吳真

自2008年金融危機(jī)從美國爆發(fā)波及到歐洲乃至全球金融市場(chǎng)，以美國為主的歐美國家以立法方式開啟了政府對(duì)金融體制監(jiān)管的新階段，從整理上說，此次對(duì)金融監(jiān)管體制的改革主要圍繞著提高金融機(jī)構(gòu)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，成立專門的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，以確保金融消費(fèi)者得到與其經(jīng)濟(jì)能力及風(fēng)險(xiǎn)承受力相符合金融產(chǎn)品和服務(wù)。在我國金融消費(fèi)者保護(hù)政策及法律不完善的情況下，此舉措也同樣啟發(fā)著我國對(duì)該主體的保護(hù)。

金融危機(jī)

金融消費(fèi)者 金融消費(fèi)者立法

2008年9月，美國證券界的大公司雷曼兄弟破產(chǎn)，世界的金融市場(chǎng)陷入一片大混亂。金融機(jī)構(gòu)鏈條式的破產(chǎn)從美國開始波及到英國、歐洲大陸、擴(kuò)大為所謂的“百年一遇”的金融危機(jī)。這次金融危機(jī)導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)倒退和低迷，從而也引發(fā)了世人對(duì)美國金融監(jiān)管的審視和質(zhì)疑。

金融消費(fèi)者保護(hù)的必然性

（1）金融消費(fèi)者的概念界定

“金融消費(fèi)者”一詞是近十幾年才出現(xiàn)的，作為一個(gè)法學(xué)概念，有必要仔細(xì)推敲它的內(nèi)涵和外延，進(jìn)而從概念出發(fā)切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者的利益。

1.金融消費(fèi)者的內(nèi)涵?！敖鹑谙M(fèi)者”第一次出現(xiàn)是在英國頒布的2000年《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》之中，由此開創(chuàng)了對(duì)這一概念的立法界定。但是，作為一個(gè)法學(xué)概念，“金融消費(fèi)者”至今未得到明確的界定，一是，由于其保護(hù)的主體范圍難以劃定，二是，現(xiàn)階段綜合的金融業(yè)務(wù)活動(dòng)使得原有的以業(yè)務(wù)領(lǐng)域區(qū)分消費(fèi)者身份的方式失去了意義。因此，筆者認(rèn)同將“金融消費(fèi)者”界定為“為生活需要購買、使用金融商品或接受金融服務(wù)的個(gè)體社會(huì)成員”。

2.金融消費(fèi)者的外延。美國1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》把“金融領(lǐng)域的消費(fèi)者”（Consumer）定義為“主要為個(gè)人、家庭成員或家用目的而從金融機(jī)構(gòu)獲得金融商品或服務(wù)的個(gè)體，也可以是其法定代表人”，對(duì)“金融機(jī)構(gòu)客戶”（Customer）的界定則是“與銀行有不間斷業(yè)務(wù)關(guān)系的消費(fèi)者”。美國《2000年消費(fèi)者財(cái)務(wù)隱私保密最終規(guī)則》將“金融領(lǐng)域消費(fèi)者”定義為“從銀行獲得或已獲得將主要用于個(gè)人、家庭成員或家用的金融產(chǎn)品或服務(wù)的個(gè)人或其法定代表人，而“金融機(jī)構(gòu)客戶”則指“已經(jīng)銀行有實(shí)際業(yè)務(wù)關(guān)系的消費(fèi)者”。從其立法本意可知，美國法將消費(fèi)者與銀行之間的關(guān)系狀態(tài)作為依據(jù)，以區(qū)別銀行消費(fèi)者與銀行客戶的身份，這主要是基于對(duì)隱私權(quán)保護(hù)的考慮。

（2）次貸危機(jī)與金融消費(fèi)者保護(hù)之關(guān)聯(lián)

眾所周知，此次金融危機(jī)最大、最直接的受害者是美國的金融消費(fèi)者，過于寬松的監(jiān)管政策縱容了金融機(jī)構(gòu)過度開發(fā)金融衍生品，聚集了大量的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，美國住房抵押貸款市場(chǎng)上次級(jí)抵押貸款的發(fā)放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公眾的還款能力，寬松政策下的無風(fēng)險(xiǎn)套利誘惑又導(dǎo)致貸款經(jīng)紀(jì)人的掠奪性貸款泛濫，這是次貸危機(jī)爆發(fā)的直接誘因。

在反思金融危機(jī)的原因時(shí)，美國政府意識(shí)到其金融監(jiān)管體制存在嚴(yán)重弊病，一味地追求金融機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)最大化、對(duì)金融消費(fèi)者利益保護(hù)不足，是釀成危機(jī)的原因之一。最終，美國政府痛定思痛，下定決心進(jìn)行金融監(jiān)管改革，并將金融消費(fèi)者的保護(hù)作為改革的首要基礎(chǔ)日標(biāo)，維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

