倪羌莉

[摘 要]集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與家庭承包經(jīng)營(yíng)均是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制的有效形式。在當(dāng)前法律與政策制度的指引下，基層普遍存在忽視統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，重視家庭承包經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，雙層經(jīng)營(yíng)逐漸被理解為放棄統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的單層家庭經(jīng)營(yíng)。如何理解好統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村土地集體所有制的關(guān)系？如何在實(shí)踐中完善農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式？蘇南新集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村集體土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐給我們帶來(lái)啟示，從中汲取經(jīng)驗(yàn)，做好統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；農(nóng)地集體所有制；新集體經(jīng)濟(jì)

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 問(wèn)題的提出

習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上發(fā)表重要講話時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的‘魂?！辈⑻岢鲆粩嗵剿鬓r(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。這一精神對(duì)于“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”具有重大現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。從理論上來(lái)看，統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)地雙層經(jīng)營(yíng)體制與農(nóng)地集體所有制的實(shí)現(xiàn)有著密切的聯(lián)系，應(yīng)該在理論上明確兩者之間的關(guān)系。從實(shí)踐上來(lái)看，已有的農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)大都集中在承包地，忽略了對(duì)農(nóng)村非農(nóng)用地的集體所有制的關(guān)注。因此，本文重點(diǎn)從這兩方面進(jìn)行完善，以江蘇蘇南“新集體經(jīng)濟(jì)為例”，探索“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)體制如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制。

2 統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村集體土地所有制的關(guān)系

2.1 統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)方式之一

農(nóng)村土地集體所有制如何得以實(shí)現(xiàn)，這與農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)制度密切相關(guān)。從農(nóng)地類型來(lái)看，以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為代表的農(nóng)村建設(shè)用地一直由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，而承包地采用的是雙層經(jīng)營(yíng)體制。我國(guó)《憲法》第八條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。但正如上文所言，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度還只是停留在憲法層面，無(wú)論從制度還是實(shí)踐上來(lái)看，家庭分散經(jīng)營(yíng)成為了雙層經(jīng)營(yíng)體制的唯一表述，淡化了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

對(duì)此，我們應(yīng)該明確：從農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)體制上來(lái)看，分散經(jīng)營(yíng)也好，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)也罷均是集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式之一。鄧小平曾指出，“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態(tài)度，就是哪種形式在哪個(gè)地方能比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應(yīng)該采取那種形式，不合法的使它合法起來(lái)。”改革開放至今，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，我們選擇家庭承包分散經(jīng)營(yíng)取得的成果已是有目共睹。但同時(shí)，在某些地區(qū)如河南南街村、江蘇華西村等地采用集體所有，集體經(jīng)營(yíng)的模式也同樣取得成功，形成了先進(jìn)的集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)作為農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)的方式之一，只要能夠帶來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，符合農(nóng)民意愿，是可以也應(yīng)該積極推進(jìn)，以此促進(jìn)農(nóng)村科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。

2.2 農(nóng)村土地集體所有制是開展統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的根本前提

農(nóng)村土地集體所有制的不完善也影響到了農(nóng)地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，主要有兩點(diǎn)。一是農(nóng)村土地所有制對(duì)于集體的定位模糊，誰(shuí)來(lái)代表農(nóng)民集體成為共性難題。農(nóng)村土地屬于重要的生產(chǎn)資料，應(yīng)歸村民集體所有，但集體不是簡(jiǎn)單的個(gè)人相加。村民個(gè)體或者聯(lián)合起來(lái)的村民集體沒有直接行使土地產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，我們對(duì)于集體的定位更多的是指農(nóng)村基層群眾自治組織——村民委員會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)（村辦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等）。這就造成了不少地方根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，由村委會(huì)代替村集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)濟(jì)職能，經(jīng)濟(jì)職能與自治職能沒有分離，給農(nóng)村帶來(lái)社經(jīng)不分，職責(zé)不清等問(wèn)題。二是農(nóng)村土地集體成員資格的界定分歧較大，影響到集體經(jīng)濟(jì)制度的效率與平等。農(nóng)村土地集體成員資格界定是達(dá)成土地集體經(jīng)營(yíng)的核心所在。農(nóng)村土地由集體所有，因此農(nóng)村土地集體成員理應(yīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。但是我國(guó)傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的弊端將“經(jīng)濟(jì)組織成員”與“社區(qū)成員”混淆在一起。作為社區(qū)成員，只要出生在本村莊，即使外出經(jīng)商、務(wù)工，無(wú)論是否投入，都可以參與到經(jīng)濟(jì)分配中。而外來(lái)務(wù)工人員，即使是特定村莊的常住居民，也不能享有平等的成員待遇。成員資格界定的弊端，產(chǎn)生了集體平均主義的低效率。

