童麗玨 周伯煌

[摘要]近些年國(guó)家日益重視水污染防治，2012年以來，浙江省穩(wěn)步開展生態(tài)省建設(shè)，加大了水環(huán)境的保護(hù)力度，2013年在省委第十三屆四次全會(huì)作出了“五水共治”重大決策部署。作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破口，治水也有助于優(yōu)化環(huán)境惠及民生。幾年下來，治水成效顯著，但也存在一些問題，如何在法治視野下，將“五水共治”長(zhǎng)效化值得探討。

[關(guān)鍵詞]法治；五水共治；長(zhǎng)效化；河長(zhǎng)制

[中圖分類號(hào)]D920.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

十八大報(bào)告提出“五位一體”總布局，把生態(tài)文明提高到了與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)相當(dāng)?shù)母叨?，是綠色發(fā)展的重要組成部分，預(yù)示著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型正式進(jìn)入新征程。十九大報(bào)告再次重申人與自然和諧的重要性，加快水污染防治，著力解決突出環(huán)境問題。浙江省提出的“五水共治”包括治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，意在法治視野下探討“五水共治”的長(zhǎng)效化問題，即落實(shí)政策的法治化。

1 開宗明義：“五水共治”提出的背景

中國(guó)是一個(gè)干旱缺水嚴(yán)重的國(guó)家。淡水資源約占地球淡水總量的6%，位居世界第4，但是基于龐大的人口基數(shù)，人均水資源占有量?jī)H為世界平均水平的1/4，名列全球121位，人均水資源極度貧乏。然而不可忽視的是在改革開放三十多年的高速發(fā)展過程中，人們物質(zhì)生活水平得到顯著提高的同時(shí)，依然存在浪費(fèi)水資源的現(xiàn)象，更令人擔(dān)憂的是水環(huán)境因受到污染而持續(xù)惡化、水體的富營(yíng)養(yǎng)化日益加劇。

2013年2月，浙江杭州毛源昌眼鏡有限公司董事長(zhǎng)金增敏在社交媒體上稱，“浙江省瑞安市仙降街道一河流污染非常嚴(yán)重，污水直排河道。居民癌癥比例很高，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局長(zhǎng)敢在河里游泳20分鐘我拿出20萬。”新聞一出引起轟動(dòng)，成為微博熱點(diǎn)話題。此后不少地方的環(huán)保負(fù)責(zé)人也被公眾“熱情相邀”下河暢游污染水域。

2013年3月，黃浦江松江段水域出現(xiàn)了大量的漂浮死豬。“黃浦江死豬事件”引起社會(huì)大眾的高度關(guān)注，有關(guān)部門根據(jù)豬耳標(biāo)識(shí)調(diào)查、取證，確認(rèn)大多數(shù)漂浮死豬來自于黃浦江上游的浙江嘉興（江浙滬地區(qū)第一養(yǎng)豬大市），處于輿論風(fēng)口浪尖的禾城嘉興不得不進(jìn)行反思。

2013年9月，在出席哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)時(shí)，習(xí)總書記發(fā)表演講指出，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！边@是習(xí)近平同志對(duì)“兩山”理論進(jìn)行的最全面、最經(jīng)典的論述，是習(xí)總書記以“兩山論”為核心的生態(tài)文明觀的確立，是走向生態(tài)文明新時(shí)代的精神旗幟和建設(shè)美麗中國(guó)的科學(xué)指南。

正是在環(huán)境問題凸顯，中央高度重視的背景下，浙江適時(shí)地推行了“五水共治”政策。去年浙江省第十四次黨代會(huì)提出“天更藍(lán)、地更凈、水更清、空氣更清新、城鄉(xiāng)更美麗”的目標(biāo)。

2 實(shí)證考量：“五水共治”的實(shí)施現(xiàn)狀

自十八大以來，浙江為可持續(xù)綠色發(fā)展而出臺(tái)“五水共治”，以強(qiáng)有力的“治水”行動(dòng)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)變粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，確保社會(huì)健康發(fā)展，同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益。

“五水共治”分三步：2014～2016三年解決突出問題；2014～2018五年基本解決問題；2014～2020七年基本不出問題。在治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水五方面，構(gòu)建完整的邏輯體系，協(xié)調(diào)好重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)之間的關(guān)系，治污水視為“五水共治”最迫切的任務(wù)，只有抓住這個(gè)突破口，才能整體聯(lián)動(dòng)促進(jìn)治理成效，形成治水合力。

