溫容芳

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一項重大戰(zhàn)略。我國于2009年頒行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，因立法者過多關(guān)注產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的問題以致對所涉及到的其他緊密問題重視不夠，同時又因過多引入一些新概念而令執(zhí)行者在操作層面無所適從。這些立法漏洞的出現(xiàn)，主要原因是相關(guān)的立法部門忽視了“以資源利用的軌跡流程來確定資源的利用方式”這一重要理念。因此，此次該部法律的修改，應(yīng)將修法思路的重心放在資源戰(zhàn)略上，以資源循環(huán)為主旨，合理利用資源、有效處理廢物為主要內(nèi)容，社會大眾的廣泛參與為主要動力，達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境共贏、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》

資源利用方式

資源循環(huán) 可持續(xù)發(fā)展

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的應(yīng)然功能——促進(jìn)資源回收利用

（1）循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生背景及內(nèi)涵

20世紀(jì)60年代，循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想開始萌芽，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家波爾丁在其《未來的太空飛船——地球經(jīng)濟(jì)》一書中，提出了著名的“宇宙飛船理論”，最先從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度闡述了環(huán)境問題產(chǎn)生的根源，并最先提出了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的概念。“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞的提出，促進(jìn)了20世紀(jì)70年代國際社會對于資源與環(huán)境方面的各類研究。20世紀(jì)80年代，由于周圍生產(chǎn)生活環(huán)境發(fā)生的諸多變化，人們開始探索走可持續(xù)發(fā)展的道路。1980年聯(lián)合國大會呼吁“必須研究自然的、社會的、生態(tài)的、經(jīng)濟(jì)的以及利用自然資源過程中的基本關(guān)系確保全球的持續(xù)發(fā)展”；1987年，時任挪威首相的布倫特蘭夫人所做的《我們共同的未來》報告中，第一次提出了可持續(xù)發(fā)展的新理念，同時也較為系統(tǒng)地闡述了可持續(xù)發(fā)展的具體含義。1989年，美國的福羅什在《加工業(yè)的戰(zhàn)略》一文中，首次提出了工業(yè)生態(tài)學(xué)的概念，為以后的生態(tài)工業(yè)園建設(shè)與發(fā)展奠定了相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來，在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境科學(xué)的不斷指引下，人們逐漸認(rèn)識到產(chǎn)生環(huán)境問題的直接原因是我們當(dāng)下社會中對于環(huán)境資源的不合理利用，對于自然資源的過度耗費(fèi)導(dǎo)致了環(huán)境污染問題，從而引起了人們對相關(guān)環(huán)境問題產(chǎn)生根源的思考。在未來社會中，人類應(yīng)該致力于建立一種以物質(zhì)閉環(huán)流動為特征的發(fā)展模式，可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇，循環(huán)經(jīng)濟(jì)則是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實途徑。

（2）瑞典、日本等國家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法借鑒

瑞典生產(chǎn)者責(zé)任制模式，即生產(chǎn)者應(yīng)對產(chǎn)品被最終消費(fèi)后繼續(xù)承擔(dān)社會中的環(huán)境責(zé)任，而消費(fèi)者則有對廢棄產(chǎn)品極其包裝按要求進(jìn)行分類并把它們送到有關(guān)回收場所的義務(wù)。1994年4月，瑞典議會通過了《瑞典轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展》的提案，并以此作為瑞典21世紀(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)。生產(chǎn)者有回收廢棄物的義務(wù)，政府1994年提出了“生產(chǎn)者責(zé)任制”，回收物涉及的范圍從最初的產(chǎn)品包裝，擴(kuò)大到廢紙、廢輪胎、報廢汽車和報廢電器電子產(chǎn)品。這一規(guī)定不僅使廢棄物在瑞典實現(xiàn)了最大程度的循環(huán)利用，由此還催生了一批新型廢棄物回收利用企業(yè)。瑞典真正實現(xiàn)了“把廢棄物變成某種可利用新資源”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

日本是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)最早的國家之一，通過政府、企業(yè)以及國民的共同努力，日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)取得了良好的效果。所以，總結(jié)日本發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗對我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有重要的借鑒意義。日本的立法模式，2000年6月出臺的《促進(jìn)循環(huán)型社會形成基本法》是日本建設(shè)循環(huán)型社會最重要的法律。此后，日本又制定了一些具體的法律，包括《家電循環(huán)法》《汽車循環(huán)法案》和《建設(shè)循環(huán)法》。第一，日本規(guī)定了生產(chǎn)者責(zé)任擴(kuò)大；第二，設(shè)置了健全的法律、政策系統(tǒng)；第三，日本在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的過程中號召全社會的共同參與；第四，在全社會大力提倡預(yù)防在先的環(huán)保理念，環(huán)境問題的事中或事后治理都將導(dǎo)致更大的成本付出和某些可能無法挽回的損失，最明智和正確的選擇就是對潛在的環(huán)境問題實施事前預(yù)防。

