鄭峻青 鄒秀 孟洵

摘 要：溫江區(qū)在2006年推行了新的土地政策“雙放棄”模式，為了揭示溫江區(qū)推行新政策后還存在的問(wèn)題，并希望針對(duì)這些問(wèn)題提出有效的改革建議。本文通過(guò)對(duì)溫江區(qū)公平鎮(zhèn)、萬(wàn)春鎮(zhèn)、柳城鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)溫江區(qū)在新政策的環(huán)境下存在的一些問(wèn)題：農(nóng)村集體建設(shè)用地利用較分散、一戶多宅的現(xiàn)象嚴(yán)重、公共設(shè)施用地投入較少。分析產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、完善土地收益分配制度、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的合理規(guī)劃的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；土地市場(chǎng)；流轉(zhuǎn)收益分配

文章編號(hào)：1004-7026（2018）01-0030-02 中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 研究背景

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指所有權(quán)歸集體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于公益事業(yè)、公共設(shè)施和農(nóng)村居民居住的用地[1]。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地資源日漸緊張，增加了城市土地的價(jià)格。同時(shí)由于農(nóng)村人民的收入不斷增加，渴望擁有更加便利的生活，很多農(nóng)村人口紛紛前往城市工作，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地閑置。閑置下來(lái)的土地逐漸被投資商進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，由于雙方利益的驅(qū)使，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)日漸活躍。但是目前我國(guó)對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)并不完善，比如集體用地中的宅基地，國(guó)家規(guī)定宅基地所有權(quán)是集體，使用權(quán)是農(nóng)民個(gè)人，因此不允許個(gè)體將宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓出租[2]。但是卻沒(méi)有明確宅基地上所建的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，這種模糊的定義使得流轉(zhuǎn)市場(chǎng)十分混亂。

2 研究意義

本文所研究的溫江區(qū)作為改革試點(diǎn)區(qū)，主要提出了“雙放棄模式”，若農(nóng)民愿意自愿放棄土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，那么可以獲得由政府出資的在城區(qū)建設(shè)的住宅，同時(shí)享有與城鎮(zhèn)居民一樣的社保待遇[3]。這種模式有效的解決了宅基地被閑置的問(wèn)題，政府統(tǒng)一收回的土地由社區(qū)集體經(jīng)營(yíng)可使閑置的土地得到有效利用。但是，在改革中仍存在一系列的問(wèn)題需要解決，本文通過(guò)研究溫江區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析出當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中所存在的問(wèn)題，并結(jié)合文獻(xiàn)提出解決的辦法。對(duì)溫江區(qū)更快綜合全面的發(fā)展具有重要的意義。

3 調(diào)查對(duì)象

3.1 研究地區(qū)概況

溫江區(qū)是成都市市轄區(qū)，成都平原腹心，東臨成都市青羊區(qū)，南毗雙流縣，西接崇州市，北靠郫縣、都江堰市。全區(qū)幅員面積277.8km2，管轄6個(gè)鎮(zhèn)（公平鎮(zhèn)、萬(wàn)春鎮(zhèn)、踏水鎮(zhèn)、天府鎮(zhèn)、和盛鎮(zhèn)、柳城鎮(zhèn)），4個(gè)街道辦事處，166個(gè)村。2012年末溫江區(qū)常住人口46.1萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率64.0%。其中：非農(nóng)業(yè)人口30.48萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口7.85萬(wàn)人[4]。

4 調(diào)查內(nèi)容

4.1 溫江區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

4.1.1 “雙放棄”制度下城鎮(zhèn)化水平明顯提高。溫江作為率先提出土地改革的地區(qū)之一，自2006年開(kāi)始改革以來(lái)獲得了很大的成就。許多農(nóng)村人口都實(shí)現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)化，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展。政府對(duì)農(nóng)民自愿放棄的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃集中利用，將土地承包給企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了土地的再次利用，有效的降低了土地的浪費(fèi)。另一方面，“雙放棄”制度為想去城市的農(nóng)民提供了較好的平臺(tái)。

