周曉雯 張瑤

農(nóng)房抵押貸款是指借款人以不轉(zhuǎn)移占有的方式，將其合法所有的農(nóng)房作為擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)申請的貸款。浙江省農(nóng)房抵押工作一直走在前列，通過對浙江省農(nóng)房抵押實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析，總結(jié)農(nóng)房抵押面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)及成因，并以浙江省農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范的實(shí)踐分析，總結(jié)農(nóng)房抵押風(fēng)險(xiǎn)防范的建議。

農(nóng)房抵押貸款

風(fēng)險(xiǎn)防范 浙江省 試點(diǎn)工作

浙江省農(nóng)房抵押貸款基本情況

（1）浙江省農(nóng)房抵押貸款的實(shí)施情況

為有效盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，幫助解決農(nóng)民融資難、擔(dān)保難問題，浙江省從上世紀(jì)八九十年代開始積極進(jìn)行農(nóng)村金融創(chuàng)新。2007年11月浙江省出現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)的農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，同年，嘉興市出臺(tái)了《農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村住房抵押借款、登記管理暫行辦法》；2008年浙江省政府金融工作會(huì)議經(jīng)討論決定“開展農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)”，在全省范圍內(nèi)大面積地開展農(nóng)房抵押貸款工作；2015年年末，十二屆全國人民第十八次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議決定，授權(quán)59個(gè)縣（市、區(qū)）為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押試點(diǎn)，浙江省樂清市、青田縣、義烏市和瑞安市4個(gè)縣（市）人選，這標(biāo)志著浙江省在全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)領(lǐng)域邁出了關(guān)鍵一步。到2017年末，浙江農(nóng)信系統(tǒng)農(nóng)民住房抵押貸款余額108.12億元、戶數(shù)3.12萬戶，比年初新增34.19億元、9205戶；其中試點(diǎn)期間，累計(jì)發(fā)放達(dá)156.21億元、7.78萬戶。

（2）浙江省農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范的探索實(shí)踐

1.大力推進(jìn)確權(quán)工作，為農(nóng)房抵押奠定良好基礎(chǔ)。

2017年，浙江省發(fā)布《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于做好農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，明確農(nóng)村宅基地以及住房將確權(quán)發(fā)證，并計(jì)劃將于2019年年底基本完成農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作。確權(quán)頒證工作的順利進(jìn)展，將為農(nóng)房抵押工作奠定良好的基礎(chǔ)，也為農(nóng)房的流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、處置等創(chuàng)造了條件，從而降低了農(nóng)房抵押貸款的操作風(fēng)險(xiǎn)。

2.健全農(nóng)房抵押貸款審查審批機(jī)制，降低農(nóng)房抵押信用風(fēng)險(xiǎn)。

良好的貸款審查機(jī)制是把控貸款風(fēng)險(xiǎn)的重要保證。為降低不良貸款發(fā)生率，近年來浙江省各地嚴(yán)格把控貸款審查機(jī)制，將可能的農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)消滅于萌芽狀態(tài)。如寧波市江北區(qū)在貸款審核中，充分發(fā)揮村集體的作用，對于要抵押的農(nóng)房，村委會(huì)不僅要召開村民代表大會(huì)通過相關(guān)表決，而且還要對貸款農(nóng)戶的房產(chǎn)、信用等情況把關(guān)，然后再向銀行提供相關(guān)信息；樂清市在農(nóng)房抵押貸款審查工作中，重視第一還款來源，根據(jù)第一還款來源確定現(xiàn)金流，同時(shí)考慮借款人的信譽(yù)，綜合評(píng)估農(nóng)民的經(jīng)營狀況、還款能力，另外，還對第二還款來源——抵押物抵押率折算和房產(chǎn)優(yōu)質(zhì)程度給予差別對待，將集體土地性質(zhì)的農(nóng)房折算控制在60%以內(nèi)，并對20萬元以下的房屋不予辦理抵押貸款。

