吳雄周

[摘要]作為一種新的扶貧理論體系，精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)了從單維向多維、從單步向多步瞄準(zhǔn)的內(nèi)涵嬗變，體現(xiàn)了多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)的高度融合。政府行政權(quán)、精英控制權(quán)和群體話語(yǔ)權(quán)是融合的結(jié)點(diǎn)，三者的強(qiáng)弱變動(dòng)關(guān)系推動(dòng)了融合的階段演化。我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)融合經(jīng)歷了初級(jí)、中級(jí)和高級(jí)三個(gè)階段，精準(zhǔn)扶貧將融合的階段推向了高級(jí)階段，但在此階段依然存在眾多困境，包括政府行政權(quán)分布不均、精英控制權(quán)難以抑制和群體話語(yǔ)權(quán)力不從心等問題。要使我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)邁入新的階段，必須均衡配置政府行政權(quán)、有效抑制精英控制權(quán)和著力提升群體話語(yǔ)權(quán)。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；多維瞄準(zhǔn)；多步瞄準(zhǔn)；融合

[中圖分類號(hào)]F304 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 精準(zhǔn)扶貧多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)融合的內(nèi)涵剖析

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)指出：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)”。精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核的治貧方式。習(xí)近平提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的時(shí)代背景是，我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的粗放扶貧并沒有取到良好的扶貧績(jī)效。我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)的核心問題一直是如何在國(guó)家財(cái)政能力可以承受和行政能力可以執(zhí)行的條件下更準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)窮人。扶貧績(jī)效的提升客觀上要求新的扶貧理論出現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧理論是大勢(shì)所趨。

該理論有豐富的內(nèi)涵，是多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)的高度融合。精準(zhǔn)扶貧的對(duì)立面是粗放扶貧，粗放扶貧的核心特征之一是瞄準(zhǔn)的單維性，即單維瞄準(zhǔn)。單維瞄準(zhǔn)的典型特征是只瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象，而忽視了對(duì)主體、原因、產(chǎn)業(yè)、時(shí)序等維度的瞄準(zhǔn)。盡管在單維瞄準(zhǔn)的理論內(nèi)涵和實(shí)踐操作中對(duì)這些維度有所觸及，但并沒有把它們放到與“貧困對(duì)象”平等的高度進(jìn)行理論審視。在精準(zhǔn)扶貧的四個(gè)內(nèi)容（精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核）中，每個(gè)子內(nèi)容都包含了多個(gè)維度的扶貧瞄準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了從單維瞄準(zhǔn)向多維瞄準(zhǔn)的內(nèi)涵嬗變。以精準(zhǔn)識(shí)別為例，精準(zhǔn)識(shí)別不但包含了識(shí)別貧困戶或識(shí)別對(duì)象問題，即對(duì)象瞄準(zhǔn)問題，還包含了識(shí)別主體問題，即主體瞄準(zhǔn)問題。瞄準(zhǔn)什么樣的主體去識(shí)別貧困戶？這個(gè)問題在粗放扶貧中似乎不言而喻，但在精準(zhǔn)扶貧中并沒有被當(dāng)作理所當(dāng)然之事。粗放扶貧只回答了“識(shí)別誰(shuí)”的問題，并沒有回答“誰(shuí)識(shí)別”的問題，而精準(zhǔn)扶貧中的精準(zhǔn)識(shí)別至少同時(shí)回答了這兩個(gè)問題。不僅精準(zhǔn)識(shí)別發(fā)展了瞄準(zhǔn)的多維性內(nèi)涵，精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核都發(fā)展了瞄準(zhǔn)的多維性內(nèi)涵。

