朱烜伯

[摘 要]本文在分析人地關(guān)系協(xié)調(diào)理論的基礎(chǔ)上，總結(jié)了人地關(guān)系要素與城市化的關(guān)系，結(jié)合農(nóng)村改造的實(shí)際情況，分析了城市化進(jìn)程中協(xié)調(diào)土地關(guān)系要素的準(zhǔn)備工作。

[關(guān)鍵詞]人地關(guān)系;新型城鎮(zhèn)化;城中村;城中村改造

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化既是未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)發(fā)展的最大潛力所在，又是實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、加速崛起的最大動(dòng)力所在。正是由于城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要影響，作為我國(guó)曾經(jīng)城鄉(xiāng)二元體制的特殊國(guó)情下的特殊產(chǎn)物，舊式的城中村不僅不能滿足現(xiàn)代城市發(fā)展的需要，而且還一定程度上成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路上的阻力。因此，城中村的治理與改革也就成為了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化快速建設(shè)中的必然結(jié)果。

然而，在集約、節(jié)能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路建設(shè)要求下，曾經(jīng)舊體制下的城中村與如今的現(xiàn)代城市發(fā)展越來(lái)越格格不入。舊體制的城中村所呈現(xiàn)的問(wèn)題越來(lái)越突出，城中村治理與改造的需求也越來(lái)越大。城中村的改造問(wèn)題不僅影響著一個(gè)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且還關(guān)系著一個(gè)城市的城市功能以及城市市民的生活質(zhì)量。因此，在城中村改造過(guò)程中，應(yīng)運(yùn)用人地關(guān)系協(xié)調(diào)理論因地制宜、趨利避害，積極引導(dǎo)城中村與城市之間健康、和諧的發(fā)展關(guān)系。

1 新城鎮(zhèn)化建設(shè)中的城中村

1.1 城中村的概念

雖然國(guó)外也有類(lèi)似城中村的產(chǎn)物，但是城中村是我國(guó)“城鄉(xiāng)二元制”下城市快速發(fā)展而產(chǎn)生的特殊現(xiàn)象，因此本文對(duì)城中村的探究都集中在國(guó)內(nèi)。雖然我國(guó)城中村早已出現(xiàn)，相關(guān)學(xué)者對(duì)此也有大量的研究，但目前“城中村”的概念并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的界定。國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度所認(rèn)識(shí)到的“城中村”的內(nèi)涵也大不相同。張建明認(rèn)為，“城中村是位于城鄉(xiāng)邊緣帶，一方面具有城市的某些特征;另一方面還保持著鄉(xiāng)村的某些景觀，以及小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想和價(jià)值觀念的農(nóng)村社區(qū)”。李培林認(rèn)為，“城中村”就是在城市和村落之間存在的“混合社區(qū)”。謝志巋認(rèn)為，“城中村”不僅是一種居住形態(tài)，也是一種社會(huì)形態(tài)。城中村是急劇城市化過(guò)程中原農(nóng)村居住區(qū)域（包括土地、房屋等要素）、人員和社會(huì)關(guān)系等就地保留下來(lái)，沒(méi)有機(jī)會(huì)參與新的城市經(jīng)濟(jì)分工和產(chǎn)業(yè)布局，仍然以土地及土地附著物為主要生活來(lái)源，以初級(jí)關(guān)系（地緣關(guān)系和血緣關(guān)系）而不是以次級(jí)關(guān)系（業(yè)緣關(guān)系和契約關(guān)系）為基礎(chǔ)而形成的社區(qū)。

綜合來(lái)說(shuō)，本人所認(rèn)識(shí)的“城中村”是：在快速的城市化進(jìn)程中，為滿足城市的發(fā)展壯大，而被征收原有居住生活的土地，雖然原本的人員及社會(huì)關(guān)系被保留，同時(shí)并入城市區(qū)域，物質(zhì)上完成城市化進(jìn)程，但是不論從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、管理制度還是思想素質(zhì)上，都不同于城市的特殊區(qū)域。

1.2 城中村的特點(diǎn)

在土地、行政管理、人口多方面的城鄉(xiāng)二元體制下，城中村雖然物質(zhì)形態(tài)上具備了城市社區(qū)表征，但是在實(shí)際上并沒(méi)有真正納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與管理中，還未脫離原來(lái)農(nóng)村的羈絆。從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，在土地、行政管理、人口這三方面，城中村更是保留著與城區(qū)明顯不同的特點(diǎn)。