2.1 跨域合作模式

浙江河網(wǎng)密集，一水分隔兩地的情況較為常見，出現(xiàn)相關(guān)政府之間協(xié)調(diào)不暢，推進(jìn)治水工作就會(huì)遇阻。早在2001年因環(huán)境問題引發(fā)的江浙邊界沉船封航（群體性）事件之后，浙江便著手改革流域內(nèi)上下游地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)施跨區(qū)域水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治行動(dòng)，開展流域突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)演練，加強(qiáng)地方政府治水之間的溝通、協(xié)調(diào)、合作。為開展“五水共治”工作，真正形成多部門聯(lián)合治理機(jī)制，浙江省專門成立了由省委書記、省長(zhǎng)任治水工作領(lǐng)導(dǎo)小組長(zhǎng)，六位副省級(jí)干部任副組長(zhǎng)，聯(lián)合三十一家省級(jí)部門作為成員單位的治水領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

2.2 “河長(zhǎng)制”的建立

目前，浙江已經(jīng)在全省構(gòu)筑涵蓋面較廣的分級(jí)式“河長(zhǎng)制”，同時(shí)輔之以“河道警長(zhǎng)制”，并將兩者有機(jī)統(tǒng)一起來實(shí)現(xiàn)雙配套，有利于民間河長(zhǎng)與政府河長(zhǎng)雙向的良性互動(dòng)，構(gòu)建縱橫交叉的責(zé)任體系，完善了治水的制度保障。當(dāng)前，從省市到縣鄉(xiāng)已經(jīng)全面建立了“河長(zhǎng)制”，省一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部直接擔(dān)任具體河流的河長(zhǎng)，各地方轄區(qū)范圍內(nèi)確保每一條河流，每一個(gè)河段均有河長(zhǎng)負(fù)責(zé)。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)并披露的權(quán)威消息可知，浙江省現(xiàn)有6名省級(jí)河長(zhǎng)、199名市級(jí)河長(zhǎng)、2688名縣級(jí)河長(zhǎng)和16417名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)。

2.3 技術(shù)治水

為更好治理河道污染頑疾及監(jiān)管當(dāng)中的碎片化問題，浙江開發(fā)了河長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)，建立健全河道電子檔案，實(shí)時(shí)記錄河道治理信息。此外，在穩(wěn)步推進(jìn)“五水共治”的背后，由領(lǐng)域內(nèi)的專家技術(shù)團(tuán)隊(duì)為主干，積極組織專業(yè)人士奔赴省內(nèi)基層開展“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的服務(wù)，為一線治水提供專業(yè)知識(shí)和先進(jìn)技術(shù)。通過各方多年不懈的努力，綜合治理取得了良好的成效，整治共計(jì)6500多km的垃圾河，消滅黑臭河5100多km，清除了‘黑、臭、臟的感官視覺污染。2016年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，浙江221個(gè)省控?cái)嗝姊箢愃陨险?6.9%，比2013年提高13.1個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水?dāng)嗝嬲?.7%，比2013年減少9.5個(gè)百分點(diǎn)。

3 桎梏明析：“五水共治”過程中出現(xiàn)的問題

3.1 上級(jí)行政機(jī)關(guān)介入過度

實(shí)行中央集權(quán)的大一統(tǒng)行政管理模式是我國(guó)歷來的傳統(tǒng)，從縱向?qū)用婵?，中央與地方的關(guān)系仍是中央政府通過行政命令、組織人事、投資審批、政府編制等方式有效控制地方政府的行為。“五水共治”主要是由省政府主導(dǎo)推動(dòng)，自上而下逐級(jí)開展，合作治理的政治邏輯凸顯，開展方式上以集中整治、專項(xiàng)治理等行政命令為主，因此運(yùn)動(dòng)式治理色彩較為濃厚。運(yùn)動(dòng)式治理具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，即社會(huì)主義的優(yōu)越性，憑借強(qiáng)有力的政治動(dòng)員、組織化的調(diào)控和目標(biāo)責(zé)任制等手段，可以在相對(duì)較短時(shí)間范圍內(nèi)積聚力量，有針對(duì)性地著重處置某些形勢(shì)危急的社會(huì)問題。運(yùn)動(dòng)式治理依循“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的行動(dòng)邏輯，雖然在治理初期會(huì)有計(jì)劃、有目的地動(dòng)員群眾廣泛參與，然而就主觀能動(dòng)性來說，有相當(dāng)一部分當(dāng)事主體在情感上并非出于自愿而更多的是被動(dòng)式參與，這種非自發(fā)性的行為，在治水的中后期，不論是參與的主要當(dāng)事方亦或是廣大群眾，其是否具備可持續(xù)性尚待時(shí)間來檢驗(yàn)。