筆者進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧不但實(shí)現(xiàn)了從單維瞄準(zhǔn)向多維瞄準(zhǔn)的內(nèi)涵嬗變，而且實(shí)現(xiàn)了從單步瞄準(zhǔn)向多步瞄準(zhǔn)的內(nèi)涵嬗變。粗放扶貧的核心特征之二是瞄準(zhǔn)的單步性，即，單步瞄準(zhǔn)。單步瞄準(zhǔn)的典型特征是只瞄準(zhǔn)對(duì)象，而忽視了對(duì)象瞄準(zhǔn)后的瞄準(zhǔn)跟進(jìn)。瞄準(zhǔn)了對(duì)象之后，我們有沒有采取相應(yīng)的措施，對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行幫扶？扶貧資金有沒有及時(shí)到達(dá)目標(biāo)對(duì)象或領(lǐng)域？用什么樣的管理方法確保貧困對(duì)象真脫貧？如何設(shè)計(jì)一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制讓扶貧主體做出積極反應(yīng)？粗放扶貧都沒有將這些問題放到應(yīng)有的理論高度。精準(zhǔn)扶貧在理論層面將單步瞄準(zhǔn)進(jìn)行了內(nèi)涵延伸，實(shí)現(xiàn)了從單步瞄準(zhǔn)向多步瞄準(zhǔn)提升的內(nèi)涵嬗變。精準(zhǔn)扶貧的四個(gè)內(nèi)容構(gòu)成了扶貧瞄準(zhǔn)的四個(gè)步驟。精準(zhǔn)識(shí)別是基礎(chǔ)，精準(zhǔn)幫扶是力點(diǎn)，精準(zhǔn)管理是手段，精準(zhǔn)考核是保證。四個(gè)步驟一環(huán)扣住一環(huán)，構(gòu)成了一個(gè)多步瞄準(zhǔn)的嚴(yán)密鏈條，缺一不可。

從精準(zhǔn)扶貧多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)的內(nèi)涵嬗變剖析中，不難發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)了多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)的高度融合?！皺M看成嶺側(cè)成峰”，精準(zhǔn)扶貧從橫向看是多維瞄準(zhǔn)，從縱向看是多步瞄準(zhǔn)，是兩者的高度統(tǒng)一體。

對(duì)于扶貧瞄準(zhǔn)的融合問題，我們不能停留在單維到多維、單步到多步的內(nèi)涵詮釋上，需要進(jìn)一步探究的問題是：融合的結(jié)點(diǎn)在哪里？融合的階段如何劃分？融合的困境有哪些？融合的出路在哪里？面對(duì)這四個(gè)問題，我們擬從政府行政權(quán)、精英捕獲權(quán)和群體話語(yǔ)權(quán)的“三權(quán)”視角進(jìn)行理論解剖，并結(jié)合湖南湘西地區(qū)扶貧瞄準(zhǔn)的實(shí)況做出實(shí)踐探索。

2 多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)融合的理論結(jié)點(diǎn)

多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)融合的理論結(jié)點(diǎn)在哪里？或者說，有哪些關(guān)鍵點(diǎn)將扶貧瞄準(zhǔn)的各種要素鏈接起來，編織成一張縱橫交錯(cuò)的瞄準(zhǔn)之網(wǎng)？筆者以為，政府行政權(quán)、精英控制權(quán)和群體話語(yǔ)權(quán)是扶貧瞄準(zhǔn)融合的理論結(jié)點(diǎn)。

2.1 政府行政權(quán)

扶貧瞄準(zhǔn)過程中的政府行政權(quán)是指國(guó)家法律、法規(guī)賦予各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)處理各類扶貧事務(wù)的特定權(quán)力。我國(guó)扶貧制度變遷是一種典型的強(qiáng)制性制度變遷，制度的推進(jìn)和演化主要靠行政權(quán)力的行使，這是我國(guó)扶貧制度的鮮明特征。政府行政權(quán)成為多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)的首要結(jié)點(diǎn)。具體的結(jié)合狀態(tài)非常復(fù)雜，呈現(xiàn)出一種立體結(jié)構(gòu)。政府行政權(quán)是一種粘合劑，將五個(gè)維度和四個(gè)步驟融合起來。沒有政府行政權(quán)的介入，瞄準(zhǔn)的維度必將錯(cuò)位，瞄準(zhǔn)的步驟必將紊亂。以瞄準(zhǔn)的原因?yàn)槔?，到底是什么深層次的原因?qū)е仑毨?？沒有政府行政權(quán)的滲透，原因的尋找將相當(dāng)困難，依靠貧困戶自己去尋找原因只能捉襟見肘。除此以外，政府行政權(quán)在其他維度和步驟上也都具有自身的制度低成本優(yōu)勢(shì)，而正是成本優(yōu)勢(shì)的存在使政府行政權(quán)成為五個(gè)維度和四個(gè)步驟有機(jī)融合的首要粘合劑。

2.2 精英捕獲權(quán)

