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        村莊公共物品項(xiàng)目化供給:困難及對(duì)策

        2018-05-14 17:05:54王惠琴莫秋桂
        關(guān)鍵詞:項(xiàng)目制供給

        王惠琴 莫秋桂

        [摘要]村莊公共物品項(xiàng)目化供給有效緩解了公共物品供給總量不足問題,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,但面臨供需偏差、試點(diǎn)效應(yīng)及質(zhì)量不高等問題,主要原因在于供給機(jī)制存在缺陷,需建立健全暢通的公共需要表達(dá)機(jī)制、完善村莊公共物品均衡供給機(jī)制及規(guī)范項(xiàng)目管理制度。

        [關(guān)鍵詞]村莊公共物品;供給;項(xiàng)目制

        [中圖分類號(hào)]F303[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

        當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共物品供給制度在運(yùn)作方式上發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變,從稅費(fèi)改革之前以基層統(tǒng)籌為主開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰陨隙碌捻?xiàng)目制運(yùn)作為主,即高層級(jí)政府通過各類“條條”部門向農(nóng)村投放各種支農(nóng)資金和項(xiàng)目以解決農(nóng)村公共物品的供給問題。這種形式被稱為“村莊公共物品項(xiàng)目化供給”,并憑借其優(yōu)勢(shì)逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的供給形式,成為當(dāng)今村莊公共物品供給的主流。

        1? ? 村莊公共物品項(xiàng)目化供給意義

        1.1? ? 緩解了村莊公共物品供給總量不足

        村莊公共物品供給總量不足一直是制約農(nóng)村快速發(fā)展的重要因素,一直未能得到有效解決。我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)業(yè)的重視不夠,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足,國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入,但長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的投資數(shù)額不能滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。村莊公共物品的主流供給方式以項(xiàng)目化方式實(shí)施以后,農(nóng)村面貌發(fā)生了很大的變化,過去供給總量不足、供給效率低等問題一定程度上得到解決,有效滿足了農(nóng)民的公共需求,以往困擾農(nóng)村發(fā)展的道路、交通、水利、通訊等公共物品缺失狀態(tài)得到緩解。

        1.2? ? 減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),提高農(nóng)民生活水平

        以往農(nóng)民不僅要承擔(dān)各種稅費(fèi),更要出資購(gòu)買各種村莊公共物品,這使原本就收入不穩(wěn)定、不富裕的農(nóng)民帶來更大負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革后,農(nóng)民不需要在上交各種稅費(fèi)了,還能獲得來自上級(jí)政府的各類惠農(nóng)資金和項(xiàng)目。村莊公共物品的供給變?yōu)橛烧畞碇鲗?dǎo),農(nóng)民即擺脫了稅費(fèi)的負(fù)擔(dān),又能從公共物品的供給中得到實(shí)惠,負(fù)擔(dān)得到了減輕,收入得到了增加。

        1.3? ? 加快了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展

        村莊公共物品項(xiàng)目化供給有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。各個(gè)村莊可根據(jù)自身的特點(diǎn)和需求申請(qǐng)項(xiàng)目,在一定程度上避免了盲目性的供給,逐漸縮小了城鄉(xiāng)差距。村莊公共物品的豐富給農(nóng)村帶來了天翻地覆的變化,提高了農(nóng)村的競(jìng)爭(zhēng)力,從各種途徑促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

        2? ? 村莊公共物品項(xiàng)目化供給的困難

        2.1? ? 供給與需求存在偏差

        村莊公共物品一般可分為兩大類。一類是基礎(chǔ)性設(shè)施,比如道路、水利、通訊等。另一類則是用于滿足人們生活及精神需要的產(chǎn)品,比如醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、文化體育設(shè)施等。眾所周知,不同收入階層的人會(huì)有不同的需求。同樣,在對(duì)于公共物品的需求上也如此。不同村莊由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然條件等差異,村民對(duì)公共物品的需要也會(huì)有所不同。比如,有些村莊的經(jīng)濟(jì)狀況比較好,基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)相當(dāng)完善,而另外一些村莊比較偏遠(yuǎn),對(duì)于道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的偏好則強(qiáng)烈,還有些村莊則可能因外出務(wù)工的人員數(shù)量龐大,留守兒童及老年人數(shù)量較多,對(duì)于留守兒童及照顧老人的機(jī)構(gòu)需要會(huì)相對(duì)突出,但是政府往往傾向于通過某一類型的項(xiàng)目向村莊統(tǒng)一地提供項(xiàng)目和資金,這就使這些公共物品失去了原有的價(jià)值,造成資源浪費(fèi)。雖然每個(gè)村莊都有自己的特點(diǎn),都有自己的訴求,但是項(xiàng)目化供給的頂層設(shè)計(jì)特點(diǎn)明顯,政府往往會(huì)對(duì)村莊公共物品的供給進(jìn)行統(tǒng)一的配置,這樣就會(huì)容易忽視不同村莊的個(gè)性差異,造成政府不斷的加大項(xiàng)目投入的數(shù)量,但是農(nóng)民的切實(shí)需求又無法得到滿足,這就大大降低了村莊公共物品的效能。