4.1.2 農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活躍農(nóng)民利益得到有效保證。溫江區(qū)的改革使農(nóng)民的效益有了很大的提升。為了鼓勵(lì)農(nóng)民將自己的土地變?yōu)榭闪鲃?dòng)資產(chǎn)，溫江區(qū)單獨(dú)成立了溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保有限公司和溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公司。前者主要負(fù)責(zé)擔(dān)保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和對(duì)抵押融資宅基地、房屋住宅等。后者主要負(fù)責(zé)林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目融資?？梢?jiàn)，溫江區(qū)對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)十分重視，為土地流轉(zhuǎn)專門(mén)成立部門(mén)保證農(nóng)民的利益。村民認(rèn)為隨著土地政策的不斷改革，自己的生活水平有了很大的提高，并且表示在土地流轉(zhuǎn)中自己的利益基本得到保證。

4.2 溫江區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

4.2.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地利用分散。通過(guò)查閱文獻(xiàn)，走訪當(dāng)?shù)匕l(fā)現(xiàn)由于農(nóng)村居民點(diǎn)分散，地塊普遍偏小，且建設(shè)缺乏秩序，雖然建設(shè)用地占地面積大，但是由于不符合節(jié)約集中利用的原則，建設(shè)用地的利用率很低。另一方面，隨著溫江發(fā)展越來(lái)越快，開(kāi)發(fā)區(qū)的面積也逐漸擴(kuò)大，但是開(kāi)發(fā)區(qū)的布局卻不集中，土地投入量相當(dāng)大，浪費(fèi)較為嚴(yán)重。溫江區(qū)的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分布也是比較零碎，導(dǎo)致很難將土地大面積利用起來(lái)。

4.2.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地公共設(shè)施用地較少。通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)用地占地面積有所不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綠化率也比城區(qū)內(nèi)少。一些居民對(duì)目前的公共設(shè)施并不滿意，在全面規(guī)劃城鄉(xiāng)服務(wù)公共設(shè)施方面還需要進(jìn)一步完善?？梢?jiàn)，溫江區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施還不能滿足居民的需要，應(yīng)該加大對(duì)公共設(shè)施建設(shè)的土地投入和資金投入。

4.2.3 以農(nóng)村宅基地為主“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，溫江區(qū)一戶多宅家庭占調(diào)查住戶的39.94%，調(diào)查家庭中一戶多宅的家庭戶均擁有宅基地約為128.9～142.5m2。違規(guī)面積比例是影響農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要因素，由于國(guó)家對(duì)于農(nóng)村宅基地的管理還不夠規(guī)范，且宅基地分配給農(nóng)民可以無(wú)償、無(wú)期限的使用，且宅基地可以繼承。因此，許多農(nóng)民千方百計(jì)的獲取宅基地，導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象的普遍。

4.3 溫江區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題原因分析

4.3.1 缺乏合理的規(guī)劃措施。就溫江區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地利用率低的問(wèn)題，原因主要為政府雖然大力控制農(nóng)村用地的浪費(fèi)率，將荒廢的土地再次利用，但是，卻缺乏整體的規(guī)劃。導(dǎo)致土地分散，雖然土地荒廢率大大降低，但整體的利用率的提高卻不對(duì)等。

4.3.2 有關(guān)法律法規(guī)不完善。目前國(guó)家設(shè)計(jì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律主要是《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)與土地流轉(zhuǎn)并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)范條例。因此，在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。就集體建設(shè)用地中的農(nóng)村宅基地來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)宅基地使用權(quán)的關(guān)系復(fù)雜，無(wú)論從流轉(zhuǎn)的條件、范圍方式及土地產(chǎn)權(quán)等都沒(méi)有明確的法規(guī)依據(jù)[5]。當(dāng)出現(xiàn)了相關(guān)問(wèn)題時(shí)缺乏有關(guān)政策做指導(dǎo)，也就增加了宅基地的管理難度。許多村民對(duì)相關(guān)法律不熟悉的情況下將宅基地出租和轉(zhuǎn)讓，若交易雙方發(fā)生糾紛，沒(méi)有相關(guān)法律做規(guī)范約束，問(wèn)題很容易被擴(kuò)大化，導(dǎo)致更大的案件，也不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定性[6]。