精英捕獲的原意是指本應(yīng)該惠及大眾的資源被少數(shù)政治或經(jīng)濟(jì)上有權(quán)力的集團(tuán)占有，從而導(dǎo)致在政治和經(jīng)濟(jì)上權(quán)力較弱的集團(tuán)的利益受到損害的現(xiàn)象。以此為根基，我們將扶貧領(lǐng)域中的精英捕獲權(quán)界定為，農(nóng)村精英雖然沒有獲得特許的行政權(quán)力，但可以憑借自身特定的“隱形”權(quán)力和文化基礎(chǔ)，截取和捕獲扶貧資源和資金，最終對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)的績(jī)效產(chǎn)生影響力。該權(quán)利成為五個(gè)維度和四個(gè)步驟的重要結(jié)點(diǎn)。以精準(zhǔn)幫扶為例，農(nóng)村精英階層利用自身的地位特征和信息優(yōu)勢(shì)對(duì)幫扶的行政過程產(chǎn)生影響。幫扶誰(shuí)？用什么手段幫扶？這些看似完全可以通過政府行政權(quán)迎刃而解的問題實(shí)則并不能順暢地得到解決。這必將進(jìn)一步影響其他步驟的跟進(jìn)和其他維度的拓展，最終影響五個(gè)維度和四個(gè)步驟的融合度。這里的分析表明，農(nóng)村精英在精準(zhǔn)扶貧的維度和步驟中發(fā)揮了重要作用，是不容忽視的重要粘合力量。精英捕獲權(quán)成為精準(zhǔn)扶貧的第二個(gè)結(jié)點(diǎn)。

2.3 群體話語(yǔ)權(quán)

阿馬蒂亞·森提出了權(quán)力貧困問題，認(rèn)為農(nóng)民貧困的原因是“缺乏權(quán)力”，即，權(quán)力貧困。群體話語(yǔ)權(quán)作為一種重要的權(quán)力，在精準(zhǔn)扶貧的融合中充當(dāng)了重要的結(jié)點(diǎn)作用。它的存在狀態(tài)和力量大小在很大程度上影響了精準(zhǔn)扶貧維度和步驟的融合度。貧困群體沒有強(qiáng)大的社會(huì)資源，只能依靠話語(yǔ)權(quán)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的維度和步驟產(chǎn)生影響。我們以時(shí)序維度為切入點(diǎn)，分析維度和步驟之間的結(jié)合狀態(tài)及其變化。瞄準(zhǔn)時(shí)序是指投入到貧困地區(qū)和貧困人口的扶貧資金和資源是否符合規(guī)定的時(shí)間和數(shù)量，以及投入方向是否符合貧困地區(qū)和貧困人口需求的次序。瞄準(zhǔn)的時(shí)序維度主要指扶貧資金和項(xiàng)目能不能按照期待或設(shè)計(jì)的時(shí)間和順序到達(dá)與落實(shí)。時(shí)序的紊亂會(huì)導(dǎo)致一個(gè)原本可以產(chǎn)生良好績(jī)效的項(xiàng)目時(shí)過境遷，從而收效甚微。貧困群體話語(yǔ)權(quán)的狀態(tài)會(huì)影響時(shí)序的瞄準(zhǔn)精度，他們可以通過話語(yǔ)權(quán)的表達(dá)來影響項(xiàng)目的選擇和時(shí)序安排，從而影響扶貧的主體、產(chǎn)業(yè)以及整個(gè)過程。時(shí)序維度對(duì)管理步驟的影響不言而喻。正確的時(shí)序會(huì)影響精準(zhǔn)管理的目標(biāo)和方式。以上我們從時(shí)序入手分析了貧困群體話語(yǔ)權(quán)作為結(jié)點(diǎn)的作用和地位，從任何一個(gè)維度或步驟出發(fā)，我們都可以窺見話語(yǔ)權(quán)結(jié)點(diǎn)在扶貧融合中的作用和地位。

3 多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)融合的階段劃分

我們可以將每個(gè)結(jié)點(diǎn)分成強(qiáng)和弱兩個(gè)大的類型，根據(jù)類型對(duì)多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)融合的階段進(jìn)行劃分。我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)融合的實(shí)踐道路經(jīng)歷了三個(gè)大的階段。