綜上所述，一方面，農(nóng)村集體土地所有制存在的不足影響了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)。另一方面，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的淡化也影響了農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)。如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，蘇南新集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村集體土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐給我們帶來(lái)啟示。

3 新集體經(jīng)濟(jì)：農(nóng)村集體土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的制度實(shí)踐

近幾年，江蘇蘇南農(nóng)村經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展與改革，村集體經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，迎來(lái)了新的生機(jī)和活力，成為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要力量。在蘇南新集體經(jīng)濟(jì)中，對(duì)農(nóng)村集體土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主要有兩種類型，一是資產(chǎn)租賃型，二是農(nóng)業(yè)開發(fā)型。資產(chǎn)租賃型主要是依托本地優(yōu)勢(shì)資源，通過(guò)盤活集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)物業(yè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的價(jià)值。農(nóng)業(yè)開發(fā)型則是農(nóng)村集體通過(guò)對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地土地進(jìn)行投資改造，再發(fā)包、租賃，提高農(nóng)地的使用價(jià)值。而這兩種經(jīng)營(yíng)類型共同點(diǎn)在于，均是通過(guò)成立土地股份合作社，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)各類土地，獲得的增值收益歸集體所有，依據(jù)股份實(shí)行再分配。從中看到其成功要素主要有以下幾點(diǎn)：

一是明晰產(chǎn)權(quán)，利益惠及廣大農(nóng)民。傳統(tǒng)蘇南集體經(jīng)濟(jì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，雖然集體投入土地、資本與人力，但由于產(chǎn)權(quán)不清晰，分配不穩(wěn)定，沒有能形成合理的村級(jí)分配制度。而現(xiàn)在的新集體經(jīng)濟(jì)首先在集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度方面進(jìn)行不斷的探索，通過(guò)成立土地股份合作社，界定股權(quán)，量化股份，利用好、經(jīng)營(yíng)好土地資源，合理分配土地收益，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的收益權(quán)。二是政經(jīng)分開，有效運(yùn)行集體權(quán)利。與傳統(tǒng)的村委會(huì)代表集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)農(nóng)村集體土地不同，新集體經(jīng)濟(jì)通過(guò)建立股份合作社，完成經(jīng)濟(jì)組織與自治組織分設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能與自治職能分開。《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》明確農(nóng)村社區(qū)股份合作社的法人地位。在法律的保障下，合作社依法獨(dú)立開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，承擔(dān)農(nóng)村集體土地保值增值責(zé)任。三是落實(shí)政策，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨的十七屆三中全會(huì)，十八屆三中全會(huì)均提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。相對(duì)于承包地，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地涉及的權(quán)屬關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，更能體現(xiàn)集體所有，集體經(jīng)營(yíng)。為了落實(shí)好該項(xiàng)政策，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有制，

