范長海

[摘要]在依法治國的大環(huán)境下，充分發(fā)揮法律的公平、明示、預(yù)防及矯正作用尤為關(guān)鍵。其法律作用的大小主要取決于立法和普法質(zhì)量，特別是執(zhí)法效力的大小。如果執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾，再高質(zhì)量并廣泛深入人心的法律，也是一紙空文。自2006年出臺并實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》以來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社戶數(shù)迅速成為全國戶數(shù)較多的行業(yè)之一， 2017年12月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議又通過了新修訂的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，立法和普法質(zhì)量進(jìn)一步得到提升，但在實(shí)際運(yùn)行中，執(zhí)法效力偏弱。部分監(jiān)管部門監(jiān)管工作松散，使部分農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)長期處于不規(guī)范狀態(tài)。通過對農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管現(xiàn)狀、新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和相關(guān)法律及缺陷的深入系統(tǒng)分析，提出加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社有效監(jiān)管的系列法律依據(jù)、法律責(zé)任、日常監(jiān)管和專項(xiàng)監(jiān)管具體方法及監(jiān)管證據(jù)妥善保存等建議，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社健康快速發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民專業(yè)合作；監(jiān)管法律；監(jiān)管效力

[中圖分類號]F321.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

自2006年10月30日出臺《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》以來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量急劇上升，已成為全國戶數(shù)較多的行業(yè)，它在增加農(nóng)民收入，加快新農(nóng)村建設(shè)等方面起著不可替代的重要作用。按照“先發(fā)展，再規(guī)范”的思路，國家政府相關(guān)部門陸續(xù)實(shí)施了一系列扶持政策和管理制度，2017年12月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議又通過了新修訂的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（簡稱：新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》），新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》不僅豐富農(nóng)民出資形式、取消同類產(chǎn)品限制，確立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的法律地位，還規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未經(jīng)營活動(dòng)的吊銷其營業(yè)執(zhí)照等嚴(yán)管措施，將會(huì)有效地遏止掛名套取扶持資金等行為，更有利于農(nóng)民專業(yè)合作社健康快速發(fā)展。但在多年的實(shí)際運(yùn)行中，已暴露出對農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管不力或監(jiān)管依據(jù)不足等問題，導(dǎo)致部分農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)長期處于不規(guī)范狀態(tài)，若不糾正或進(jìn)行懲戒，可能會(huì)使這些合作社在無序競爭中走向衰敗或違法犯罪。為此，怎樣對農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施有效監(jiān)管，促使惠民政策取得正效應(yīng)是一個(gè)亟需研究的課題。本文通過對農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管現(xiàn)狀和監(jiān)管相關(guān)法律依據(jù)及缺陷進(jìn)行分析，提出加強(qiáng)規(guī)范監(jiān)管建議。

1 監(jiān)管存在的問題及原因

隨著國家對農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)工作的大力推進(jìn)，大多監(jiān)管人員法治意識和服務(wù)意識都普遍得到了提高，能做到嚴(yán)格把關(guān)，依法管理。但還有少部分監(jiān)管人員不熟悉《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和相關(guān)法律規(guī)范要求、責(zé)任心不夠強(qiáng)以及監(jiān)管依據(jù)不足等原因，在實(shí)際工作中表現(xiàn)出諸多問題。

1.1 入社資金核實(shí)不足

按現(xiàn)行法律規(guī)定，申請辦理農(nóng)民專業(yè)合作社時(shí)，不要求提供評估驗(yàn)資證明，然而出資額多的被評為市級以上示范社的可能較大，隨之獲得財(cái)政扶持資金機(jī)會(huì)較多。由此，一些申請人隨意填寫出資清單，虛無夸大出資額，編造農(nóng)民專業(yè)合作社章程等。審批或監(jiān)管人員每月面對大量的申請人無依據(jù)，更無精力核實(shí)申請人實(shí)際出資數(shù)額。

1.2 項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)