3.1 “弱-弱-弱”型階段（初級(jí)階段）

我國(guó)在1985年實(shí)行國(guó)家貧困縣制度前，扶貧瞄準(zhǔn)融合尚所處于萌芽階段。在這個(gè)階段，扶貧過程中展示的行政權(quán)、控制權(quán)和話語(yǔ)權(quán)都顯得十分弱小。貧困現(xiàn)象雖然普遍存在，但呈現(xiàn)出明顯減少的態(tài)勢(shì)。從1978年到1985年，農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5 億人減少到1.25 億人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降14.8%，但國(guó)家并沒有大量的扶貧資源介入。貧困現(xiàn)象的減少主要得益于以體制改革為主導(dǎo)的國(guó)家減貧體制。普遍意義的行政權(quán)力雖然存在，但專門的扶貧機(jī)構(gòu)尚沒有出現(xiàn)，扶貧的政府行政權(quán)自然十分虛弱，甚至還不存在。農(nóng)村精英雖然亙古存在，但在扶貧領(lǐng)域的影響力十分虛弱，精英捕獲權(quán)沒有動(dòng)力攫取扶貧資源。貧困群體廣泛存在，但缺乏瞄準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)，因?yàn)榉鲐氋Y源幾乎沒有，此時(shí)，話語(yǔ)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不高。這是扶貧瞄準(zhǔn)的初級(jí)階段，一切都處在一種“自然”境界，瞄準(zhǔn)的維度和步驟沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的融合。

3.2 “強(qiáng)-強(qiáng)-弱”型階段（中級(jí)階段）

從1985年的貧困縣制度到2013年習(xí)近平提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)的融合處在中級(jí)階段。這個(gè)階段對(duì)應(yīng)的是兩強(qiáng)一弱，政府行政權(quán)和精英捕獲權(quán)強(qiáng)大，群體話語(yǔ)權(quán)弱小。貧困縣制度確立后，我國(guó)扶貧治理體系或扶貧戰(zhàn)略由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。開發(fā)式扶貧的背后是政府行政權(quán)的劇增，因?yàn)檎鲐殭C(jī)構(gòu)掌握了越來越多的扶貧資金和項(xiàng)目，政府行政權(quán)實(shí)現(xiàn)了從弱變強(qiáng)的蛻變。與扶貧資源和項(xiàng)目井噴式增長(zhǎng)相對(duì)接的是精英捕獲權(quán)的介入和強(qiáng)化。貧困縣制度前，精英捕獲權(quán)賴以生存的扶貧資源經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠雄厚。貧困縣制度的來臨顯然為精英捕獲權(quán)的出現(xiàn)和強(qiáng)化提供了最直接的制度土壤和資源基礎(chǔ)。強(qiáng)大的精英捕獲權(quán)對(duì)虛弱的群體話語(yǔ)權(quán)形成了一種強(qiáng)大的壓制，在政府行政權(quán)和群體話語(yǔ)權(quán)之間架構(gòu)了一道十分強(qiáng)大的藩籬，導(dǎo)致貧困區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)生不和諧，使扶貧資源和項(xiàng)目產(chǎn)生了扶貧瞄準(zhǔn)的偏離。瞄準(zhǔn)的偏離導(dǎo)致了瞄準(zhǔn)融合的分解。以貧困村瞄準(zhǔn)為例，農(nóng)村精英為了將本村納入全國(guó)貧困村圈子中，首先對(duì)政府部門進(jìn)行權(quán)力尋租，將本村成功進(jìn)入全國(guó)貧困村大名單中，然后采取隱瞞、欺騙等方式攫取滾滾而來的扶貧資源。精英捕獲權(quán)在扶貧瞄準(zhǔn)過程中層層作梗，使瞄準(zhǔn)的維度和步驟無(wú)法實(shí)現(xiàn)符合績(jī)效目標(biāo)的有效融合。從貧困縣制度確定的1985年到2013年之間，農(nóng)村精英捕獲權(quán)出現(xiàn)了越演越烈的勢(shì)頭。無(wú)論是貧困縣制度還是村級(jí)瞄準(zhǔn)，也無(wú)論是開發(fā)式扶貧還是參與式扶貧，農(nóng)村精英捕獲權(quán)都沒有松開張力，一直在制造扶貧多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)有效融合的“斷層”。在這樣一種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，瞄準(zhǔn)的單維性和單步性都具有必然性，維度和步驟的融合尚是一種中級(jí)融合。

