張恒瑜

我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期已經(jīng)過(guò)去，雖然現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)模式，但是由于世界范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)激烈程度愈演愈烈，各種矛盾也呈現(xiàn)出多極化趨勢(shì)。此消彼長(zhǎng)的突發(fā)公共危機(jī)事件，看起來(lái)充滿了偶然性但實(shí)際也蘊(yùn)藏著必然性。究其原因，我國(guó)正處在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、社會(huì)貧富差距擴(kuò)大、科技和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)的新風(fēng)險(xiǎn)，甚至由于人為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致的環(huán)境惡化，這一系列新時(shí)期我國(guó)面臨的問(wèn)題都導(dǎo)致了各種不穩(wěn)定因素的客觀存在。

在這樣的背景下突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理，也成為了我國(guó)必須面對(duì)并且迫在眉睫的課題。政府有必要增強(qiáng)預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)緊急情況的能力，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)于政府的信賴感。仔細(xì)研討契合中國(guó)社會(huì)情況的應(yīng)急管理機(jī)制，同時(shí)吸取美國(guó)等國(guó)家的先進(jìn)之處，構(gòu)建具備中國(guó)特色的應(yīng)急管理機(jī)制。

研究意義

（1）健全的應(yīng)急管理機(jī)制是踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的內(nèi)在要求。公共突發(fā)事件頻發(fā)，造成的公共危機(jī)不可小覷，及時(shí)有效地應(yīng)急管理措施就顯得十分重要，應(yīng)急管理機(jī)制直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和諧。當(dāng)面對(duì)可能造成社會(huì)恐慌甚至給社會(huì)帶來(lái)危害的公共危機(jī)時(shí)，完善有效的應(yīng)急管理機(jī)制運(yùn)作下的應(yīng)急措施彰顯了政府的能力，樹(shù)立了良好的形象，并且能夠提高政府在公眾間的信任感和支持度，更重要的是維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定和諧，為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的發(fā)揚(yáng)提供了保障。

（2）人民群眾對(duì)政府執(zhí)政能力期望越來(lái)越高。當(dāng)今社會(huì)信息傳播方式發(fā)達(dá)，自媒體與新媒體呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，區(qū)別于傳統(tǒng)媒體，新媒體更具有即時(shí)性，這就出現(xiàn)了某一公共事件突發(fā)幾乎同一時(shí)刻群眾就能收到相關(guān)信息推送的情況。面對(duì)公共突發(fā)事件，政府能否及時(shí)做出合理的決斷反應(yīng)，已成為群眾判斷政府執(zhí)政能力的標(biāo)準(zhǔn)之一。政府可以及時(shí)有效的處理危機(jī)的前提是建立一套合理健全的應(yīng)急處理機(jī)制，相反，如果政府做不到及時(shí)的反應(yīng)甚至?xí)躺{言和恐慌。

（3）科技和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府提出考驗(yàn)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新，為人們創(chuàng)造了更多發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)，工廠化學(xué)品泄露事故、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的環(huán)境污染等都是具有必然性的偶然事件。如何應(yīng)對(duì)由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的公共突發(fā)事件，如何平衡安全風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)效益都是對(duì)政府提出的考驗(yàn)。

應(yīng)急管理的原則

應(yīng)急管理是面對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)行動(dòng)，將事件影響范圍產(chǎn)生危害控制住，建立管理機(jī)制和規(guī)范制度，采取及時(shí)有效的措施，保障公眾安全，穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境，減小突發(fā)事件影響。突發(fā)事件種類較多，事件發(fā)展進(jìn)程不同呈現(xiàn)出的特點(diǎn)也不同，但也具有一定的普適性原則。

（1）生命最重，減小危害

危機(jī)事件突發(fā)時(shí)，生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境都會(huì)受到巨大破壞，應(yīng)對(duì)危機(jī)需要堅(jiān)持“生命最重要”的原則。生命跟一切物質(zhì)財(cái)產(chǎn)相比較都是最重要的，生命還在就有無(wú)限的可能，就可以創(chuàng)造出一切價(jià)值，應(yīng)急行動(dòng)應(yīng)當(dāng)以最大限度保證受災(zāi)者生命安全為第一要義，這是對(duì)人權(quán)的尊重，也符合國(guó)際救援的人道主義精神。

