杜康

[摘 要]市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)，城市化水平越來越高，中央減免了農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口轉(zhuǎn)移，在這種背景下極大地改變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制順利改革完成，這樣才能助力新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)達(dá)成。本文全方位地分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，分析了其中的目標(biāo)以及問題，對(duì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn);行政管理;體制改革

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

在農(nóng)村發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制發(fā)揮著巨大作用，不過現(xiàn)階段，農(nóng)村稅費(fèi)改革持續(xù)地推進(jìn)，農(nóng)村形勢出現(xiàn)了變化，在這種背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理暴露出眾多的問題，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)展有著非常大的影響，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)工程落實(shí)形成了制約。

1 我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在的主要弊端

1.1 職能界定不夠明晰

《地方組織法》指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到上級(jí)政府的管轄，服從命令，做好任務(wù)執(zhí)行。這些僅限于原則規(guī)定，對(duì)于職責(zé)范圍以及內(nèi)容并沒有進(jìn)行明確，同時(shí)也沒有劃分各級(jí)政府事權(quán)，對(duì)職責(zé)權(quán)限沒有進(jìn)行明確的劃分，在這種背景下，公共管理職能并不明確，十分的混亂。

1.2 權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等

1.2.1 掌握的權(quán)力并不大，不過承擔(dān)著非常大的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“上級(jí)其他事項(xiàng)”的落實(shí)作為主要工作內(nèi)容。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分布著較多的稅務(wù)、國土機(jī)構(gòu)，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門擁有著相應(yīng)的財(cái)物以及業(yè)務(wù)管理權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要輔助其業(yè)務(wù)工作。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著巨大的壓力。

1.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下為難，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)缺乏強(qiáng)力的財(cái)政，無法有效地解決群眾問題，使得群眾并不信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;上級(jí)政府安排的任務(wù)非常多，還有一系列的考核，工作壓力非常大，忙得焦頭爛額。

1.3 政府職能龐雜、錯(cuò)位

《組織法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)進(jìn)行了明確，人代會(huì)所擁有的職權(quán)數(shù)量總共為l3項(xiàng)職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的職權(quán)數(shù)量總共為7項(xiàng)，不過現(xiàn)實(shí)中存在著較大的偏差。

1.3.1 職能泛化。政府需要負(fù)責(zé)政治領(lǐng)域的事務(wù)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事務(wù)、文化領(lǐng)域的事務(wù)、社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)，幾乎覆蓋了所有的事務(wù)，同時(shí)還負(fù)責(zé)征稅、吸引投資等，政府之手無處不在。

1.3.2 設(shè)置重疊。很多機(jī)構(gòu)設(shè)置都是有問題的，這種情況下極容易出現(xiàn)職能錯(cuò)位;責(zé)任分工混亂，此時(shí)職能越位等情況就會(huì)普遍出現(xiàn)，有些行政行為甚至不符合法律要求。

1.3.3 權(quán)責(zé)錯(cuò)位，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能無法發(fā)揮原來的效果。職能職責(zé)問題很多，其中最根本的原因就是上級(jí)部門。

1.4 法定職權(quán)缺失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要有完整自主的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及法定職權(quán)，不過現(xiàn)實(shí)中，很多職能部門只聽從于上級(jí)政府職能部門。權(quán)力性職能部門在很大程度上脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體系，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能就會(huì)不完整，無法充分地行使手中行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作混亂，各方無法做到統(tǒng)一協(xié)同，使得本鎮(zhèn)社會(huì)公共事務(wù)無法獲得有效的管理。部門利益也體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，上級(jí)主管部門單方面擴(kuò)增人員，脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)情況，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成了極大的壓力，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能也無法充分地發(fā)揮，在這種背景下也就無法達(dá)到理想的工作效果。

1.5 財(cái)政危機(jī)的普遍性和嚴(yán)重性

從全國范圍內(nèi)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著較大的財(cái)政危機(jī)，這種情況普遍出現(xiàn)在落后地區(qū)，政府機(jī)關(guān)運(yùn)作受到了限制，部分地區(qū)還造成基層政權(quán)陷入到動(dòng)蕩中。以往農(nóng)業(yè)稅占到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的七成。在農(nóng)業(yè)稅被削減了后，極大地影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。即使在如此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)更多的事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中扮演著重要的角色，同時(shí)還需要采取一系列措施來擴(kuò)大財(cái)政收入，除此之外還負(fù)責(zé)著基建等公共事務(wù)。此類公共事務(wù)缺乏資金支持，資金多出自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。公共事務(wù)有著龐大的支出，歷史欠賬不少，這些都造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法充分發(fā)揮行政管理職能。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)落實(shí)上級(jí)任務(wù)，在新農(nóng)村發(fā)展中也扮演著重要的角色，任務(wù)繁多。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理暴露出一系列的問題，使得新農(nóng)村建設(shè)受到較大的影響，這就凸顯了體制完善的必要性。