農(nóng)民專業(yè)合作社獲取財(cái)政或銀行扶持資金或貸款，必須有配套的項(xiàng)目。對項(xiàng)目審批把關(guān)工作按類分別有財(cái)政、農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)及供銷等多個(gè)部門負(fù)責(zé)，常出現(xiàn)項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)問題。①審批項(xiàng)目可行性較差。這些審批部門具有一定的專業(yè)知識，但對申請的項(xiàng)目資料真實(shí)性及市場前景了解不夠，致使一些農(nóng)民專業(yè)合作社登記多年項(xiàng)目不能正常運(yùn)作。②重復(fù)審批項(xiàng)目。多個(gè)部門都在各自領(lǐng)域扶持農(nóng)民專業(yè)合作社，部門之間未能實(shí)現(xiàn)審批項(xiàng)目信息共享。由此，個(gè)別農(nóng)民專業(yè)合作社利用多種經(jīng)營的優(yōu)勢在多家重復(fù)申請項(xiàng)目，獲得了更多的扶持資金，很不利農(nóng)民專業(yè)合作的均衡發(fā)展。

1.3 日常經(jīng)營監(jiān)管不力

在國家大力推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社快速發(fā)展之時(shí)，作為監(jiān)管部門普遍存在“重服務(wù)、輕監(jiān)督”的思想，在日常工作中放松監(jiān)督管理。突出表現(xiàn)兩個(gè)方面：①對財(cái)政補(bǔ)助的扶持資金缺少全程監(jiān)督，使個(gè)別資金被挪用被擠占，甚至形成資金損失。②對市場不規(guī)范經(jīng)營行為缺少嚴(yán)格監(jiān)督，使部分合同制定不夠合法，廣告發(fā)布不夠真實(shí)以及產(chǎn)品以次充好等問題長期存在，直接影響農(nóng)民專業(yè)合作的信譽(yù)和社會(huì)形象。

1.4 組織督促檢查不多

農(nóng)民專業(yè)合作社屬無主管無領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，經(jīng)過多年的發(fā)展證明，單靠國家給予的扶持政策及自律是不夠的還需要相關(guān)監(jiān)管部門依法督促嚴(yán)查，以加快農(nóng)民專業(yè)合作規(guī)范化和市場化的進(jìn)程。由于多家監(jiān)管部門職能不一，人員分散，牽頭單位不明確等原因，相關(guān)的多家監(jiān)管部門很少組織綜合檢查及懲處，單個(gè)監(jiān)管部門日常忙于事務(wù)也缺少對所轄社進(jìn)行專項(xiàng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)問題，致使一些農(nóng)民專業(yè)合作社游離到法律及市場規(guī)則之外，最終走向衰敗或犯罪。