3.構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，降低信貸違約風(fēng)險(xiǎn)。

第一，建立農(nóng)房抵押風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助。如樂清市建立“信聯(lián)信惠農(nóng)貸”和農(nóng)房抵押雙重補(bǔ)償金制度，由市財(cái)政出資500萬元發(fā)起建立農(nóng)房抵押風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，同時(shí)，借款人在申請農(nóng)房抵押時(shí)，可在自愿情況下按貸款本金的5‰繳人風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金專用賬戶，截至2017年11月初，樂清市風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金總額達(dá)到1539萬元；青田縣每年以上一年度全縣農(nóng)房抵押貸款余額為基數(shù)，按照0.5%提取融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，截至2017年8月底已提取608.88萬元。

第二，加強(qiáng)銀保合作機(jī)制，共擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。如瑞安市為加強(qiáng)銀保合作，開展農(nóng)房抵押貸款小額保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并且對一些適宜抵押但流轉(zhuǎn)性較弱的小額農(nóng)房抵押貸款，適用優(yōu)惠保險(xiǎn)費(fèi)率，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散功能。

農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分析

（1）法律風(fēng)險(xiǎn)

從法律的角度看，農(nóng)房抵押貸款缺乏立法方面的支持，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。這主要體現(xiàn)如下在三個(gè)方面。

1.農(nóng)村房屋普遍不具備產(chǎn)權(quán)證書，其權(quán)利界定存在困難。我國《物權(quán)法》第十七條明確規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書是權(quán)利人享有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)的證明?！倍覈蠖鄶?shù)農(nóng)房屬于農(nóng)村集體所有，僅具有農(nóng)村集體土地使用權(quán)證。農(nóng)村集體土地屬于集體所有，農(nóng)村集體土地使用權(quán)證僅能證明農(nóng)民對于其農(nóng)房所占有的宅基地具有使用權(quán)，并不能證明其對于農(nóng)房的所有權(quán)。

2.農(nóng)房抵押法律效力依然存疑。我國《擔(dān)保法》第三十七條第二款明確規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律另有規(guī)定的外，不得抵押?！倍胺侩S地走”、“地隨房走”是房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本規(guī)則，從法律角度來說，對于建在宅基地上的農(nóng)房，其抵押的效力能否被承認(rèn)，一直以來都存在疑惑。

3.農(nóng)房抵押的合法登記問題也存在缺陷。我國《房屋登記管理辦法》第八十七條規(guī)定：“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予辦理。”這就使得金融機(jī)構(gòu)在開展農(nóng)房抵押貸款時(shí)，農(nóng)房作為抵押物在流轉(zhuǎn)時(shí)存在明顯閑難，抵押物在處置時(shí)，其受讓對象十分狹窄。

（2）信用風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)，又稱“違約風(fēng)險(xiǎn)”，是指銀行的借款人或交易對象不能按照事先達(dá)成的協(xié)議履行義務(wù)而給金融機(jī)構(gòu)帶來損失的可能性。導(dǎo)致農(nóng)房抵押信用風(fēng)險(xiǎn)的原因主要有二：

1.由于貸款人欺詐所導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶作為農(nóng)房抵押的貸款人，其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)經(jīng)營所得收入為其主要還貸業(yè)務(wù)的資金來源。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營對市場的敏感度偏低，存在著很大的不確定性。且農(nóng)業(yè)經(jīng)營本身屬于收益低的行業(yè)，農(nóng)民還貸能力存疑。農(nóng)戶信用狀況普遍偏低，使得農(nóng)戶為了成功申請更多的抵押貸款而采取欺詐行為，捏造虛假事實(shí)或者采取其他不正當(dāng)?shù)男袨?，騙取超過其還款能力的貸款，逃避還款義務(wù)。

2.由于抵押物不實(shí)導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)房抵押貸款的出現(xiàn)，使得農(nóng)房作為“沉睡的資產(chǎn)”漸漸變成“活資產(chǎn)”，農(nóng)房是大多數(shù)農(nóng)戶最重要的資產(chǎn)，利用農(nóng)房作為抵押物貸款拓寬了農(nóng)戶融資渠道，對普惠金融具有重要意義。然而，我國農(nóng)房質(zhì)量參差不齊，農(nóng)房所處位置、樣式結(jié)構(gòu)、建造年限、產(chǎn)權(quán)歸屬等都對其價(jià)值評(píng)估存在影響。這給金融機(jī)構(gòu)造成了抵押物評(píng)估的困難，如果金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)房的價(jià)值評(píng)估存在較大偏誤，那么就會(huì)導(dǎo)致較大的信用風(fēng)險(xiǎn)，增加不良貸款率。

