業(yè)竹會

[摘要]林業(yè)是保障我國生態(tài)環(huán)境效益的一項重要公益事業(yè)，尤其是公益林的生態(tài)效益更加明顯。公益林屬于公共物品，“搭便車”現(xiàn)象嚴重，民眾對其生態(tài)效益進行補償?shù)囊庾R薄弱。根據(jù)實地調(diào)研以及對江川區(qū)公益林補償效果的分析，發(fā)現(xiàn)公益林補償在實際執(zhí)行過程中存在補償政策體系不完善、運行機制不合理以及群眾參與度低等問題。提出了完善生態(tài)補償政策體系、完善運行機制、提高社會公眾參與度等對策。

[關(guān)鍵詞]公益林；生態(tài)補償；對策

[中圖分類號]F326.2 [文獻標識碼]C

森林被譽為自然之肺，能夠有效涵養(yǎng)水源、保育土壤、凈化空氣、儲能植物等。自改革開放以來，盡管經(jīng)濟發(fā)展迅速，但由于技術(shù)水平低，投入資源較多，致使我國的自然資源存量特別是森林資源急劇減少，生態(tài)環(huán)境惡化。在習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展理念后，全國各地進入了生態(tài)建設(shè)的髙潮。針對于此，政府部門以及相關(guān)專家學(xué)者生態(tài)公益林建設(shè)問題進行了研究，并提出森林分類經(jīng)營理論以及相關(guān)的管理政策。我國生態(tài)公益林建設(shè)剛剛起步，補償資金籌集渠道與分配補償方式極不完善，如何合理有效地確立生態(tài)公益林補償標準，是解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護矛盾關(guān)鍵（武彥明，2011）；生態(tài)公益林建設(shè)需重點解決生態(tài)公益林的管護模式與經(jīng)營體制相適應(yīng)及建立基層林業(yè)監(jiān)管機制（高忠剛，2012）；（胡長清，2013）在構(gòu)建湖南省生態(tài)公益補償體系的基礎(chǔ)上從動力、投入和保障三個方面對所設(shè)計的補償機制進行了分析。（王雅敬，2016）以貴州省江口縣地方重點生態(tài)公益林保護區(qū)為例，從制度完善、提高補償標準、加強宣傳、尋求多元化補償方式等方面提出了政策建議。

本文通過實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)玉溪市江川區(qū)在在落實云南省公益林補償標準的補償政策時，補償方式、補償標準與補償效果都不是很理想，需提出一些政策性與理論性的對策對其進行完善以實現(xiàn)生態(tài)公益林生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的最佳結(jié)合。

1 玉溪市江川區(qū)公益林生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

1.1 江川區(qū)公益林概況

玉溪市江川區(qū)江川位于滇中腹地，東南與華寧、通海兩縣交界，西南與紅塔區(qū)接壤，西北與晉寧、澄江兩縣區(qū)相鄰，區(qū)位獨特，交通便利，總面積850平方公里，其中山區(qū)、半山區(qū)占71.67 %，壩區(qū)占15.96%，湖面占12.37%，形成“七山一水二分田”的格局。據(jù)統(tǒng)計，2015年初全區(qū)已租地植樹509.33hm2，森林覆蓋率達40.66%，公益林面積達1.24萬hm2。

1.2 資金補償做法

玉溪市江川區(qū)按照云南省森林生態(tài)效益補償資金管理辦法，補償對象為市級公益林的所有者或者經(jīng)營、使用者。市級公益林補償資金參照省級公益林補償標準，按林地權(quán)屬實行不同的補償標準，包括管護費和補償費兩部分。國有的市級公益林補償標準為每年6元/667m2，全部作為管護費；集體和個人的市級公益林補償標準為每年15元/667m2，其中管護費5元、補償費10元。市級公益林補償標準隨省級公益林補償標準同步調(diào)整，按調(diào)整后的標準執(zhí)行，列入市級財政預(yù)算安排。表1是2005～2017年玉溪市江川區(qū)公益林補償資金到位的情況。

近年來，江川區(qū)開展一系列生態(tài)補償工作，內(nèi)容主要為生態(tài)公益林管理費補償、退耕還林等。從獲取的最近13年數(shù)據(jù)可知，由2005年補償0.64hm2公益林到2018年補償1.24hm2公益林，補償面積翻一倍，并且補償金額由43.38萬元到補償金額最高一年為264.37萬元，補償金額翻了6倍之多，累計補償金額達到2529.71萬元。根據(jù)統(tǒng)計，與其他省份的補償標準相比，江川區(qū)補償標準處于中下游，但是也可以看出來江川區(qū)對公益林的重視程度在逐步提高。