在土地產(chǎn)權(quán)上，城中村中的土地已不像農(nóng)村形態(tài)時(shí)期擁有土地的所有權(quán)，也不像城市的國(guó)有化。城中村的土地已經(jīng)歸村集體所有，城中村中的居民已經(jīng)不能像農(nóng)村階段擁有土地的所有權(quán)，也不能像城市居民購(gòu)買(mǎi)國(guó)有土地上的大產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)。

無(wú)論是承包建設(shè)的樓房還是自行搭建的房屋都只是在農(nóng)村集體土地上的改造，原則上不允許集體以外的人購(gòu)買(mǎi)，購(gòu)買(mǎi)了也不受法律保護(hù)，是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房。

城中村中的居民已經(jīng)在戶籍上由村民轉(zhuǎn)變成為市民，從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)換成為了非農(nóng)業(yè)戶口。在物質(zhì)層面，他們雖然已經(jīng)融入城市生活，但是在精神層面上，他們很難在短時(shí)期內(nèi)擺脫農(nóng)村的羈絆。例如，農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的封閉性、消費(fèi)觀念的保守、小農(nóng)思想嚴(yán)重等等。在很大程度上，這些都決定了城中村中的村民已經(jīng)具備市民身份，但還不具備基本的市民素質(zhì)，雖然生活在城市中，但是還處在農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)換過(guò)程中。

城中村的行政管理主要集中在村委會(huì)，并不像城區(qū)在每個(gè)區(qū)設(shè)立區(qū)政府。村委會(huì)幾乎囊括了村中大大小小的事物，需要行使區(qū)政府中的各項(xiàng)職能。這就加大了對(duì)村委會(huì)體制及管理人員的要求。然而，村委會(huì)不管是在管理體制上，還是在管理人員的文化水平，表現(xiàn)出來(lái)的都是參差不齊。同時(shí)，城中村的開(kāi)發(fā)土地短時(shí)期難以形成經(jīng)濟(jì)效益，在利益驅(qū)使下，城中村的管理很容易出現(xiàn)尋租的現(xiàn)象。為了攫取及時(shí)的利益，沒(méi)有經(jīng)過(guò)統(tǒng)一的規(guī)劃以及經(jīng)營(yíng)的合法性、合規(guī)性檢查，出現(xiàn)了許多低俗的店鋪，從而引來(lái)危險(xiǎn)人群的聚集，加大了治理的難度。

2 新型城鎮(zhèn)化下城中村治理的理論依據(jù)

在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必將從農(nóng)業(yè)、工業(yè)為重心轉(zhuǎn)移為以服務(wù)業(yè)為重心，這也就必將引起相關(guān)人口的轉(zhuǎn)移聚集。在這個(gè)過(guò)程中，貧富差距將逐漸拉大，這也就要求我國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，通過(guò)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)的科學(xué)轉(zhuǎn)型不僅需要合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還需要產(chǎn)業(yè)的形態(tài)多樣、產(chǎn)業(yè)特色的鮮明以及產(chǎn)業(yè)強(qiáng)效的可持續(xù)發(fā)展性。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)人口集中的過(guò)程。因此新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中需要人口合理的集中，首先就需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理。

此外，人口的集中合理不僅代表著不能出現(xiàn)人口的過(guò)度集中，而且也代表著人口不能過(guò)度集中和不足。人口過(guò)多不僅會(huì)給城鎮(zhèn)帶來(lái)各方面的壓力，還會(huì)造成失業(yè)率過(guò)高等社會(huì)現(xiàn)象，重步“拉美陷阱”的后塵;人口不足會(huì)影響城鎮(zhèn)的發(fā)展，減慢城鎮(zhèn)化的步伐。因此新型城鎮(zhèn)化需要人口與城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化是內(nèi)在心理的城鎮(zhèn)化也是社會(huì)關(guān)系的城鎮(zhèn)化。很多村民在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中無(wú)論是因?yàn)橥獠空叩膹?qiáng)制遷移，還是為謀求自身更好發(fā)展的自愿遷移，都會(huì)在整個(gè)改變的過(guò)程中感到無(wú)助，迷失方向。同時(shí)，在村民變市民之后，他們已經(jīng)完全失去了原先農(nóng)村傳統(tǒng)的自然關(guān)系，融入現(xiàn)代的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，建立新的社會(huì)關(guān)系。