（3）管理風(fēng)險(xiǎn)

抵押物作為還款第二來源，是金融機(jī)構(gòu)債權(quán)安全的重要保證，能夠有效降低抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)房抵押貸款抵押物的管理主要存在兩方面的風(fēng)險(xiǎn)：

1.農(nóng)房抵押登記存在困難。當(dāng)前農(nóng)村資源除林業(yè)資源的確權(quán)工作得到全面普及之外，其他資源的確權(quán)工作還未全面展開。農(nóng)村宅基地只有集體土地使用證，且具有農(nóng)房的農(nóng)戶大多缺乏房屋所有權(quán)證。開展農(nóng)房抵押貸款工作前需要進(jìn)行確權(quán)工作，而證件不齊全將會(huì)影響確權(quán)工作的順利進(jìn)行。

2.抵押物處置、流轉(zhuǎn)困難?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村住房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)不能分離，出售房屋必須與宅基地使用權(quán)一同出售，并且宅基地的轉(zhuǎn)讓必須同時(shí)符合受讓方必須是同村村民和受讓方必須是無房戶兩個(gè)條件。這大大限制了農(nóng)房流轉(zhuǎn)的對象。同時(shí)，因?yàn)槊袼琢?xí)慣的影響，即使符合上述兩個(gè)條件的村民，也極少有受讓同村村民農(nóng)房的意愿。

（4）操作風(fēng)險(xiǎn)

操作風(fēng)險(xiǎn)，是指因金融機(jī)構(gòu)存在不完善或有問題的內(nèi)部程序、員工和信息科技系統(tǒng)以及外部事件從而給金融機(jī)構(gòu)造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。

目前我國農(nóng)房抵押工作尚且處在試點(diǎn)階段，不同地區(qū)進(jìn)行著不同模式的探索，即使處于同一地區(qū)，不同金融機(jī)構(gòu)之間的農(nóng)房抵押模式也存在差異。農(nóng)房抵押的基本工作包括資產(chǎn)評(píng)估、貸款審批、抵押登記等。每一個(gè)環(huán)節(jié)對農(nóng)房抵押貸款的質(zhì)量確保都有不容忽視的作用。比如，進(jìn)行貸款審批工作時(shí)，貸款人應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮借款農(nóng)戶的信用狀況、借款需求與償還能力、用于抵押的農(nóng)房及宅基地使用權(quán)價(jià)值等因素，需要綜合上述因素做出合理準(zhǔn)確的判斷，否則可能會(huì)導(dǎo)致不良貸款的發(fā)生。

（5）市場風(fēng)險(xiǎn)

市場風(fēng)險(xiǎn)，是指因市場價(jià)格的不利變動(dòng)而使金融機(jī)構(gòu)的預(yù)期收益與實(shí)際收益發(fā)生偏離的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國尚未形成農(nóng)房交易、流轉(zhuǎn)平臺(tái)及市場，農(nóng)房抵押“有價(jià)無市”，一旦農(nóng)房抵押貸款出現(xiàn)違約，農(nóng)房將難以變現(xiàn)處置。

農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范措施及建議

（1）完善農(nóng)房抵押貸款的相關(guān)法律規(guī)定。一方面，對《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)的相關(guān)條款做出細(xì)化的司法解釋，明確農(nóng)房抵押的法律效力，并且賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)，為農(nóng)房抵押的確權(quán)工作消除疑惑；另一方面，建議國家根據(jù)全國各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押試點(diǎn)工作中的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)房抵押貸款基本工作及風(fēng)險(xiǎn)化解制度，為整個(gè)農(nóng)房抵押工作的順利推進(jìn)、發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律支持與司法保障。

（2）推進(jìn)農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記工作的進(jìn)展，大范圍內(nèi)落實(shí)確權(quán)工作。各地應(yīng)該加大加快農(nóng)房確權(quán)頒證工作的力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及住房登記數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新。同時(shí)，相關(guān)部門及人員應(yīng)該相互配合，通力合作，高效率地落實(shí)確權(quán)工作。