3.2 “河長(zhǎng)制”的不足

不論中央還是地方，在推廣“河長(zhǎng)制”議題上政府大力支持，不可否認(rèn)“河長(zhǎng)制”是解決復(fù)雜水污染問題、保護(hù)河流生態(tài)環(huán)境的制度創(chuàng)新，有助于保障國(guó)家水資源安全。然而在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，就構(gòu)建國(guó)家法治體系而言，尚有不少非法治性的因素存在，“河長(zhǎng)制”的先天不足就在于該制度從創(chuàng)設(shè)之處，就未構(gòu)建于現(xiàn)有的法律框架體系下，造成制度構(gòu)建的法律依據(jù)欠缺；沒有真正遵循、貫徹、落實(shí)有權(quán)力就有救濟(jì)的法的理念，“河長(zhǎng)制”在具體實(shí)踐中不可避免地對(duì)個(gè)體公民的權(quán)利保護(hù)不足；落實(shí)過程中存在部分人治情形，缺乏長(zhǎng)效保障。

3.3 公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)

法治對(duì)政府權(quán)力的制約，意味著公權(quán)力機(jī)關(guān)不僅將法律作為行政的手段，自身更要帶頭遵法守法。在法治理論層面，法律應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于行政以及經(jīng)濟(jì)手段。但在地方治理過程中，實(shí)際往往是行政高于經(jīng)濟(jì)和法律。這背后有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景：社會(huì)主義中國(guó)，黨的意志是不可忽視的重要因素，黨委發(fā)揮著統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方利益的功能，加之經(jīng)歷過社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史，使得當(dāng)下政府行政權(quán)力的運(yùn)用能整合各方力量，用來克服經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的失靈以及應(yīng)對(duì)法律的滯后性。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)變化日新月異，利益結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，社會(huì)矛盾愈發(fā)地突出，經(jīng)濟(jì)和法律途徑在解決新型社會(huì)矛盾方面往往力不從心，這也間接促成了對(duì)政府公權(quán)力的客觀需求。

4 對(duì)策回應(yīng)：法治視野下“五水共治”長(zhǎng)效性的

路徑

4.1 構(gòu)建復(fù)合型治理模式

遵循依法行政的原則，構(gòu)建法治化的整體治理模式是必經(jīng)之路，這是一種既注重“內(nèi)合”，又注重“外聯(lián)”的治理模式。治理的整體性離不開公權(quán)力內(nèi)部上下級(jí)政府、同級(jí)政府、政府內(nèi)各職能部門之間的整合聯(lián)動(dòng)；對(duì)外，整體性治理強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)第三方之間的合作共治。面對(duì)多元治理主體并存的后工業(yè)化時(shí)代，需要建構(gòu)一種合作治理模式。希克斯認(rèn)為，整合是通過確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合并在一起的專業(yè)實(shí)踐來貫徹這些想法。如上文所述，浙江省推進(jìn)“五水共治”其實(shí)也是各個(gè)地方之間利益的博弈，正是因?yàn)橹嗡写嬖谶吔绲哪：?、職?zé)的交叉性、利益的沖突性等狀況，因此有必要在行政內(nèi)部，適時(shí)地調(diào)整當(dāng)前過于嚴(yán)苛的上下級(jí)行政關(guān)系，簡(jiǎn)化治水程序，鼓勵(lì)權(quán)力下放，增強(qiáng)基層治水的自主能動(dòng)性；對(duì)外，搭建長(zhǎng)效的組織合作載體，對(duì)治理主體及治理方式進(jìn)行整合，構(gòu)建更主動(dòng)靈活的復(fù)合型治理模式，確保合作治理能夠可持續(xù)。