盡管新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，但作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，人口城鎮(zhèn)化離不開(kāi)作為要素的人口、土地、產(chǎn)業(yè)和資金的同步城鎮(zhèn)化，由此演繹出的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程實(shí)際上是以人口城鎮(zhèn)化為核心，土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化與社會(huì)城鎮(zhèn)化等要素同步發(fā)展的過(guò)程。政府在城鎮(zhèn)化推進(jìn)進(jìn)程中處于主導(dǎo)地位，人地關(guān)系問(wèn)題體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中即是政府如何通過(guò)規(guī)范的管理調(diào)控行為實(shí)現(xiàn)人口、土地、資源與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，從而促成健康城鎮(zhèn)化格局的形成。

人地關(guān)系論是有關(guān)人類(lèi)及其各種社會(huì)活動(dòng)與地理環(huán)境關(guān)系的理論。近代地理學(xué)中的人地關(guān)系理論經(jīng)歷了地理環(huán)境決定論、或然論、適應(yīng)論、生態(tài)論到文化決定論的發(fā)展過(guò)程。進(jìn)入現(xiàn)代以來(lái)，和諧論與可持續(xù)發(fā)展的思想賦予了人地關(guān)系嶄新的歷史意義。人地關(guān)系適應(yīng)論認(rèn)為，人地關(guān)系應(yīng)包括兩方面的含義：一是人們對(duì)其周?chē)匀画h(huán)境的適應(yīng);二是一定區(qū)域內(nèi)人和自然環(huán)境之間的相互作用。現(xiàn)代以來(lái)，人地關(guān)系協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展理論對(duì)現(xiàn)今我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本區(qū)別是以人為本。然而，以人為本的提出并不是沒(méi)有道理的。人居環(huán)境理論就是以人類(lèi)所聚居區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象，探討人與環(huán)境之間的相互關(guān)系的科學(xué)。它強(qiáng)調(diào)以人為治，并不像社會(huì)學(xué)和地理學(xué)那樣，只涉及人類(lèi)聚居的某一側(cè)面，而是把人類(lèi)聚居區(qū)域作為一個(gè)整體研究，通過(guò)了解、掌握人類(lèi)聚居的客觀規(guī)律，更好地建設(shè)人類(lèi)理想的聚居環(huán)境，這與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求是不謀而合的。

土地的利用作為城中村改造的立足點(diǎn)，從土地利用強(qiáng)度、用地結(jié)構(gòu)以及關(guān)聯(lián)效益三方面可以看出，城中村對(duì)于土地利用的浪費(fèi)以及配套用地結(jié)構(gòu)規(guī)劃的不合理都不能充分滿足城中村經(jīng)濟(jì)以及生活各方面發(fā)展的需要。城中村的改造能夠成功可以促使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面一系列的問(wèn)題得以解決，促使整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)布局、城市面貌等方面產(chǎn)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，城市地位得到巨大提升。

3 城中村改造對(duì)策建議

盡管城中村在發(fā)展和治理的過(guò)程中出現(xiàn)了許多這樣、那樣的問(wèn)題，但是城中村治理并不是無(wú)藥可治的。

縱觀全球城市的發(fā)展史，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家的貧民窟還是發(fā)展中國(guó)家的城中村，這些都是在城市發(fā)展、演變的過(guò)程中必須經(jīng)歷的情況。因此，城中村治理可以根據(jù)自身實(shí)際情況，借鑒前人相關(guān)問(wèn)題的治理經(jīng)驗(yàn)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中少走彎路，進(jìn)一步完善城中村的治理工作。

3.1 界定產(chǎn)權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)透明化

土地的處理是核對(duì)與清算資產(chǎn)中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。無(wú)論村集體想要對(duì)土地進(jìn)行任何的處理，不僅需要對(duì)村集體的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估作價(jià)，而且及時(shí)對(duì)土地資產(chǎn)進(jìn)行妥善處置也是保障村民權(quán)益的必要行為。