（3）當(dāng)前我國社會中資源利用的現(xiàn)狀

從日前我國對資源的消耗情況來看，我國對資源的消費(fèi)增長速度驚人。從1980年到2001年，我國石油消費(fèi)量增長100%，天然氣增長92%，鋼增長143%，銅增長189%，鋁增長380%，10種有色金屬增長276%。2012年-2014年，中國迎來年2.4億-2.6億噸鐵的消費(fèi)高峰；2019-2023年，將迎來年530萬-680萬噸銅的消費(fèi)高峰；2022-2028年，將迎來年1300萬噸的鋁消費(fèi)峰值。然而我國原儲量、產(chǎn)量和出口量均居世界首位的鎢、稀土和錫等優(yōu)勢礦種，由于人們的濫采亂挖與過度出口至國外市場，按現(xiàn)有產(chǎn)量水平來看，其總量能保障的使用期限已經(jīng)不超過10年。就當(dāng)下我國實際情況，如以單位GDP產(chǎn)出能耗為表征的能源利用效率來看，我國與發(fā)達(dá)國家之間的差距非常大。我國現(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修改與完善已是大勢所趨，建議在新法的制定過程中強(qiáng)化生態(tài)科技等所發(fā)揮的核心作用，結(jié)合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實際操作步驟，引導(dǎo)并將資源減量化的理念滲透進(jìn)各具體的法律條文，增強(qiáng)法律的科學(xué)性與實踐性，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)同發(fā)展。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中的規(guī)定及評析——以促進(jìn)資源利用為目的

（1）未明確法律中“廢物”的概念

在我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的總則部分，第二條第一款明確規(guī)定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的定義，在界定“減量化”“再利用”“資源化”等概念時多次使用了“廢物”這一術(shù)語。但縱觀整部法律，其中沒有一條對該貫穿本法始終的重要術(shù)語進(jìn)行明確的闡述，以至于在實際的操作層面上，各主體對該術(shù)語的認(rèn)定仁者見仁，以致引起了不少的爭議。相較于我國在該方面的立法空白，日本和德國等國家在相應(yīng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中則對“廢棄物”這一術(shù)語進(jìn)行了確定的解釋。如日本在《促進(jìn)建立循環(huán)型社會基本法》第二條中規(guī)定了“廢棄物”指下列物質(zhì)：一是，廢棄物；二是，曾被使用過、或者雖未使用但被收集或被廢棄的物品（目前正在使用的物品除外），或者是在產(chǎn)品的制造、加工、修理或者銷售、能源供應(yīng)、建筑施工、農(nóng)畜產(chǎn)品的生產(chǎn)及其他人類活動過程中得到的附帶品（前款中所列物品、放射性物質(zhì)以及受其污染的物質(zhì)除外）。在德國的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》中，對于廢棄物的概念界定體現(xiàn)在總則與附件I“廢物的分類”兩部分，二者聯(lián)系緊密，在法律體系上相輔相成。

（2）偏離了以資源利用為核心的立法本意

循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的根本是資源的綜合利用，重點(diǎn)是減少污染物的產(chǎn)生量和提高資源利用效率，解決的根本問題則是資源的利用方式。在我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第一條中，明確規(guī)定了該部法律的立法目的，即“為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”。該條雖然將“提高資源利用效率”列為本法的主要目的之一，但就其制定的初衷而言則偏離了資源利用的主旨理念，沒有明確規(guī)定：從源頭E減少資源消耗，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中合理利用資源，對無法利用的資源予以適當(dāng)處置等。相較而言，日本在《促進(jìn)建立循環(huán)型社會基本法》中將立法目的予以界定：“循環(huán)型社會是指通過抑制產(chǎn)品成為廢物，當(dāng)產(chǎn)品成為可循環(huán)資源時則促進(jìn)產(chǎn)品的適當(dāng)循環(huán)，并確保不可循環(huán)的回收資源得到適當(dāng)處置，從而使自然資源的消耗受到抑制，環(huán)境負(fù)荷得到削減的社會形態(tài)”。該法律條文雖未將“可持續(xù)發(fā)展”這一循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目的明確提出，但其中所闡述的“循環(huán)型社會的建立-減少環(huán)境負(fù)荷”的發(fā)展模式卻在實際操作的層面上充分展示了該部法律最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的題中之義。

（3）具體的法律規(guī)定缺少可操作性

我國現(xiàn)行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中，有不少法律條文規(guī)定的過于原則化和抽象化，將本該明確界定的實施步驟或操作方法一筆帶過，給循環(huán)經(jīng)濟(jì)中各類參與者的實踐帶來了諸多不便。如我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第二條規(guī)定了“再利用”與“資源化”的概念，其中對“再利用”的界定比較明確具體，但是在定義“資源化”這一術(shù)語時，卻有些含糊其辭?！氨痉ㄋQ資源化，是指將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對廢物進(jìn)行再生利用”，在該論述中立法者引入了“再生利用”這一術(shù)語，可能本意上是要將這部法律的各具體條文精致化，但實際卜由于“再生利用”明確含義的缺失，導(dǎo)致了在法律適用中“再利用”與“再生利用”概念不清、易于混淆?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第四條規(guī)定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所應(yīng)遵循的原則，即“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理和有利于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實施”。該條文中雖然提及了要在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可能的范圍中發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，也將“減量化”這一原則至于重要的位置，但這一規(guī)定的施行成效與其他一些國家的實踐成績相比還差距較大，操作性并不是很強(qiáng)，需要進(jìn)一步予以充實。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修改完善——以促進(jìn)資源利用為目的