        2.2? ? “試點(diǎn)”或“示范村”效應(yīng)嚴(yán)重

        在項(xiàng)目化供給的制度下,政府部門出于樹立標(biāo)桿或是政績(jī)的考慮,會(huì)有意識(shí)的選取“試點(diǎn)”或“示范村”進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè),試圖通過試點(diǎn)帶動(dòng),所以對(duì)于村莊公共物品的供給會(huì)有所側(cè)重,往往經(jīng)濟(jì)條件好,自然條件好的村莊因?yàn)槟軌蛟诙虝r(shí)間內(nèi)快速利用公共物品塑造“示范村”形象,成果較突出,這類村莊會(huì)更加容易獲得各類項(xiàng)目,這類村莊公共物品供給足量甚至過剩,公共物品的質(zhì)量也較高。而一些經(jīng)濟(jì)落后、比較偏遠(yuǎn)的村莊、沒有特點(diǎn)的村莊,最基本的生產(chǎn)性公共物品都往往得不到滿足,容易造成一種非良性循環(huán),違背了政府公共服務(wù)均等化的初衷。

        2.3? ? 面子工程泛濫及公共物品質(zhì)量不高

        項(xiàng)目化供給機(jī)制下,公共物品供給有驗(yàn)收環(huán)節(jié),項(xiàng)目化成果顯著更能顯示官僚的政績(jī)。同時(shí)完美的項(xiàng)目成果必將會(huì)為獲得新的項(xiàng)目提供機(jī)會(huì)。在這一驅(qū)動(dòng)機(jī)制下,地方官員往往會(huì)傾向于建造一些見效快、顯而易見的公共物品。如有些村莊每年都會(huì)申請(qǐng)項(xiàng)目花費(fèi)大量的資金進(jìn)行村莊綠化,引進(jìn)污水凈化設(shè)施,大力興建舞臺(tái)、音響設(shè)備等文化設(shè)施,而對(duì)于類似教育、醫(yī)療等見效不明顯但具有長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公共物品卻投入很少。另外,在村莊公共物品項(xiàng)目化供給模式下,項(xiàng)目資金的分配權(quán)實(shí)質(zhì)上是掌握在政府官員手中,為了能夠順利申請(qǐng)到項(xiàng)目資金,各種不正當(dāng)形式獲取項(xiàng)目資金的現(xiàn)象屢見不鮮,這就容易造成公共物品以次充好,偷工減料。劣質(zhì)的公共物品不僅不能發(fā)揮真正的作用,嚴(yán)重的還會(huì)危及農(nóng)民的生命安全。除此之外,村莊公共物品也缺乏后續(xù)的管理和養(yǎng)護(hù)(如很多地區(qū)用項(xiàng)目資金建設(shè)好污水處理設(shè)施后根本無法維持設(shè)施運(yùn)行的經(jīng)費(fèi),造成設(shè)施建成后即閑置),這會(huì)對(duì)村莊公共物品的使用效率造成很大的影響,大大降低公共物品的壽命。

        3? ? 原因分析

        3.1? ? 自上而下的供給機(jī)制導(dǎo)致供需偏差

        村莊公共物品的項(xiàng)目化供給與以往的供給方式有著明顯的差別,村莊公共物品項(xiàng)目化供給主體由農(nóng)民變成了政府,政府牢牢掌握項(xiàng)目資金,主動(dòng)權(quán)很大,而農(nóng)民只是被動(dòng)地當(dāng)作需求主體。本來國(guó)家的意圖是通過這種高效的供給方式,提高村莊公共物品供給總量和效率,但地方尤其是基層政府往往沒有足夠的動(dòng)因進(jìn)行公共物品需求的分析調(diào)查,在缺乏有效的數(shù)據(jù)支撐下進(jìn)行村莊公共物品的供給。而村民對(duì)于一些基本用不上的公共物品,由于不需要自己掏腰包,對(duì)供給的物品能否真正滿足自己的公共需要既不關(guān)心也不拒絕,表現(xiàn)出冷漠的態(tài)度。