1.3 林業(yè)部門職能轉(zhuǎn)變狀況

因森林資源具有的公共補品的特性，預(yù)防市場失靈則其發(fā)展需要政府部們的參與管理，使其生態(tài)效益獲得最大化的保護。政府部門對林業(yè)經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，保障林業(yè)的生態(tài)效益和林產(chǎn)品的供求平衡。林業(yè)政府部門要以生態(tài)環(huán)境管理為核心，使林業(yè)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益實現(xiàn)最大化。林業(yè)部門的政府職能是要從以前只重視木材生產(chǎn)經(jīng)濟職能，轉(zhuǎn)變?yōu)榧戎匾暷静纳a(chǎn)等經(jīng)濟職能又重視為社會提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的社會服務(wù)職能，更為注重林業(yè)的生態(tài)效益與社會效益。

1.4 生態(tài)補償效果

從生態(tài)環(huán)境方面，2016年全年完成人工造林1706.67hm2，共育林種木苗220.87hm2，義務(wù)植樹66.12萬株，零星植樹24.36萬株，全區(qū)森林覆蓋率由2005年以來的40.66%上升為目前的43.78%，江川區(qū)80%的土地具有較強的環(huán)境承載力。2015年通過RS和GIS的理論技術(shù)測算，得出江川區(qū)環(huán)境良好，自2004年以來沒有發(fā)生過特大的自然環(huán)境災(zāi)害。

從經(jīng)濟增長方面看，2005年林業(yè)產(chǎn)值2419萬元，到2016年林業(yè)產(chǎn)值4496萬元，翻倍增長。從社會角度，森林公園的建設(shè)增加，人均公園綠地11.29m2，大量大型的環(huán)保工程開啟，農(nóng)業(yè)勞動力外出轉(zhuǎn)移明顯變小，就近就業(yè)，林業(yè)案件查處數(shù)減少，人們生態(tài)保護意識提高。

2 玉溪市江川區(qū)公益林生態(tài)補償存在的問題

2.1 政策體系不完善

目前，我國生態(tài)公益林補償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)政策制度存在著很多缺陷。生態(tài)公益林補償?shù)南嚓P(guān)政策法規(guī)中，各利益相關(guān)者權(quán)責利不明確，且林業(yè)部門轉(zhuǎn)變職能效率低，當出現(xiàn)新的生態(tài)問題或者政策執(zhí)行問題時缺乏有效的法律支持，沒有責任主體，各個部門缺少協(xié)作能力，使得相關(guān)工作不能有效執(zhí)行，可行性差，社會問題嚴重。

2.2 運行機制不合理

首先，公益林補償?shù)闹黧w和對象不健全。現(xiàn)今我國公益林補償主體一般都是以公益林的擁有者和經(jīng)營者。大部分公益林是在欠發(fā)達地區(qū)或貧困地區(qū)，林農(nóng)需要一定的經(jīng)濟收入。公益林的大多補償是管護補償，補償標準很低，沒有根據(jù)各地的森林管護難度制定通行的標準，與生態(tài)公益林經(jīng)營的管護成本和生態(tài)效益的經(jīng)濟價值折算存在很大的差距。而國家對公益林有經(jīng)濟管制，沒有其他經(jīng)營性的補償或者投資，導(dǎo)致森林經(jīng)濟效益的缺乏，一定程度上違反了林農(nóng)的意愿。此運行機制忽視對因保護生態(tài)公益林受到損失的林主、農(nóng)民及林權(quán)所有者的補償。林農(nóng)就業(yè)、收入沒有得到保障，會帶來新的社會不穩(wěn)定和不公平，林農(nóng)心理的不平衡而導(dǎo)致做出的不合理的行動，會使生態(tài)環(huán)境遭到更大的破壞。最后，公益林補償渠道與方式單一，補償渠道來源于政府，補償資金幾乎全為管護費。公益林的建設(shè)跟不上公眾對其生態(tài)效益的需求。江川區(qū)公益林建設(shè)與補償，運行機制機械，不能因地制宜，且資金來源單一，沒有擴寬融資渠道。因此，公益林補償機制的科學(xué)建設(shè)成為了生態(tài)公益林建設(shè)的關(guān)鍵因素。

2.3 農(nóng)村社區(qū)參與度不高

群眾對公益林生態(tài)效益與社會效益的認識不夠。在相關(guān)政策出臺前，人們僅僅把公益林的經(jīng)濟效用利用起來，卻忽視了它的生態(tài)效益和社會效益，最終導(dǎo)致了公益林大量的減少，生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，環(huán)境問題日益呈現(xiàn)。群眾一味的“搭便車”，導(dǎo)致公益林建設(shè)和保護的提供者沒有得到相應(yīng)經(jīng)濟利益的回報，這樣直接影響了社會公平和和諧，為公益林的建設(shè)和維護帶來了巨大的阻礙。政府提供補償政策的低效率以及較低的補償標準，經(jīng)濟管制的局限性，導(dǎo)致很難吸引專業(yè)的林農(nóng)對公益林進行管護與建設(shè)。