美國金融消費(fèi)者保護(hù)的法治變革

（1）危機(jī)后美國金融監(jiān)管的發(fā)展歷程

金融危機(jī)爆發(fā)后，恰逢美國總統(tǒng)大選期間，所以美國的一系列金融監(jiān)管改革的措施歷經(jīng)兩位總統(tǒng)執(zhí)政期間，從2008年開始的兩年多時(shí)間里先后推出多項(xiàng)改革方案。2008年3月31日，布什領(lǐng)導(dǎo)下的美國財(cái)政部正式公布了名為《金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化改革藍(lán)圖》（Blueprintfor a Modemized Financial RegulatoryStructure）（簡(jiǎn)稱《藍(lán)圖》）的改革方案，正式開啟美國金融監(jiān)管體制改革之門?！端{(lán)圖》中規(guī)劃了對(duì)美國金融監(jiān)管體系的三步走方案，即短期、中期與長(zhǎng)期的規(guī)劃。該部法案最重要的是，美國財(cái)政部在評(píng)估現(xiàn)有金融監(jiān)管的功能基礎(chǔ)上提出構(gòu)建最優(yōu)的金融監(jiān)管方案，明確美國的金融監(jiān)管逐步由雙層多頭的功能型監(jiān)管模式向日標(biāo)監(jiān)管模式過渡。這一監(jiān)管改革方案在出臺(tái)后曾經(jīng)一度引起關(guān)注，但最終隨著奧巴馬政府的執(zhí)政無果無終。隨著美國金融危機(jī)的繼續(xù)蔓延，為了應(yīng)對(duì)新一輪沖擊、增強(qiáng)消費(fèi)者和投資者的信心并為奧巴馬總統(tǒng)出席G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)做準(zhǔn)備，2009年3月26日美國財(cái)政部對(duì)金融監(jiān)管框架改革方案進(jìn)行了調(diào)整，制定了《金融改革框架》（簡(jiǎn)稱《框架》），該法案提出了四大改革內(nèi)容，即解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)消費(fèi)者和投資者利益、消除監(jiān)管空白、促進(jìn)國際監(jiān)管規(guī)則協(xié)調(diào)一致。隨后，2009年6月17日奧巴馬總統(tǒng)對(duì)外公布《金融規(guī)制改革新基石：重構(gòu)金融監(jiān)管與規(guī)制》（FinancialRegulatory Reform-A New Foundation：Rebuilding Financial Supervision andRegulation）的金融監(jiān)管改革白皮書（簡(jiǎn)稱《白皮書》）。這份被金融行業(yè)視為美國70年來全面金融改革的路線圖，重點(diǎn)在于維護(hù)美國金融穩(wěn)定，且賦予了美聯(lián)儲(chǔ)以監(jiān)管整個(gè)金融體系的新權(quán)力，并強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，一旦通過必要的立法程序付諸實(shí)施，《白皮書》必將對(duì)美國金融市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

在加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)方面，《白皮書》提出設(shè)立金融消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)，保護(hù)消費(fèi)者和投資者免受不當(dāng)金融行為侵害。消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)將取代美聯(lián)儲(chǔ)成為聯(lián)邦層面保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的金融機(jī)構(gòu)，其職權(quán)就是落實(shí)消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)，通過強(qiáng)化對(duì)金融產(chǎn)品及服務(wù)、金融產(chǎn)品及服務(wù)提供商的監(jiān)管，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。

自奧巴馬政府將《金融規(guī)制改革新基石：重構(gòu)金融監(jiān)管與規(guī)制》提交國會(huì)后，經(jīng)過參眾兩院的投票表決和兩院版本的協(xié)調(diào)，2010年7月21日，奧巴馬總統(tǒng)最終簽署了該法案，新法案以領(lǐng)導(dǎo)這一立法的兩位國會(huì)議員命名，即《多德一弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》（Dodd-Frank Wall Street Reform andConsumer Protection Act）（以下簡(jiǎn)稱《多德——弗蘭克法案》）。該法共有16章、1603個(gè)條目，內(nèi)容十分宏大，針對(duì)美國金融危機(jī)監(jiān)管體系在危機(jī)中所暴露的問題，提出了一系列的舉措，是美國金融市場(chǎng)上一個(gè)大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著金融危機(jī)后美國金融監(jiān)管改革終于有了法律形式的結(jié)果，同時(shí)這部法案也是美國金融監(jiān)管改革在兩年多的進(jìn)程中不斷利益協(xié)調(diào)和制度完善的成果。

