文楓 魯春陽 袁曉妮 郭曉冰 臘夢 梅志恒 王慧穎

[摘要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快我國絕大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主要動力之一，而土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新對于促進農(nóng)村的發(fā)展有著重要的影響，也是當前我國深化改革面臨的重大難題。以安徽宿州、寧夏平羅、吉林榆林等地區(qū)為例，從制度變遷類型、產(chǎn)權(quán)清晰度、運營風險、資金來源、主導(dǎo)機構(gòu)、運作難易程度、流轉(zhuǎn)主體等內(nèi)容和特點進行比較，同時依據(jù)農(nóng)村土地法律法規(guī)、當?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，預(yù)測農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方向，為下一步農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出對策和建議。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；法律法規(guī)；流轉(zhuǎn)方向

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

為積極響應(yīng)十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會號召，我國正在努力探索城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的思路與方法，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為重要一項重要內(nèi)容，對于“三農(nóng)”問題的解決有理論指導(dǎo)意義。研究當前土地流轉(zhuǎn)模式，可以實現(xiàn)土地資源配置的市場化，通過流轉(zhuǎn)的形式使得土地作為一種較為活躍的資本，不僅對當前的模式有一清晰的認識，而且可為政府部門制定相應(yīng)的決策提供參考和建議。

現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制導(dǎo)致耕地過度破碎化，不能滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，因此，為有效規(guī)避這一制度缺陷，就必須加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，為提升農(nóng)地節(jié)約集約利用水平提供制度基礎(chǔ)。當前，政府、學界就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)積極展開探索，現(xiàn)有學者有以下幾種觀點：張仕超提出建立以土地整治為先導(dǎo)，在市場利益驅(qū)動和政府引導(dǎo)下農(nóng)戶自主或委托村集體實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新思路。陳浩天提出農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)模式不能搞“一刀切”，政府要盡快厘定農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易主體的產(chǎn)權(quán)邊界，建構(gòu)農(nóng)民社會保障與土地流轉(zhuǎn)機制。邵嬌嬌提出建立完善的土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機制，加強土地流轉(zhuǎn)典型案例宣傳，建立政府推動的激勵機制，完善社會保障制度，探索建立準失地農(nóng)民生活保障機制。李勇提出要確認農(nóng)村土地所有權(quán)，重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實體；加快要素市場改革，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展需要，通過加強政府農(nóng)業(yè)扶持政策，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展效率。曹新富提出建立完善集體經(jīng)濟組織，積極實施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”、引導(dǎo)工商企業(yè)理性投資，健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制、推進產(chǎn)權(quán)交易市場化，嚴格規(guī)范交易流程、積極引入土地流轉(zhuǎn)保險，保障農(nóng)民合法權(quán)益等對策建議。

本文就是響應(yīng)國家這一重大戰(zhàn)略部署，系統(tǒng)梳理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型模式，分析這些模式在實踐操作中的優(yōu)勢與劣勢，根據(jù)我國農(nóng)村土地改革導(dǎo)向和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展需求，提出未來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新路徑。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)典型模型解析

1.1 中部安徽宿州模式

埇橋區(qū)是安徽省宿州市的市轄區(qū)，在安徽省的東北部，屬中國最大的縣級區(qū)。2013年埇橋區(qū)所占面積是2900km2，耕地面積有14萬hm2，總?cè)丝谶_到190多萬，其中農(nóng)業(yè)人口比較多，約為133萬人。埇橋區(qū)是安徽省重要的農(nóng)業(yè)區(qū)，位于淮北平原，有利于進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有“國家綠色農(nóng)業(yè)示范區(qū)”、“全國超級產(chǎn)糧大區(qū)”等稱號。

該區(qū)與淮北煤炭區(qū)毗鄰，絕大多數(shù)農(nóng)民都去當?shù)V工或者是外出打工，使土地荒蕪現(xiàn)象越來越嚴重，在此中信信托公司在埇橋區(qū)開展了“土地信托計劃”項目。該項目所涵蓋的土地是朱仙莊鎮(zhèn)朱廟村的，所涉及的土地面積是360hm2。該模式中流轉(zhuǎn)的主體包括三個當事人也就是委托人、受托人和受益人。委托人為埇橋區(qū)政府。農(nóng)民先與村委會簽關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)方面的委托轉(zhuǎn)包合同，村委會再和鎮(zhèn)上的政府簽一下委托管理協(xié)議，隨后鎮(zhèn)上的政府與區(qū)政府簽一下委托管理協(xié)議，最后就是區(qū)政府再委托給中信信托公司，區(qū)政府就成了土地信托財產(chǎn)的委托人。受托人為中信信托公司。中信信托公司是1988年成立的，是國家批準成立的全國性的金融機構(gòu)。受益人為農(nóng)民。農(nóng)民把土地經(jīng)營權(quán)委托給中信信托公司的目的即為獲取更高的利益。因此，在進行土地信托流轉(zhuǎn)的過程中，受益人通常會是委托人或者是委托人所在家庭的成員。我國在進行土地信托流轉(zhuǎn)時，受益人的這個環(huán)節(jié)還不是很完善，一般都認為受益人會是農(nóng)戶自己，一般都是農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)出去的。