3 推進玉溪市江川區(qū)公益林生態(tài)補償?shù)慕ㄗh

3.1 完善生態(tài)補償政策體系

健全公益林補償?shù)慕M織管理機構(gòu)，明確各利益相關(guān)者的權(quán)責利，營造公平和諧的社會氛圍。制定公益林發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，充分激發(fā)公益林的生態(tài)效益、社會效益與經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。利用大數(shù)據(jù)時代為管理帶來的便捷，提高政策執(zhí)行的效率與效果，建立公益林的監(jiān)管體系，做好監(jiān)管服務(wù)，確保公益林補償政策的可持續(xù)進行，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。出現(xiàn)新的問題時，有完備的政策體系，使各部門相互協(xié)作，確保問題及時處理。

3.2 完善運行機制

明確公益林補償?shù)闹黧w與對象，不但要補償公益林的經(jīng)營者與管理者，還需要對林農(nóng)與牧農(nóng)進行補償。公益林特殊的生態(tài)效益、深山區(qū)管理公益林的難度與保護公益林的積極性程度都可以作為提高公益林補償標準的依據(jù)，在江川區(qū)欠發(fā)達的地區(qū)，需要更高的補償標準，來解決公益林補償政策執(zhí)行中可能產(chǎn)生的問題。創(chuàng)新生態(tài)補償方式，明確補償目標。補償?shù)姆绞揭惨嘣梢酝ㄟ^資金直接補償或者其他經(jīng)營性的融資投資補償，不能只靠政府財政支撐，也要拓寬經(jīng)費渠道，可以通過環(huán)境稅收等方式增加補償。還可以采取政府與市場相結(jié)合的方式，為公益林所有者提供免費的技術(shù)支持與管理經(jīng)營培訓(xùn)，提供低息小額貸款。還可以宣傳環(huán)境保護的重要性以及公益林為帶來的不可低估的生態(tài)效益來號召社會募捐。

3.3 提高社會公眾參與度

公共物品需要公眾共同維護和管理。公益林的發(fā)展還需要公眾的支持與參與，通過各種教育途徑提高群眾的社會責任感，動員全社會來共同維護森林資源。通過行政或者教育手段，激發(fā)公民補償公益林愛護公益林的積極性和自覺性，減少公民搭便車的行為。大學(xué)或者?？圃盒ＴO(shè)置相關(guān)的專業(yè)，為林業(yè)發(fā)展輸送各類專業(yè)人才。也要積極動員第三方組織，組建環(huán)境保護協(xié)會、公益林補償協(xié)會等非營利組織，積極發(fā)揮社會的力量，從而為政府減壓，更為全面的保護生態(tài)環(huán)境。

4 結(jié)論

改革開放以來，生態(tài)環(huán)境問題一直最為關(guān)注。而生態(tài)資源中最為關(guān)鍵的就是森林資源，森林所提供的特殊的生態(tài)效益是別的任何產(chǎn)業(yè)都無法提供的，在環(huán)境問題的解決方面發(fā)揮著重要的生態(tài)作用。國家對森林產(chǎn)生的生態(tài)效益進行補償，雖然起步較晚，但也取得了可喜的成績，在生態(tài)公益林補償?shù)膶嵺`中不斷摸索前進。我們需要時刻重視生態(tài)環(huán)境保護問題，在生態(tài)公益林補償方面探索新方法，以便對森林資源進行保護與開發(fā)。

[參考文獻]

[1] 武彥明.生態(tài)公益林建設(shè)資金補償利用研究[J].山西林業(yè)，2011（05）：2-3.

[2] 高忠剛，馮潤懷.重點生態(tài)公益林管護模式與監(jiān)管機制的探討[J].農(nóng)業(yè)科技與信息，2012（02）：28-30.

[3] 胡長清，鄒冬生，宋敏.湖南省生態(tài)公益林補償現(xiàn)狀及其機制探討[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，34（02）：202-205.

[4] 王雅敬，謝炳庚，李曉青，等.公益林保護區(qū)生態(tài)補償標準與補償方式[J].應(yīng)用生態(tài)學(xué)報，2016，27（06）：1893-1900.

[5] 王璐.我國公益林政府補償問題與對策研究[D].武漢：湖北大學(xué)，2014.

[6] 胡長清.湖南省生態(tài)公益林服務(wù)功能及其補償機制研究[D].長沙：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.