（3）完善農(nóng)房價(jià)值評(píng)估體系，準(zhǔn)確地對農(nóng)房價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。一方面，成立專業(yè)性強(qiáng)的農(nóng)房價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，綜合農(nóng)房地理位置、已使用年限、結(jié)構(gòu)布局等因素對農(nóng)房價(jià)值進(jìn)行客觀、公正、合理地評(píng)估，降低農(nóng)房抵押貸款中因抵押物不實(shí)而導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，政府應(yīng)建立詳細(xì)、科學(xué)的農(nóng)房價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以此為基礎(chǔ)對農(nóng)房貸款抵押物的評(píng)估進(jìn)行引導(dǎo)，確保農(nóng)房抵押貸款評(píng)估工作能夠公平合理地有序進(jìn)行。

（4）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制的建立及合理運(yùn)用，是保障農(nóng)房抵押順利進(jìn)行，降低農(nóng)房抵押貸款中因抵押物處置、流轉(zhuǎn)困難而導(dǎo)致的管理風(fēng)險(xiǎn)的重要工作。一方面，建議構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，改善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)難的限制，并且探索創(chuàng)新新型的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易模式，可以利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立信息互聯(lián)、資源共享、覆蓋面廣的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；另一方面，政府應(yīng)該給予適當(dāng)支持，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場構(gòu)建初期，政府可以對市場準(zhǔn)人費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，以促進(jìn)市場合理有序發(fā)展，并且相關(guān)政府部門應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定詳細(xì)的市場管理規(guī)定，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場準(zhǔn)人規(guī)則、信息公開、運(yùn)營情況等進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督，構(gòu)建良好的市場環(huán)境，從而為農(nóng)房抵押提供強(qiáng)有力的保障。

（5）加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理。首先，金融機(jī)構(gòu)要制定詳細(xì)的準(zhǔn)入規(guī)則，做好貸前審查審批工作。不僅要核實(shí)申請貸款的農(nóng)戶提交的有關(guān)資料，而且要深入調(diào)查，明確農(nóng)戶申請貸款的目的及所帶資金用途，在上述基礎(chǔ)上，控制好貸款抵押率、期限及額度。目前，我國農(nóng)房貸款的抵押率一般控制在40%～70%，貸款期限是1-10年，貸款額度一般是10-50萬。其次，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)貸后管理以及對農(nóng)房抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。貸款發(fā)放后，要持續(xù)關(guān)注申請貸款的農(nóng)戶的還貸能力變動(dòng)情況，可以與村集體共同協(xié)作，把控所發(fā)放的農(nóng)房抵押貸款使用情況，對于可能會(huì)引起不良貸款的情況，要及時(shí)預(yù)警并處理，盡可能地規(guī)避信用風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)房抵押貸款的健康發(fā)展。再者，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取積極措施提高信貸人員的素質(zhì)，提升信貸工作的質(zhì)量與水平，加強(qiáng)對信貸人員工作的檢查與指導(dǎo)，規(guī)范其業(yè)務(wù)行為，鼓勵(lì)其積極與貸款農(nóng)戶交流，督促貸款農(nóng)戶按時(shí)還本付息。

結(jié)語

全國農(nóng)房抵押試點(diǎn)工作開展以來，試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)政府、金融機(jī)構(gòu)積極配合，對農(nóng)房抵押進(jìn)行了不斷地探索與嘗試。但農(nóng)房存在的登記難、評(píng)估難、處置難的特點(diǎn)，使得金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)操作時(shí)考慮到其特點(diǎn)帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)而存在顧慮。針對農(nóng)房抵押貸款存在的法律風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等，應(yīng)該采取多種措施降低農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行盡可能全面的風(fēng)險(xiǎn)防范工作，比如完善相關(guān)的法律規(guī)定、推進(jìn)農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記工作的進(jìn)展、完善農(nóng)房價(jià)值評(píng)估體系、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制、加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理、推動(dòng)銀政保合作機(jī)制等，多角度、全方位地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，逐漸將農(nóng)房抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)降低到合理范圍之內(nèi)。

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