土地并未流轉(zhuǎn)農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村委會，簽委托轉(zhuǎn)包合同。接著村委會將委托給鎮(zhèn)政府，并且與之簽一下委托管理協(xié)議。再就是鎮(zhèn)政府把它委托給區(qū)政府，并與之簽一下委托管理協(xié)議。通過層層委托，土地信托財產(chǎn)最終委托人成了區(qū)政府。最后區(qū)政府把土地經(jīng)營權(quán)委托給中信信托公司，簽訂信托合同，合同期限12年，隨之登記備案，使得具有法律效用。

農(nóng)民所獲得的收益分為地租收益和浮動收益。其中地租收益只僅僅是農(nóng)民把土地租出去后，獲得的租金收益。浮動收益是土地承包給承包公司后，承包公司會將其進行改造，隨即產(chǎn)生增值，其中的70%就是農(nóng)戶所獲得的收益，而剩余的30%屬于中信信托所獲得的收益。

1.2 西部寧夏平羅土地信用合作社模式

平羅縣相距銀川市40kn，在寧夏平原的北面，交通比較便利。全縣的國土面積為2252km2，耕地面積達到5.47萬hm2?？?cè)丝跒?0萬人，其中農(nóng)業(yè)人口所占比例較大，約為23萬人。

隨著城鎮(zhèn)化的腳步不斷加快，越來越多的農(nóng)民到外面打工，造成土地的荒蕪，使得農(nóng)民自己開始土地流轉(zhuǎn)，由于操作的不規(guī)范性，經(jīng)常會有糾紛發(fā)生，嚴重破壞農(nóng)村社會的穩(wěn)定和諧。為了能夠使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，2006年政府頒布了《關(guān)于促進土地信用合作社的通知和實施方案》。為落實這個通知和實施方案，村里先召開村民代表大會，隨后村委會向鎮(zhèn)政府請求成立土地信用合作社，鎮(zhèn)政府將申請書呈送給縣有關(guān)部門進行審核。審核過后，由鎮(zhèn)政府把申請書交給縣政府審批。審批成功即可到工商局注冊登記。合作社分為理事會和監(jiān)事會，理事長由村委會的書記擔任，監(jiān)事長由村委會的主任擔任，監(jiān)事會可以監(jiān)督理事會的工作。理事會的工作包括有存地業(yè)務(wù)、貸地業(yè)務(wù)還有其他業(yè)務(wù)。

農(nóng)民自愿將土地存進合作社，領(lǐng)取存地證，土地承包經(jīng)營權(quán)仍屬于農(nóng)戶所有。合作社會依據(jù)地塊所在位置的好壞、土壤質(zhì)地的優(yōu)差以及升值潛力的大小等條件給農(nóng)民發(fā)放租金。合作社作為中介機構(gòu)將農(nóng)民存入的土地進行整理，使得企業(yè)或者種植大戶可以承包土地，將整理好的土地貸給企業(yè)，收取租金。

1.3 吉林榆樹土地托管模式

榆樹市地處吉林省的中北部，全市的國土面積為4712km2，其中耕地面達到35萬hm2，總?cè)藬?shù)為129萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占據(jù)109萬人。榆樹市是產(chǎn)糧大市，2010年生產(chǎn)的糧食達到了30億kg，糧食商品化率達到了70% ，是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地。同年，農(nóng)業(yè)部批準榆樹市為第一批國家現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

土地托管屬于土地流轉(zhuǎn)的一種方式，它主要是把合作社所持有的技術(shù)、服務(wù)、資本等優(yōu)勢資源與一定規(guī)模的土地結(jié)合起來，從而優(yōu)化配置，產(chǎn)生綜合效益。農(nóng)民和農(nóng)機合作社簽訂合同，農(nóng)機合作社對土地進行集中整理，使土地規(guī)?；?jīng)營。合作社集中購買生產(chǎn)資料，按照規(guī)范使之標準化生產(chǎn)。運用資金充足、服務(wù)完善、技術(shù)先進等優(yōu)勢，機械化生產(chǎn)糧食。農(nóng)戶收益是按照當?shù)厝肷缰爸猩系燃Z食產(chǎn)量地塊的平均值來計算的，通常是把附近最高產(chǎn)量的兩個地塊當作標準來計算平均值。