3.3 “強(qiáng)-弱-強(qiáng)”型階段（高級(jí)階段）

自從2013年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出以來，我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)開始實(shí)現(xiàn)單維瞄準(zhǔn)和多維瞄準(zhǔn)的融合，進(jìn)入到融合的高級(jí)階段。在這個(gè)階段，政府行政權(quán)、精英捕獲權(quán)和群體話語(yǔ)權(quán)出現(xiàn)了“強(qiáng)-弱-強(qiáng)”的局面。政府行政權(quán)依舊強(qiáng)大，但精英捕獲權(quán)和群體話語(yǔ)權(quán)的地位顛倒過來了。精準(zhǔn)扶貧四個(gè)步驟設(shè)計(jì)理念的重要出發(fā)點(diǎn)之一是要弱化精英捕獲權(quán)和強(qiáng)化群體話語(yǔ)權(quán)。以精準(zhǔn)幫扶為例，在開發(fā)式扶貧階段，強(qiáng)大的精英捕獲權(quán)使真實(shí)貧困對(duì)象脫離了被幫扶軌道，而虛弱的群體話語(yǔ)權(quán)又無(wú)法使幫扶回歸到正確的軌道上去。精準(zhǔn)幫扶通過制度的強(qiáng)制，使幫扶主體和幫扶對(duì)象直接對(duì)接，拆掉了以前架構(gòu)在兩者之間的藩籬。當(dāng)精英捕獲權(quán)弱化以后，群體話語(yǔ)權(quán)獲得了生長(zhǎng)的制度契機(jī)，使扶貧的主體和客體產(chǎn)生了有效對(duì)接。這種對(duì)接再也不是初、中級(jí)階段的單向?qū)恿恕Ｔ诔?、中?jí)階段，救濟(jì)式扶貧更多地體現(xiàn)為從上至下的單向傳遞，瞄準(zhǔn)缺乏強(qiáng)有力的群眾根基，接地氣力度不夠。精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際執(zhí)行效果并不令人滿意，主要原因在于精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)了對(duì)貧困戶的排斥現(xiàn)象。到了高級(jí)階段，貧困群體通過群體話語(yǔ)權(quán)和評(píng)價(jià)體系向政府傳遞扶貧意愿和效果層面的信息，由此形成反饋系統(tǒng)，構(gòu)筑和穩(wěn)固扶貧瞄準(zhǔn)融合的現(xiàn)實(shí)根基。

4 多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)融合的實(shí)踐困境

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出雖然標(biāo)志著我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)的融合進(jìn)入到高級(jí)階段，但此階段的瞄準(zhǔn)融合尚處在以下三個(gè)困境中。

4.1 力度不均的政府行政權(quán)

扶貧瞄準(zhǔn)融合中，政府行政權(quán)的力度雖然很大，但在多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)中凸顯出力度不均的問題。在多維瞄準(zhǔn)中，政府行政權(quán)在對(duì)象維度瞄準(zhǔn)中有較強(qiáng)的控制力，但在主體、原因等維度方面并沒有展示足夠強(qiáng)大的力量，出現(xiàn)了力量非均衡分布的局面。力度的失衡導(dǎo)致其他維度的瞄準(zhǔn)無(wú)法有效跟進(jìn)，無(wú)法形成網(wǎng)狀瞄準(zhǔn)融合態(tài)勢(shì)。而在多步瞄準(zhǔn)中，精準(zhǔn)扶貧目前所處的狀態(tài)基本還是停留在精準(zhǔn)識(shí)別這個(gè)步驟上，對(duì)精準(zhǔn)幫扶略有觸及，而對(duì)精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核尚沒有投入足夠的政府行政權(quán)。以大湘西地區(qū)為例，政府雖然基本完成了對(duì)全州所有貧困村民的建檔立卡工作，也實(shí)施了一對(duì)一的幫扶工作，但在精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核上還是一塊空白。四個(gè)步驟中政府行政權(quán)的分布失衡導(dǎo)致湘西州精準(zhǔn)扶貧績(jī)效不如人意。2016年8月份，中央發(fā)出通知，對(duì)很多地方的幫扶干部實(shí)施召回制度。許多幫扶干部在扶貧工作中磨洋工，重要的原因是，政府行政權(quán)并沒有在精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核中實(shí)施有效配置。總之，多維瞄準(zhǔn)和多步瞄準(zhǔn)中，縱向和橫向的政府行政權(quán)非均衡配置使我國(guó)精準(zhǔn)扶貧處在困境之中，使融合不具有連貫性和全面性。