4.3.3 “雙放棄”模式與“增減掛鉤”銜接性差。溫江區(qū)政府在“雙放棄”改革中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照“組內(nèi)平均水平”，這種做法的好處是有效的避免確權(quán)糾紛的同時(shí)還減少了制度推行的成本。但是到改革后期，這個(gè)方法出現(xiàn)了明顯的缺陷，由于實(shí)測(cè)指標(biāo)與人均水平有所差異導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法確立。又由于前期當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的登記上有所紕漏，因此導(dǎo)致“雙放棄”與“增減掛鉤”的銜接性所有不足。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使溫江區(qū)土地改革效益難以達(dá)到預(yù)期的效果。

4.3.4 大力發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)忽視公共設(shè)施建設(shè)。溫江區(qū)自實(shí)行新的土地政策以來(lái)，農(nóng)村人民人均GDP有了明顯增長(zhǎng)。大量農(nóng)村用地被政府有償回收，并有效利用承包給各企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)工廠等。在集體建設(shè)用地分劃上忽視了公共設(shè)施的建設(shè)，雖然土地利用率有了提高，但是公共設(shè)施用地較少，農(nóng)民生活環(huán)境還有待改善。

5 關(guān)于溫江區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的建議

5.1 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的合理規(guī)劃

根據(jù)溫江區(qū)的實(shí)際情況成立專門(mén)的農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃部門(mén)，結(jié)合規(guī)劃優(yōu)秀的地區(qū)案例。對(duì)農(nóng)村進(jìn)行重新規(guī)劃，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和公共設(shè)施的建設(shè)等統(tǒng)一規(guī)劃，使建設(shè)用地得到最大化的利用。在保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，提高農(nóng)民生活環(huán)境。

5.2 完善有關(guān)法律政策

國(guó)家以及當(dāng)?shù)卣恢标P(guān)注著農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。溫江作為土地改革的示范點(diǎn)，在政策的推行上有值得借鑒的地方，也取得了相應(yīng)的效益。但是法律規(guī)范一直是沒(méi)有徹底解決的問(wèn)題，當(dāng)前國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的法律還停留在較為籠統(tǒng)的層面上。因此，在推行新政策時(shí)缺乏相應(yīng)的法律作為規(guī)范，導(dǎo)致難度增加。

5.3 完善政策配套注重制度政策的銜接

在創(chuàng)新土地政策的建立過(guò)程中，要注重與國(guó)家政策的銜接和配合。不能違背國(guó)家相關(guān)政策的約束，要注重與國(guó)家政策和相關(guān)法律的協(xié)調(diào)。此外，要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。如果標(biāo)準(zhǔn)不同，新政策的推行就會(huì)遇到困難，影響農(nóng)村的穩(wěn)定性。

5.4 完善土地收益分配制度

由于缺乏合理統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)制度，土地流轉(zhuǎn)的收益分配也十分混亂。如何兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的利益，溫江區(qū)在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)日益活躍的環(huán)境下，需要秉著“公平分配原則”建立適合當(dāng)?shù)氐耐恋厥找娣峙錂C(jī)制，原則上農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)擁有人應(yīng)享有絕大多數(shù)利益，有關(guān)集體組織分配剩余的流轉(zhuǎn)收益，根本上保證農(nóng)民的利益。只有合理的分配制度才能使市場(chǎng)健康有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉俊.中國(guó)土地法理論研究[M].法律出版社，2006：317-319.

[2]王利明.物權(quán)法研究[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：27-29.

[3]何忠洲.“成都試點(diǎn)土地?fù)Q身份：雙放棄加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程”，搜狐網(wǎng).

[4]溫江在線.http：//baike.so.com/doc/5203084-5434942.html

[5]樊志全.土地權(quán)利理論與方法[M].中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2005（2）：110一270.

[6]左良平.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究[M].長(zhǎng)沙，中南大學(xué)出版社，2007（6）：7-9.