2 日常監(jiān)管的法律分析

新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是監(jiān)管部門監(jiān)督檢查農(nóng)民專業(yè)合作社的主要法律依據(jù)，與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》配套的有國務(wù)院第498號令《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》、財(cái)政部頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度》及農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)管理工作意見》，與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相關(guān)的法律法規(guī)比較多，但從全程監(jiān)管角度看主要運(yùn)用以下法律規(guī)范。如：在申請登記環(huán)節(jié)，國務(wù)院第498號令《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立、變更和注銷，應(yīng)當(dāng)依辦理登記。申請辦理農(nóng)民專業(yè)合作社登記，申請人應(yīng)當(dāng)對申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。第二十六條規(guī)定：提交虛假材料或者采取其他欺詐手段取得農(nóng)民專業(yè)合作社登記的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷農(nóng)民專業(yè)合作社登記。第二十九條還規(guī)定了登記機(jī)關(guān)不按規(guī)定條件進(jìn)行登記人員的責(zé)任。新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第三十三條要求農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會(huì)監(jiān)督財(cái)務(wù)經(jīng)營情況。在市場經(jīng)營環(huán)節(jié)，新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第六十五條規(guī)定：縣以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對財(cái)政補(bǔ)助資金使用情況的監(jiān)督。同時(shí)，作為法人的農(nóng)民專業(yè)合作社除一般性違法行為實(shí)行不罰款教育優(yōu)先等特殊規(guī)定外，應(yīng)遵守其他市場經(jīng)營的法律規(guī)范。如：《中華人民共和國合同法》第一百一十一條規(guī)定：質(zhì)量不符合約定的，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)事人的約定承擔(dān)違約責(zé)任?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》第六十四條規(guī)定：納稅人（農(nóng)民專業(yè)合作社）不進(jìn)行申報(bào)，不繳或少繳應(yīng)納稅款的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或少繳的稅款、滯納金，并處不繳或少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款?！吨腥A人民共和國會(huì)計(jì)法》第四十三條規(guī)定偽造、變造會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿，編造虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。還如：《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》、《中華人民共和國廣告法》及《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等都從不同角度對不合法、不真實(shí)及虛假詐騙行為實(shí)施嚴(yán)厲打擊，以維持公正良好的市場秩序，推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。在解散、破產(chǎn)或注銷環(huán)節(jié)，新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第五十三條規(guī)定：農(nóng)民專業(yè)合作社接受國家財(cái)政直接補(bǔ)助形成的財(cái)產(chǎn)，在解散、破產(chǎn)清算時(shí)，不得作為可分配剩余資產(chǎn)分配給成員，按財(cái)政部門有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。還有日常被吊銷營業(yè)執(zhí)照時(shí)，相關(guān)部門要求：《中華人民共和國稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：納稅人（農(nóng)民專業(yè)合作社）被工商管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照或被其他機(jī)關(guān)撤銷登記的，應(yīng)當(dāng)自營業(yè)執(zhí)照被吊銷或被撤銷登記之日起15日內(nèi)，向原稅務(wù)機(jī)關(guān)補(bǔ)繳應(yīng)稅款，并申報(bào)辦理注銷稅務(wù)登記。然而，任何一部好的法律都需要在實(shí)際工作中不斷修正完善，新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》也如此，它在第二十條中明確了農(nóng)民入社比例，但無規(guī)定農(nóng)民出資比例，在不提供驗(yàn)資報(bào)告或銀行交款單據(jù)的情況下，部分農(nóng)民就是虛掛名而實(shí)際得不到收益。還有外部監(jiān)管規(guī)定籠統(tǒng)無硬性要求，在實(shí)際工作中，大多財(cái)政、工商及稅務(wù)等未能將農(nóng)民專業(yè)合作社列入重點(diǎn)檢查范圍，審計(jì)部門對于小型或小額扶持項(xiàng)目也顧及不了。

3 加強(qiáng)日常規(guī)范監(jiān)管的建議

3.1 牢固樹立法治和證據(jù)意識

根據(jù)國家依法行政“十三五”規(guī)劃，核心仍是全面提高行政機(jī)關(guān)的依法行政能力。尤其是政府監(jiān)管部門應(yīng)具有運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力，不論是日常管理，還是檢查工作都需要運(yùn)用法治思維和法治方式，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推進(jìn)對農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)管工作。同時(shí)，增強(qiáng)監(jiān)管證據(jù)意識。監(jiān)管必須嚴(yán)格按照法定程序、方式和形式進(jìn)行，并留下真實(shí)有效的監(jiān)管證據(jù)，以此證明監(jiān)管規(guī)范，有效防止亂作為。

3.2 嚴(yán)把資金和項(xiàng)目登記關(guān)

農(nóng)民專業(yè)合作社登記時(shí)，成員出資額和生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目是主要的審核內(nèi)容，如果存在虛假，直接影響農(nóng)民專業(yè)合作社以后的正常發(fā)展，應(yīng)嚴(yán)把資金和項(xiàng)目登記關(guān)。①要求提供每個(gè)成員轉(zhuǎn)存農(nóng)民專業(yè)合作社賬戶的回執(zhí)單，以證明農(nóng)民出資的真實(shí)性。②設(shè)立工作考勤記錄簿和收入分配及收入領(lǐng)取簽名手冊，并逐日簽到，逐項(xiàng)記載，以驗(yàn)證農(nóng)民參與生產(chǎn)經(jīng)營的真實(shí)性。③對國家扶持的項(xiàng)目應(yīng)實(shí)地查驗(yàn)。如：冷庫、花卉基地等項(xiàng)目，經(jīng)實(shí)地查驗(yàn)后分析判斷其可行性。④建立項(xiàng)目審批部門之間聯(lián)系核對制度，使農(nóng)辦、供銷社、畜牧局等多家審批部門能互通情況，定時(shí)比對項(xiàng)目申請及審批情況，有效防止多頭申請重復(fù)審批項(xiàng)目問題的再次發(fā)生。