（1）完善《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法指導(dǎo)思想

我國現(xiàn)行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中，其指導(dǎo)思想主要體現(xiàn)在第三、四條中。由相關(guān)條文的具體規(guī)定可知，這部法律的指導(dǎo)思想還沒有轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程控制、從源頭減少資源消耗和削減污染物排放的清潔生產(chǎn)上來，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，這與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念相差甚遠(yuǎn)。因而，以后對《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)行修改時，應(yīng)在指導(dǎo)思想中具體表明系統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，如可將在源頭上較少資源的消耗、在整個生產(chǎn)過程中提倡可循環(huán)資源的循環(huán)與綜合利用、對于資源利用方式的合理性與可行性進(jìn)行必要的評估等。同時，為了制定和實施有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展的適當(dāng)政策和措施，國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查。通過必要的調(diào)查實踐和在此基礎(chǔ)上的合理理性分析，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法初衷得以徹底的轉(zhuǎn)變，因此而確定的指導(dǎo)思想也能符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的本質(zhì)要求，并將進(jìn)一步提高該部法律的實施成效。

（2）在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中強(qiáng)化科技、人才支撐

我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第七條規(guī)定，“國家鼓勵和支持開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)科學(xué)技術(shù)的研究、開發(fā)和推廣，鼓勵開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)宣傳、教育、科學(xué)知識普及和國際合作。”其中雖然肯定了科技的進(jìn)步對于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，也提出了要采取多種合理的方式來具體落實國家制定的政策，但沒有明確界定相關(guān)科學(xué)技術(shù)的范圍與類型，鑒于科學(xué)技術(shù)種類的復(fù)雜性與多樣性，哪些類型的科學(xué)技術(shù)才是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，與此相關(guān)的一些問題應(yīng)該予以明確。我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，因而在國家為此出臺的一些基本政策上，應(yīng)明確發(fā)展與之相關(guān)的科學(xué)技術(shù)的重要性。如，日本在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中明確規(guī)定了科學(xué)技術(shù)振興的必要性，同時也指出了相關(guān)科學(xué)技術(shù)的具體類型，為實踐操作時提供了確切的參考依據(jù)。

（3）建立相關(guān)的文化體系，促進(jìn)公眾廣泛參與

我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第十條中，雖然對公民在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)做了規(guī)定，但在關(guān)于“公民減少廢物的產(chǎn)生量和排放量”的規(guī)定方面卻略有瑕疵。公民作為社會經(jīng)濟(jì)活動的主要參加者之一，應(yīng)對節(jié)約資源與環(huán)境保護(hù)的事業(yè)負(fù)有義不容辭的責(zé)任，然而由于公民整體上處于循環(huán)經(jīng)濟(jì)實際運(yùn)行中的信息弱勢地位，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中發(fā)揮的作用畢竟有限，讓這一群體來承擔(dān)減少廢物的產(chǎn)生量和排放量的重大責(zé)任未免有些強(qiáng)人所難。同時，浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境行為的舉報權(quán)以及對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的知情權(quán)的有關(guān)規(guī)定，這是立法者在法律層面上對于公眾所給予的行動自由，既是權(quán)利則公民可根據(jù)自身具體情況選擇為或者不為，但有關(guān)實踐經(jīng)驗表明，公眾在一些與自己關(guān)系不大的社會問題上還是沉默者居多，這幾項權(quán)利的實際運(yùn)作效果并不是很理想，甚至在有些情形下公眾的整體反應(yīng)會與立法者當(dāng)初的預(yù)期效果相背而行。

結(jié)論

在我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中完善資源戰(zhàn)略是該部法律修改完善的關(guān)鍵舉措之一，其重要性與緊迫性不言而喻。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)不是經(jīng)濟(jì)的循環(huán)而是資源的循環(huán)，其立法本意不是人為主觀地為經(jīng)濟(jì)活動的進(jìn)行構(gòu)建操作程序，而是將在源頭上減少資源消耗并在實踐中完善資源的利用方式視為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心理念。通過對我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中資源戰(zhàn)略的不斷改進(jìn)與加強(qiáng)，推動國家機(jī)關(guān)、各企業(yè)事業(yè)單位以及社會公眾積極踐行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的各項事業(yè)，相信我國最終實現(xiàn)構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的目標(biāo)不會遙遠(yuǎn)。

[1]全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會法案室.中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法資料概覽[M].北京：中國民主法制出版社，2009.

[2]聶永有.完善我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的思考[J].政治與法律，2013（2）.

[3]李玉基.論我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法律制度的完善[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2010（5）.

[4]馮之浚.循環(huán)經(jīng)濟(jì)與綠色發(fā)展[M].浙江：浙江出版聯(lián)合集團(tuán)，浙江教育出版社，2013.

[5]李玉基，俞金香.循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法律制度研究一基于我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的思考[M].北京：法律出版社.

[6]本法所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。