        3.2? ? 均衡性發(fā)展機(jī)制不完善

        財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制是我國(guó)解決地區(qū)發(fā)展不平衡的重要手段,但是由于項(xiàng)目本身的特點(diǎn),申請(qǐng)項(xiàng)目是需要一定的條件的,如果達(dá)不到項(xiàng)目的要求就無法成功申請(qǐng)。而且政府在項(xiàng)目審批的時(shí)候存在漏洞,沒有嚴(yán)格而合理的分配標(biāo)準(zhǔn),也沒有經(jīng)過實(shí)地調(diào)查,只是憑借項(xiàng)目申請(qǐng)材料來主觀判斷村莊的情況,所以能寫、能說的村莊較容易獲得政府的青睞,各類項(xiàng)目和資金接連不斷,對(duì)于不善于和不積極申請(qǐng)項(xiàng)目的村莊則往往無人問津。除此之外,在項(xiàng)目審批的時(shí)候,沒有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制,一定程度上存在官僚習(xí)氣現(xiàn)象,項(xiàng)目的審批不是按照村莊的實(shí)際情況來操作,而更多的是靠人脈關(guān)系定奪,這種不良風(fēng)氣對(duì)其他按正常渠道申請(qǐng)項(xiàng)目的村莊來說是不公平的,而且,如果這種不良風(fēng)氣得不到抑制,將會(huì)造成腐敗現(xiàn)象。

        3.3? ? 項(xiàng)目缺乏有效的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制

        首先,在項(xiàng)目招標(biāo)的時(shí)候就存在漏洞,一般情況下,獲得項(xiàng)目的承包方與項(xiàng)目的發(fā)包方會(huì)有一定親密關(guān)系。這就會(huì)使承包方在提供公共物品時(shí)沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力,同時(shí)也會(huì)造成在檢查產(chǎn)品質(zhì)量時(shí)流于形式,就算發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量有問題,也會(huì)互相包庇和放縱。其次,項(xiàng)目監(jiān)督的工作一般具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性要求,而有的部門不聘請(qǐng)具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理部門來實(shí)施監(jiān)督,而是讓一般的工作人員去檢查,一般的工作人員沒有專業(yè)判斷能力,只是流于形式。除此之外,在項(xiàng)目的驗(yàn)收上,沒有形成嚴(yán)格而全面的評(píng)估機(jī)制,大多是按照項(xiàng)目表面上的條條框框去評(píng)估,沒有從專業(yè)人士判斷、農(nóng)民體驗(yàn)等方位去評(píng)估項(xiàng)目的成果,在項(xiàng)目驗(yàn)收和投入使用后,也沒有進(jìn)行回訪和進(jìn)行公共物品的管理和維護(hù)。

        4? ? 完善村莊公共物品項(xiàng)目化供給的對(duì)策

        4.1? ? 建立健全暢通的公共需要表達(dá)機(jī)制

        建立健全科學(xué)、暢通的公共需要表達(dá)機(jī)制,是解決當(dāng)前我國(guó)村莊公共物品供給問題的首要任務(wù)。拓寬和暢通農(nóng)民表達(dá)意愿的場(chǎng)所和途徑,傾聽農(nóng)民的心聲,在項(xiàng)目產(chǎn)品供給前廣泛的聽取農(nóng)民的意見和建議,并進(jìn)行詳實(shí)的實(shí)地調(diào)查,然后綜合各方面的情況再進(jìn)行村莊公共物品供給。在很多地方,雖然農(nóng)民也有諸如村民大會(huì)、村民代表大會(huì)等制度化的意見表達(dá)渠道和機(jī)制,但對(duì)于公共資源的分配和表達(dá)需求的能力上還是比較弱,所以必須尋找途徑加以解決??梢酝ㄟ^進(jìn)一步激活農(nóng)民參與公共事務(wù)的熱情和意愿,訓(xùn)練其公共參與的能力,鼓勵(lì)其積極參與到項(xiàng)目的運(yùn)作過程中,制度性的保證農(nóng)民參與項(xiàng)目的規(guī)劃、競(jìng)爭(zhēng)和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),由于農(nóng)民的文化水平,容易著眼于眼前利益,對(duì)類似于基礎(chǔ)教育的一些見效慢、潛移默化的公共物品不是很熱衷,所以在提供公共物品時(shí)應(yīng)該盡可能地安排專業(yè)人員對(duì)村莊進(jìn)行調(diào)研和指導(dǎo),將農(nóng)民的訴求、專家的建議和村莊的實(shí)際情況統(tǒng)一起來,因地制宜,根據(jù)不同的地區(qū)特點(diǎn),對(duì)村莊公共物品的數(shù)量、種類和標(biāo)準(zhǔn)做出相應(yīng)的調(diào)整,保證公共物品的有效供給。