3.3 發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)管職能效用

為了解決農(nóng)民專業(yè)合作社存在的不規(guī)范問題，各級應(yīng)加大對農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管的力度，追求更大的監(jiān)管效用。目前，監(jiān)管部門主要有農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部監(jiān)事會(huì)、政府部門相關(guān)職能部門及審計(jì)等三個(gè)。①監(jiān)事會(huì)每年對本社財(cái)務(wù)、及理事長職務(wù)行為等至少檢查四次，發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)不規(guī)范問題及時(shí)糾正在外部門檢查之前，盡量避免遭受行政處罰或責(zé)任追究。②農(nóng)業(yè)局、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政、水利局、工商、供銷社及稅務(wù)等部門每年應(yīng)聯(lián)合對示范社財(cái)務(wù)、扶持資金及稅務(wù)等檢查一次；對登記量較大的非示范社可適當(dāng)進(jìn)行抽檢，檢查結(jié)果應(yīng)依法辦理確認(rèn)手續(xù)。③審計(jì)部門監(jiān)管力度較大，并對監(jiān)事會(huì)和政府監(jiān)管部門有延伸和約束作用，其精力往往放在國家大型扶持項(xiàng)目上，但從扶持農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展的初衷看，應(yīng)將小型項(xiàng)目扶持資金的分配和運(yùn)用等納入審計(jì)范圍，確保所有對農(nóng)民專業(yè)合作社扶持資金正確分配和運(yùn)用，還應(yīng)將政府相關(guān)部門落實(shí)農(nóng)民專業(yè)合作社優(yōu)惠政策情況進(jìn)行審計(jì)檢查，確保各項(xiàng)優(yōu)惠政策落實(shí)到位，發(fā)揮更好的效能。

3.4 依法收集保管監(jiān)管證據(jù)

由于監(jiān)管工作政策較強(qiáng)、程序嚴(yán)格，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)較大，經(jīng)常會(huì)遭到被查合作社的復(fù)議或訴訟，使一些監(jiān)管人員不愿管、不敢查。監(jiān)管人員如何在維護(hù)國家和農(nóng)民專業(yè)合作社合法權(quán)益的同時(shí)做到自我保護(hù)，監(jiān)管人員依法取得和保存監(jiān)管證據(jù)尤為重要。①了解行政相對人生產(chǎn)經(jīng)營的流程、特點(diǎn)、市場行情及同業(yè)已發(fā)現(xiàn)過的問題等基本情況，掌握該行業(yè)法律法規(guī)及相關(guān)政策，在此基礎(chǔ)上制定管理檢查重點(diǎn)和取證思路更為準(zhǔn)確。②依據(jù)法律法規(guī)對檢查人員身份、取證方式、書寫格式及時(shí)間要求正確取證，爭取做到依據(jù)規(guī)范、證據(jù)充分，填寫齊全，證據(jù)之間環(huán)環(huán)相扣、相互印證，嚴(yán)格防范取證風(fēng)險(xiǎn)。③應(yīng)對監(jiān)管證據(jù)的合法性進(jìn)行認(rèn)真審查，避免證據(jù)無效。如：某監(jiān)管機(jī)關(guān)在檢查農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)時(shí)，收集到該企業(yè)帳頁的復(fù)印件，但未按法律要求加蓋印章，也未注明“與原件核對無誤，原件在某某處”字樣的，又無其他證據(jù)印證，這種單一無效證據(jù)，使財(cái)務(wù)違規(guī)案件無法下結(jié)論。④證據(jù)材料需裝訂整齊、羅列清楚，制作證據(jù)清單，列明證據(jù)、證明內(nèi)容及來源，以完整系統(tǒng)的有效證據(jù)材料反映規(guī)范監(jiān)管的全過程。

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