（2）預(yù)防為主，時(shí)刻準(zhǔn)備

對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防控提升到重要的位置，由于公共突發(fā)事件具有很強(qiáng)的不確定性，很多時(shí)候無(wú)法做到準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，所以預(yù)防的意義更多是將事件危害降到最小的程度。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)和人民群眾在平時(shí)也要做好隨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備，提升應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，做到未雨綢繆居安思危。

（3）權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理

由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)總指揮，實(shí)行不同級(jí)別負(fù)責(zé)相應(yīng)級(jí)別的管理職能，事件發(fā)生地負(fù)責(zé)相關(guān)應(yīng)對(duì)事項(xiàng)。突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)往往是由當(dāng)?shù)卣⒓床扇⌒袆?dòng)控制事態(tài)，后逐級(jí)上報(bào)，由上級(jí)政府和有關(guān)部門根據(jù)專業(yè)知識(shí)作出進(jìn)一步處理決定。一般來(lái)說(shuō)，就是先由級(jí)別較低的地方政府進(jìn)行應(yīng)急處理，后由級(jí)別較高的政府進(jìn)行應(yīng)急管理。

（4）協(xié)同應(yīng)對(duì)，科學(xué)處理

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，超過(guò)屬地政府應(yīng)急能力時(shí)，可以就近請(qǐng)求屬地周圍政府組織支援，同時(shí)發(fā)動(dòng)社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、忐愿者力量協(xié)同應(yīng)對(duì)危機(jī)。實(shí)施救助措施要注意運(yùn)用科學(xué)合理的手段、聽(tīng)取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膶I(yè)知識(shí)，加強(qiáng)科學(xué)理念，依照法律法規(guī)，借助公共力量，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、合作協(xié)調(diào)、運(yùn)作高效的應(yīng)急管理機(jī)制。

我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

2003年爆發(fā)非典型肺炎重大公共衛(wèi)生事件，在經(jīng)歷過(guò)完整的應(yīng)急管理過(guò)程后，國(guó)家意識(shí)到加快應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的重要性。隨后國(guó)務(wù)院部署加快應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的具體工作事項(xiàng)，我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)走上快車道。2003年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳成立了應(yīng)急預(yù)案工作小組；2005年4月，國(guó)務(wù)院做出關(guān)于實(shí)施國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的決定，全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。2007年11月，《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》頒布實(shí)施，規(guī)定“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。至此，國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)制逐步形成。

存在問(wèn)題分析

（1）應(yīng)急組織協(xié)調(diào)性較弱

我國(guó)應(yīng)急管理相關(guān)工作還處于發(fā)展期，仍然有單一部門應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害的慣性處理方式，在應(yīng)對(duì)災(zāi)害的實(shí)踐中就表現(xiàn)出多個(gè)部門協(xié)作性不足，現(xiàn)在突發(fā)事件構(gòu)成原因復(fù)雜更需要組織間、地域間合作協(xié)同解決，如果沒(méi)有做好協(xié)調(diào)工作則會(huì)收到不好的效果。

（2）法律法規(guī)體系不完善

我國(guó)正向以滿足社會(huì)主義核心價(jià)值觀的法治社會(huì)踐行，盡管已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了以《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為綱領(lǐng)性條文的關(guān)于應(yīng)急管理的基本法律，但總體仍處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)，不同類型的突發(fā)事件的處理規(guī)則還需要更多針對(duì)性法律條文來(lái)明確完善。

（3）信息管理系統(tǒng)不完善

信息暢通對(duì)應(yīng)急工作順利進(jìn)行相當(dāng)重要，只有這樣才能保證信息傳遞順利，指揮人員及時(shí)掌握受災(zāi)害信息作出判斷指揮工作，一線應(yīng)急人員才能接受信息完成下一步工作。受災(zāi)信息公開(kāi)透明化，使得人民群眾實(shí)時(shí)接受官方正確的信息，避免造成恐慌情緒，滋生謠言。