4.2 完善“河長(zhǎng)制”的法治化

當(dāng)代中國(guó)要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略離不開社會(huì)治理的現(xiàn)代化，歸根結(jié)底在于依法實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的規(guī)范化和程序化。通過基層實(shí)踐探索而逐步確立的“河長(zhǎng)制”是適用我國(guó)國(guó)情的、高效治理水污染的管理制度，雖然其設(shè)立依據(jù)的行政性大于法治性，但其設(shè)立目的和設(shè)立效果是符合綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的要求，本質(zhì)上保護(hù)了水環(huán)境、維護(hù)了普通民眾的切身利益。因此，實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”的法治化當(dāng)務(wù)之急是要在立法層面予以確認(rèn)和完善。地方政府可根據(jù)治水中取得的經(jīng)驗(yàn)完善現(xiàn)有方案，依法提請(qǐng)地方人大予以認(rèn)可，使得政府的紅頭文件向法律規(guī)范過渡；也可依據(jù)地方現(xiàn)實(shí)問題，提請(qǐng)、制定政府規(guī)章；亦或借助全國(guó)人大代表大會(huì)制度向全國(guó)人大提請(qǐng)制定關(guān)于“河長(zhǎng)制”的法律。為達(dá)到行政效益最大化的目的，地方政府甚至可以在法律允許的范圍內(nèi)引用《立法法》第九條的特別授權(quán)規(guī)定為“河長(zhǎng)制”正名。

4.3 健全依法監(jiān)督機(jī)制

法治視野下，實(shí)現(xiàn)“五水共治”的長(zhǎng)效化，依法監(jiān)督是制衡公權(quán)力濫用的有效實(shí)現(xiàn)形式。我國(guó)現(xiàn)行體制內(nèi)部，人大與檢察院是兩大最為有效的權(quán)力制約機(jī)關(guān)。人大通過其立法權(quán)、政府首腦的任免權(quán)、政府工作報(bào)告的審核權(quán)來規(guī)范政府行為。檢察部門則通過行使如抗訴、申訴受理權(quán)等檢察權(quán)對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。長(zhǎng)久以來檢察部門只能依法在刑事案件中行使國(guó)家公訴權(quán)，近些年來，有的檢察院大膽創(chuàng)新，嘗試坐上了行政“原告席”，創(chuàng)新性地涉足環(huán)境公益訴訟，社會(huì)反響熱烈，取得了不錯(cuò)的成效。在大氣污染、水資源破壞、土地退化等方面，某些政府行為涉嫌違法、包庇、縱容污染企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法追究其法律責(zé)任，但受制于缺少適格的主體來起訴，最終不了了之。因此，作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢察院，讓其發(fā)揮對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，是檢察監(jiān)督的改革方向，從內(nèi)部糾正政府不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為的行政問題。

外部性分析，“五水共治”長(zhǎng)效化也需要第三方力量的參與，社會(huì)輿論、公民個(gè)人以及各種非政府組織對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。各國(guó)的成功實(shí)踐也表明，社會(huì)輿論、公民個(gè)人以及非政府組織的監(jiān)督是世界的通行做法，是普遍適用的有效監(jiān)督形式。以非政府組織為代表的社會(huì)團(tuán)體往往為弱勢(shì)群體的利益而發(fā)聲，以團(tuán)體組織的公民力量協(xié)調(diào)與公權(quán)力之間的糾葛，能有效防止公權(quán)力的侵害并在權(quán)利受到侵害時(shí)團(tuán)結(jié)受害人積極維權(quán)。公民個(gè)人通過檢舉、揭發(fā)違法行為的方式履行對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，并在其私權(quán)受到公權(quán)力侵害時(shí)，通過行政復(fù)議、行政訴訟實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。社會(huì)輿論主要依靠新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)媒介與新興媒體相結(jié)合的方式監(jiān)督。法律賦予新聞媒體以較大的監(jiān)督權(quán)，公民個(gè)人亦享有法律規(guī)定的必要監(jiān)督權(quán)，這些監(jiān)督不僅是權(quán)利，更是在法治社會(huì)中所不可或缺的一種社會(huì)責(zé)任。

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