2.1 更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念

政府合法性基礎(chǔ)如下：一是政府決策符合多數(shù)人利益;二是人民的認(rèn)同。政府工作人員對(duì)政府合法性有著準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，這樣才能建立起正確的政府管理理念，合理地行使公共權(quán)力，處理好與群眾的關(guān)系，拉近與群眾的距離，在對(duì)行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行充分把握的基礎(chǔ)之上，真正實(shí)施服務(wù)型管理，符合市場規(guī)律，在群眾需求的基礎(chǔ)之上，提供相應(yīng)的公共管理，全方位地實(shí)現(xiàn)間接管理，從現(xiàn)代公共管理的角度，真正地形成相應(yīng)的思維模式以及管理模式，使得社會(huì)公共利益真正實(shí)現(xiàn)最大化。

2.2 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)

出臺(tái)法律，明確政府職責(zé)，對(duì)政府職能進(jìn)行規(guī)范，從法律層面有力地支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。十六大指出“對(duì)于地方和中央的職能以及權(quán)限，需要按照中國法律的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于中央垂直管理部門來講，其也需要依法處理好與地方政府之間的關(guān)系”，在《地方組織法》的基礎(chǔ)之上，出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，對(duì)政府職能進(jìn)行規(guī)范，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以依法實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能得到進(jìn)一步的明確。

2.3 整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理需要統(tǒng)籌各職能部門，有序地展開體制改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正地體現(xiàn)出統(tǒng)一性，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有對(duì)等的權(quán)責(zé)，全方位地整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源。在“條塊”體制改革的過程中，其所圍繞的核心就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一管理?？h級(jí)部門需要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的下放，駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理展開改革，“條條”管理權(quán)中最為核心的就是業(yè)務(wù)管理。對(duì)條塊關(guān)系進(jìn)行有效的梳理，這樣可以有效地統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)，同時(shí)在一定程度上也可以統(tǒng)一人權(quán)以及事權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正擁有完整統(tǒng)一的公共權(quán)力。

2.4 合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共產(chǎn)品以及服務(wù)需要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，具體如下：公共安全領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共產(chǎn)品，公共生活領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，公共生產(chǎn)領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，管理領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共產(chǎn)品等。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能具體如下：在公共安全產(chǎn)品中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供公共治安服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供防病減災(zāi)服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供環(huán)境治理服務(wù)等，在公共生活服務(wù)產(chǎn)品中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供公共衛(wèi)生服務(wù)，在公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供水利設(shè)施服務(wù)產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供公共土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供科技信息服務(wù)等，除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需要直接提供公共管理服務(wù)以及社會(huì)發(fā)展產(chǎn)品等。對(duì)于防病減災(zāi)等公共產(chǎn)品來講，其表現(xiàn)出全國性等特征，中央、省、市縣在這些公共產(chǎn)品供應(yīng)中扮演著重要的角色，其在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策的基礎(chǔ)之上，真正的公共產(chǎn)品供應(yīng)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，這樣就可以有效地提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。中央、省、縣政府以及職能部門可以直接提供其他一些公共產(chǎn)品，抑或是基于市場購買等形式來實(shí)現(xiàn)。

2.5 理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅管理體制

在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府所構(gòu)建的財(cái)政制度需要體現(xiàn)出公平，每一級(jí)政府都需要構(gòu)建相應(yīng)的財(cái)政。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，其也需要構(gòu)建完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

2.5.1 對(duì)分稅制展開持續(xù)的優(yōu)化。保證財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一、相匹配，政府需要對(duì)分稅制進(jìn)行持續(xù)的完善。

2.5.2 有效地展開財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對(duì)財(cái)稅管理體制進(jìn)一步地優(yōu)化完善，使得政府可以提供大部分的農(nóng)村公共產(chǎn)品，改善農(nóng)村地區(qū)環(huán)境，發(fā)展農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.5.3 根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)預(yù)算編制方法進(jìn)行持續(xù)的優(yōu)化，對(duì)支出監(jiān)控新機(jī)制展開不斷的完善?；诰C合財(cái)政預(yù)算，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一財(cái)政管理，覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部的收入，對(duì)支出預(yù)算編制進(jìn)行持續(xù)的優(yōu)化，有效地落實(shí)預(yù)算，更好地管理預(yù)算。

3 總結(jié)

進(jìn)一步改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，在這個(gè)過程中需要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際情況，一步一步進(jìn)行改革，有步驟，有規(guī)劃，進(jìn)一步地提高管理水平，讓行政效率進(jìn)一步的提高，支持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，保證服務(wù)達(dá)到更高的質(zhì)量，進(jìn)一步提高管理水平。面對(duì)新形勢，政府在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的過程中，需要跟上時(shí)代發(fā)展的潮流，更好地支持新農(nóng)村建設(shè)，需要符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的趨勢，需要有利于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。改革工作十分復(fù)雜，所面臨的困難也非常多，同時(shí)還表現(xiàn)出極強(qiáng)的政治性以及政策性，在開展工作的過程中，需要充分考慮現(xiàn)實(shí)情況，努力創(chuàng)新，循序漸進(jìn)地展開。整體來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革周期長，難度大，需要社會(huì)各方支持以及努力。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革若取得成功，對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)將起到巨大的推動(dòng)作用，農(nóng)村地區(qū)將步入到全新的發(fā)展階段。

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