（4）應(yīng)急預(yù)案薄弱缺乏科學(xué)方法

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作具體進(jìn)行的指導(dǎo)性方案，對(duì)不同類型災(zāi)害的預(yù)防、具體救援措施作出規(guī)定，使得救災(zāi)過(guò)程更加清晰，救災(zāi)行動(dòng)更加高效。我國(guó)現(xiàn)階段在應(yīng)急預(yù)案方面存在不足，缺少具體科學(xué)的方法來(lái)防止、解決各類型的災(zāi)害發(fā)生，仍然需要救援組織在災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行摸索才能作出下一步行動(dòng)。

加快我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的對(duì)策探究

（1）建設(shè)專業(yè)化的應(yīng)急指揮體系與隊(duì)伍

建立專業(yè)化的應(yīng)急指揮體系是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代公共突發(fā)事件必不可少的組成部分，當(dāng)前我國(guó)需要的應(yīng)急指揮系統(tǒng)明確應(yīng)該是一個(gè)具有高度集成化的指揮系統(tǒng)，能實(shí)現(xiàn)預(yù)警、指揮、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)為一體的復(fù)雜系統(tǒng)，同時(shí)要整合分散的應(yīng)急力量，形成可以統(tǒng)一指揮，系統(tǒng)應(yīng)對(duì)的綜合性力量。應(yīng)急指揮體系應(yīng)該具備應(yīng)急管理的權(quán)威性，在行使指揮權(quán)時(shí)，還要注重下達(dá)指揮救援行動(dòng)的落實(shí)，避免下級(jí)應(yīng)急部門推脫責(zé)任。

（2）建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室行使總指揮權(quán)力，各地政府應(yīng)急管理辦公室在總指揮下履行相關(guān)職責(zé)，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)下一級(jí)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，應(yīng)建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，隨著信息和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，公共突發(fā)事件的影響程度和范圍越來(lái)越大，以往單部門、單城市的應(yīng)急模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代應(yīng)急管理，需要與周邊地區(qū)合作共享應(yīng)急資源，分享應(yīng)急相關(guān)信息，協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)。

（3）建立權(quán)責(zé)清晰的應(yīng)急管理體制

在成立應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確組織和人員的權(quán)力范圍和職能責(zé)任，保證應(yīng)急措施的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)從三方面人手：一是明確崗位職責(zé)，確保人崗一致，細(xì)化到應(yīng)急的預(yù)警、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)的每一個(gè)步驟，實(shí)行崗位責(zé)任制。二是依據(jù)情況酌情處理，對(duì)于玩忽職守、推卸責(zé)任的行為.要依法追究法律責(zé)任，對(duì)無(wú)惡意造成過(guò)失的行為，應(yīng)當(dāng)酌情處罰；三是事件責(zé)任人造成不可挽回情況要依法追究責(zé)任。

（4）形成健全的應(yīng)急管理法制體系

法律是應(yīng)急管理良好運(yùn)行的基本保障，在明確清晰的制度規(guī)章下，應(yīng)急流程有章可循，應(yīng)急管理人員權(quán)力可以得到規(guī)范，從而提高應(yīng)急管理效率。我們應(yīng)當(dāng)規(guī)定緊急情況下權(quán)力行使尺度。防止在突發(fā)情況下權(quán)力膨脹，同時(shí)防止推卸責(zé)任、不作為的情況發(fā)生，同時(shí)保障公民權(quán)利。通過(guò)對(duì)以往突發(fā)事件應(yīng)急災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，形成同類型災(zāi)害事故的應(yīng)急預(yù)案，再經(jīng)過(guò)人大決議形成相關(guān)法律法規(guī)，為以后應(yīng)對(duì)同類型災(zāi)害處理形成標(biāo)準(zhǔn)的范本，填補(bǔ)相關(guān)應(yīng)急法律空門。

[1]宋超，城市危機(jī)管理模式新探[J]，城市問(wèn)題，2007（12）：81-86.

[2]魏捍東劉建國(guó)，構(gòu)建我國(guó)社會(huì)應(yīng)急救援力量體系的思考[J]，武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（2）：18-23.

[3]馮有良，海洋災(zāi)害影響我國(guó)近海海洋資源開(kāi)發(fā)的測(cè)度與管理研究[D]，中國(guó)海洋大學(xué)，2014.