計算公式：收益 =中上等糧食產(chǎn)量的平均值×糧食的市場價格-成本

其中，糧食的市場價格以收購價格為標準。成本是指合作社使用機械的費用、農(nóng)資費用和人工費用等。合作社的收益有兩項： 一是實際費用，包括農(nóng)藥、化肥、種子等統(tǒng)一購買的農(nóng)資所帶來的差價收入、機械收割費收入、機耕費收入等；二是科學種植增加的糧食產(chǎn)量。土地經(jīng)過托管以后，糧食的產(chǎn)量就會比較高一些，糧食賣過之后所得的純收益就會比合作社給農(nóng)民的費用高，這樣的話，合作社的另一個所要獲得的收益就是實際所獲得的純收益與合作社要給農(nóng)民支付的費用之間的差額。

2 土地流轉(zhuǎn)模式比較分析

以上三種模式均屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，依據(jù)的原則均是在農(nóng)民依法自愿有償?shù)幕A(chǔ)上進行流轉(zhuǎn)，而且

土地的用途均不發(fā)生改變。以上模式都使土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營，使農(nóng)民收入增加，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。從制度變遷類型來看，土地信托模式和土地信用合作社模式均屬于政府強制型。在產(chǎn)權(quán)方面，土地信用合作社未能明晰產(chǎn)權(quán)。由于以上模式均屬政府牽頭指導(dǎo)實施進行，其運行風險普遍相對較低，但在運行的難度這塊，土地信托模式相對其他模式較為復(fù)雜。三種典型模式比較見表1。

從目前三種模式運行情況來看，各有利弊，但利大于弊。三種模式的優(yōu)缺點見表2。

3 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的路徑

3.1 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度

目前只有《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》和《土地承包法》等涉及到了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的部分內(nèi)容，但缺乏實際可操作性。當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的諸多問題，我們需要制定一部具有更高法律效力且能規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，從根本解決土地流轉(zhuǎn)的操作規(guī)范、合同簽訂、違約責任等問題。規(guī)范政府、企業(yè)和農(nóng)民三方行為，依法保證農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)的利益，解決土地流轉(zhuǎn)過程中遇到的各種實際問題，使土地流轉(zhuǎn)工作的各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)有法可依。

3.2 完善土地流轉(zhuǎn)市場機制

當前土地資源的配置方式仍舊是非市場機制，農(nóng)民間的自發(fā)流轉(zhuǎn)、私下交易還占有較大比重。因此，要通過立法來約束流轉(zhuǎn)機制，嚴格控制承包權(quán)流轉(zhuǎn)行為和土地的非農(nóng)化，以保護耕地，確保糧食安全。實現(xiàn)農(nóng)村土地市場和城市土地市場的有效對接。

3.3 構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的金融體系

加大政策支持力度，提高其貸款能力和管理水平，政府要在資本金充足性方面予以支持。鼓勵符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村鎮(zhèn)銀行，服務(wù)當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，對民間借貸實行指導(dǎo)，規(guī)范其貸款投向，保護其合法收入，同時要懲處打擊高利貸等非法活動，放開民間借貸。政府要采取有效措施首先要保證農(nóng)村的種糧大戶、農(nóng)村專業(yè)合作社和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的貸款需求，提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營。

表2 不同土地流轉(zhuǎn)模式的優(yōu)點與缺點

典型模式 優(yōu)點 劣缺

土地信托

模式 1.改變了農(nóng)民獲得收益的模式，降低了風險。

2.中信信托公司作為受托人，有效進行土地流轉(zhuǎn)，激活了土地市場。

3.承包公司作為信托公司的服務(wù)商，有資金、技術(shù)和經(jīng)營管理等優(yōu)勢。 1.政府作為該模式的委托人，使得市場與政府之間的關(guān)系不清，容易出現(xiàn)一些腐敗現(xiàn)象。

2.該模式的融資機制不完善。

3.缺少招標環(huán)節(jié)，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲得最大的利益。

4.該模式缺少法律支持。

土地信用合作社模式 1.土地荒蕪程度降低，促進土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。

2.使農(nóng)村勞動力得到轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入有所增加。

3.提高村委會的辦事能力，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。 1.缺少資金支持，無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

2.經(jīng)營模式單一，只有 “以貸定存”。

3.村委會的領(lǐng)導(dǎo)擔任土地信用合作社的負責人有委托代理的問題出現(xiàn)，代理人只追求政績最大化或利潤最大化，勢必損害農(nóng)民的利益。

土地托管

模式 1.有利于使土地流轉(zhuǎn)關(guān)系持久穩(wěn)定。

2.土地利用效率提高，進而使糧食產(chǎn)出率提高。

3.土地逐漸集中，進而實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。 1.合作社在技術(shù)、資金和相關(guān)人才方面存在著問題。

2.融資困難。

3.嚴重缺少機井等基礎(chǔ)設(shè)施，這樣就會使合作社在灌溉等方面存在問題。

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