總而言之，每一個(gè)環(huán)節(jié)和步驟在清產(chǎn)核資的實(shí)踐過(guò)程中都是不可或缺的，為了取得農(nóng)民的理解和認(rèn)可就必須維護(hù)農(nóng)民代表參加的權(quán)利，同時(shí)還應(yīng)接受媒體監(jiān)督，增加審計(jì)評(píng)估的透明度。

3.2 高起點(diǎn)繪制治理規(guī)劃

城中村的規(guī)劃需要站在一個(gè)高起點(diǎn)上，納入城市的總體規(guī)劃中。在治理部門(mén)充分準(zhǔn)備的情況下，運(yùn)用科學(xué)理論繪制城中村的治理計(jì)劃，指導(dǎo)城中村建設(shè)。這就需要政府部門(mén)能在目標(biāo)明確的的情況下，明確自身職能定位，在治理工作之前充分做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。這不僅能保障城中村的治理高效、穩(wěn)定的推行，而且還能推動(dòng)城中村的發(fā)展與城市建設(shè)融入一體。

3.3 制定明確的改造目標(biāo)及原則

改造城中村的最終目的在于農(nóng)民如何完全融入城市。城中村問(wèn)題的根本即通過(guò)人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、管理、土地等各方面調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“一元化”建設(shè)的發(fā)展轉(zhuǎn)變。在城中村發(fā)展至今之際，城中村接下來(lái)的發(fā)展必然需服從城市的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，在科學(xué)的聚居環(huán)境的引導(dǎo)下不斷作出調(diào)整與改變。

城中村的改造建設(shè)中公眾參與是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)并重的改造原則的同時(shí)，村委應(yīng)該在治理改建中堅(jiān)持保障村民的知情權(quán)，調(diào)動(dòng)村民參與的積極性與各方面的配合。

3.4 完善村民社會(huì)生活的保障體系

城中村的治理工作中曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)許多圍繞村民利益而引發(fā)的矛盾。鑒于多個(gè)城市城中村的治理經(jīng)驗(yàn)，城中村對(duì)于宅基地和村集體土地的轉(zhuǎn)化必會(huì)影響到村民后續(xù)的生活保障，因此部分城中村中抵觸情緒嚴(yán)重是治理推行困難的主要原因。治理后村民社會(huì)生活各方面的保障工作關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，因此建立完善的城中村居民社會(huì)生活保障體系是南昌市城中村改造過(guò)程中一個(gè)艱巨任務(wù)。

城中村改造后，失去土地的農(nóng)民成為驚弓之鳥(niǎo)，基本生活難以保障。因此，亟待建立起與城中村發(fā)展水平相符的社會(huì)保障制度。但當(dāng)前尚無(wú)法建立起城鎮(zhèn)居民同等的社保制度。對(duì)于城中村居民的社保方案，應(yīng)“曲線救國(guó)”，先參照城市居民社保制定標(biāo)準(zhǔn)，之后再將二者相銜接，確保日后工作銜接的循序漸進(jìn)。

在研究各地有關(guān)失地農(nóng)民社保這一問(wèn)題后，我們可在南昌城中村社保改革中推行以下措施。

第一，擴(kuò)大范圍。條件成熟的城中村，可試點(diǎn)將其納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社保體系中去。

第二，三方保障。制度先行，建立健全失地城中村居民生活保障制度，將政府力量和社會(huì)力量捆綁，實(shí)現(xiàn)政府、集體個(gè)人共同承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用的機(jī)制。

第三，健全醫(yī)保。將城鎮(zhèn)醫(yī)保體系與新農(nóng)村合作醫(yī)療體系相結(jié)合，健全醫(yī)保體系，完善制度規(guī)章。

第四，監(jiān)管資金。落實(shí)專(zhuān)款專(zhuān)戶，專(zhuān)戶專(zhuān)用政策機(jī)制。為城中村失地農(nóng)民設(shè)立社保專(zhuān)戶，為其資金籌措和管理提供保障。政府、村集體、個(gè)人都按比例繳存，加大監(jiān)管，確保資金有效使用。

第五，有先有后。要明確征地補(bǔ)償費(fèi)和自留地開(kāi)發(fā)所得資金，必須首先用于村民社保，根據(jù)條件，最開(kāi)始應(yīng)滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)，之后向醫(yī)保、失業(yè)保險(xiǎn)逐步增加。

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