        4.2? ? 完善村莊公共物品均衡供給機(jī)制

        項(xiàng)目化供給的意圖就是為了解決供給總量不足,縮小各地區(qū)的差距,實(shí)現(xiàn)各地區(qū)基本公共物品供給的均等化。在村莊公共物品的項(xiàng)目化供給過程中,由于項(xiàng)目本身的特點(diǎn)和人為因素的影響,反而加大了各地區(qū)之間的差距。所以,在項(xiàng)目運(yùn)行中,政府著重講求公平公正,避免過分的政績(jī)需求和人為因素的干擾,要制定完善的項(xiàng)目供給指標(biāo)和程序。政府要因地制宜,對(duì)不同地區(qū)實(shí)行不同的政策。對(duì)于同一地區(qū),也要將村莊進(jìn)行等級(jí)劃分,將村莊劃分為發(fā)展好、發(fā)展較好、貧困等不同等級(jí),對(duì)不同的等級(jí)村落實(shí)行不同的供給政策,提供不同類型和性質(zhì)的公共物品。如對(duì)于發(fā)展好的村落,應(yīng)著重于提供滿足農(nóng)民精神需要的產(chǎn)品,而對(duì)于貧困村莊,實(shí)行降低要求和條件限制等優(yōu)惠政策,要提供生產(chǎn)性需要的公共物品,重點(diǎn)扶持公共物品供給低下的落后村莊,對(duì)于發(fā)展較好的村莊,也要重點(diǎn)關(guān)注,防止重兩頭輕中間的現(xiàn)象。

        4.3? ? 規(guī)范項(xiàng)目管理制度

        在監(jiān)督機(jī)制上,要改變以往重形式而忽略實(shí)質(zhì)的簡(jiǎn)單監(jiān)督方式,建立全方位、涵蓋公共物品供給全過程的監(jiān)督體系和制度。從監(jiān)管部門、供給主體、建設(shè)主體等多層面上進(jìn)行監(jiān)督,不僅要對(duì)各地申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行核實(shí),同時(shí)在項(xiàng)目預(yù)算、決算、資金到位等方面要嚴(yán)格監(jiān)督,讓各類項(xiàng)目在公開、透明的情況運(yùn)行。在對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估機(jī)制上,要針對(duì)不同的地區(qū)、不同的村莊的特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)置,同時(shí)要改變以往形式的驗(yàn)收方式,一方面要聘請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行評(píng)估,另一方面要深入群眾之中,多渠道調(diào)查村民對(duì)公共物品的滿意度。同時(shí),為保證村莊公共物品的壽命更加長(zhǎng)久,要重視公共物品后續(xù)的維護(hù)保養(yǎng),定期對(duì)村莊公共物品進(jìn)行檢查,提高村莊公共物品的使用效率。

        村莊公共物品項(xiàng)目化供給實(shí)施以來,村莊公共物品的供給數(shù)量、供給效率等都得到了很大提升,改變了農(nóng)村的面貌,給農(nóng)民帶來真正的福音。但是這種高效的供給方式在內(nèi)部和外部因素的影響下,也暴露了其存在的不良弊端。為了使村莊公共物品項(xiàng)目化供給得以健康持續(xù)的發(fā)展,必須找出阻礙其發(fā)展的問題所在,才能尋求克服其功能扭曲的各種異化效應(yīng)。本文對(duì)村莊公共物品項(xiàng)目化供給存在的困難進(jìn)行了系統(tǒng)的分析,并提出了解決村莊公共物品供給的一些建議,認(rèn)為要想讓村莊公共物品項(xiàng)目化供給健康持續(xù)地發(fā)展,更好地服務(wù)農(nóng)民,就要徹底的解決其存在的問題,否則將會(huì)導(dǎo)致大量項(xiàng)目資金浪費(fèi)、貧富差距拉大、大量資金被挪用的現(xiàn)象,從而扭曲了項(xiàng)目供給的初衷,影響“三農(nóng)”問題的解決,對(duì)全面建成小康社會(huì)具有巨大的阻礙作用。當(dāng)然,任何一種制度都會(huì)有其不足之處,需要不斷地進(jìn)行完善,如何合理地利用村莊公共物品項(xiàng)目化供給的優(yōu)勢(shì),克服其缺點(diǎn)和不足,需要在實(shí)踐中不斷地探索。

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