4 政策建議

4.1 完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度，推進(jìn)集體資產(chǎn)改革

一是要明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是村、村內(nèi)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，而根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》第一章第二條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織?！焙献魃缗c農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵是一致的。蘇南新集體經(jīng)濟(jì)中成立的土地股份合作社作為法人，確定了主體地位，對(duì)內(nèi)實(shí)行非營(yíng)利原則，對(duì)外為營(yíng)利組織，在明確土地集體所有的前提下，保留了農(nóng)戶的土地承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)向合作社集中，既保障農(nóng)戶收益權(quán)，又發(fā)揮農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。二是界定農(nóng)村集體土地成員即集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。目前集體成員的認(rèn)定有戶籍模式、居住模式、折衷模式（以戶籍為原則，長(zhǎng)期居住為事實(shí)例外）等三種。蘇南新集體經(jīng)濟(jì)主要以戶籍模式確定成員身份，容易造成本地居民與外來(lái)人口之間的裂痕。對(duì)此，我們認(rèn)為應(yīng)在戶籍認(rèn)定的基礎(chǔ)上，多原則進(jìn)行成員資格認(rèn)定，如在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，通過(guò)民主協(xié)商的原則，確定外來(lái)人員的成員資格，以此更好地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為土地這一重要的集體資產(chǎn)改革打好基礎(chǔ)。

4.2 健全基層經(jīng)濟(jì)組織，優(yōu)化合作社治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制

以蘇南新集體經(jīng)濟(jì)為參照，各地應(yīng)因地制宜，實(shí)施農(nóng)村集體土地股份制改革，建立股份制合作社，承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)職能。同時(shí)，為了有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制，我們也需要優(yōu)化土地股份合作社的治理結(jié)構(gòu)及機(jī)制。在治理結(jié)構(gòu)方面，合作社應(yīng)規(guī)范合作社的成員架構(gòu)，明確相關(guān)主體的權(quán)、責(zé)、利之間的界限，合理設(shè)置股權(quán)，量化股份。如在蘇州、無(wú)錫等地，土地股份合作社和村民自治組織人員可跨部門工作，但職能必須分開。在合作社內(nèi)，一般都盡量吸收本村村民參與，但規(guī)定入股的上限，從而縮小成員之間的持股和分紅差距。在治理機(jī)制方面，通過(guò)制定合作社章程，在合作社內(nèi)部建立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織架構(gòu)，更好提升治理機(jī)制，在決策、監(jiān)督和分配方面提高績(jī)效。在決策方面，依據(jù)章程，合作社賦予每個(gè)股民平等發(fā)表意見的權(quán)利和機(jī)會(huì)，合理決策，提出方案。在監(jiān)督方面，加強(qiáng)民主監(jiān)督，由事后監(jiān)督向事前、事中、事后轉(zhuǎn)變，進(jìn)行好各項(xiàng)審計(jì)工作，增加土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的透明度。在分配方面，全局上要明晰經(jīng)濟(jì)組織和公共財(cái)政在社會(huì)管理和農(nóng)村公共服務(wù)上的責(zé)任，明確大部分公共服務(wù)和社會(huì)管理由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。合作社內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)成員的收益分配權(quán)，明確各項(xiàng)權(quán)利配置，保障集體土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)不為個(gè)別人所操控。

4.3 重視統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)必要性，深化農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

在晚年，鄧小平提出了農(nóng)村土地集體所有制“第二個(gè)飛躍”的戰(zhàn)略思想，其核心是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑之一。各基層組織應(yīng)從思想上重新認(rèn)識(shí)集體土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，認(rèn)識(shí)集體協(xié)作，農(nóng)民合作生產(chǎn)的可行性和必要性。只要能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，努力帶動(dòng)農(nóng)民共同發(fā)展。當(dāng)然，對(duì)于經(jīng)營(yíng)方式的選擇，大家也必須充分尊重農(nóng)民意愿，形成合理有效的經(jīng)營(yíng)制度安排。從宣傳上看，我們要改變過(guò)去只重視家庭承包經(jīng)營(yíng)的做法，加大對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的宣傳引導(dǎo)。江蘇蘇南新集體經(jīng)濟(jì)就是一個(gè)成功的案例，除此之外，河南、山東、成都等地也涌現(xiàn)出類似的做法，對(duì)于這類統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)典型的挖掘，將有利于土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)，有利于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善。而為了更好地開展集體土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，各地也需用活政策，拓展土地經(jīng)營(yíng)空間。如對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，交通便利的村可在政策范圍之內(nèi)，通過(guò)整合零星、廢棄建設(shè)用地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，提高土地集體收入。對(duì)于內(nèi)陸村，要做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)文章，通過(guò)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，集體協(xié)作，也可以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展特色、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，走上共同富裕的道路。

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