從整體來看，該法案豐要從金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的架構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)金融監(jiān)管、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、金融消費(fèi)者保護(hù)四個(gè)方面進(jìn)行了改革，此次金融監(jiān)管改革的重中之重為消費(fèi)者金融保護(hù)，所以該法案的第十一章專門規(guī)定了消費(fèi)者金融保護(hù)的問題。

1.該法規(guī)定，在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部新設(shè)一個(gè)獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)——消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer financialProtection Bureau，CFPB），以確保消費(fèi)者在購買抵押貸款、信用卡和其他金融產(chǎn)品時(shí)獲得清晰準(zhǔn)確的信息，并保護(hù)他們免遭金融機(jī)構(gòu)隱藏費(fèi)用、濫用條款和欺詐行為的損害。該法案對(duì)消費(fèi)者金融保護(hù)局規(guī)定了若干職責(zé)。第一，該局有權(quán)自行進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和研究，以對(duì)消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)這些產(chǎn)品和服務(wù)的適當(dāng)性進(jìn)行評(píng)估，且有責(zé)任確保適格主體可能且應(yīng)該獲得合適的金融產(chǎn)品。第二，有權(quán)根據(jù)現(xiàn)行金融消費(fèi)者法來沒立規(guī)則，并采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性手段來處理違規(guī)事件，回應(yīng)和處理消費(fèi)者的投訴。第三，負(fù)責(zé)實(shí)施金融教育項(xiàng)日，有責(zé)任保護(hù)弱勢(shì)消費(fèi)者，包括年長(zhǎng)者、服役人員及其近親屬。為此，該局會(huì)成立以下辦公室：公平貸款和平等機(jī)會(huì)辦公室，金融教育辦公室、服役人員事務(wù)辦公室和年長(zhǎng)美國人金融保護(hù)辦公室。

2.設(shè)市投資者咨詢委員會(huì)，開展與消費(fèi)者保護(hù)有關(guān)的研究，這一機(jī)構(gòu)致力于金融市場(chǎng)與消費(fèi)者保護(hù)的互動(dòng)，研究范圍包括如何提高投資者的判斷分析能力，如何對(duì)經(jīng)紀(jì)人、券商、投資顧問的進(jìn)行約束、監(jiān)督和檢查，如何使消費(fèi)者更好的獲得信息，還通過市場(chǎng)中的利益沖突進(jìn)行研究以尋找保護(hù)消費(fèi)者的有效途徑。

3.抵押貸款改革和反掠奪性貸款法案。本次金融危機(jī)爆發(fā)的一個(gè)重要根源就在于金融機(jī)構(gòu)向消費(fèi)者提供的掠奪性貸款，以及信息不透明的抵押貸款合同，導(dǎo)致處于弱勢(shì)群體的消費(fèi)者沒有預(yù)見到財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。法案在抵押貸款業(yè)務(wù)操作、信息披露、法律責(zé)任方面做了較為嚴(yán)格的規(guī)定。

歐美國家金融消費(fèi)者的保護(hù)對(duì)我國的啟示

（1）我國金融消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀

我國關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的法律，主要包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《民法總則》、《合同法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》等法律，《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《外匯管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，以及“一行三會(huì)”發(fā)布的大量行政規(guī)章和規(guī)章性文件，現(xiàn)有的立法存在以下問題：

1.沒有金融消費(fèi)者保護(hù)的基本法律。一方面，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》僅針對(duì)消費(fèi)者在一般商品和服務(wù)消費(fèi)過程中的權(quán)利保護(hù)，該法第2條對(duì)消費(fèi)者定義時(shí)，僅將“生活消費(fèi)”納入保護(hù)范圍，由于“金融消費(fèi)”與生活消費(fèi)存在顯著的差別，故而難以適用。另一方面，“金融消費(fèi)者”未被金融立法所采用，保護(hù)金融消費(fèi)者利益作為金融監(jiān)管目標(biāo)未正式寫進(jìn)法律之中。直到2006年，《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》一法中，首次使用了“金融消費(fèi)者”一次，指商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新應(yīng)“滿足金融消費(fèi)者和投資者日益增長(zhǎng)的需求、充分維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者利益”，反映出銀行監(jiān)督管理當(dāng)局的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)向。2009年8月25日的《商業(yè)銀行聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》提出商業(yè)銀行要建立投訴處理監(jiān)督機(jī)制，從而更加有力地保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。

2.保護(hù)金融消費(fèi)者的法律、法規(guī)，主要是金融宏觀調(diào)控部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件，法律層級(jí)較低。影響政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效果，不利于保護(hù)金融消費(fèi)者。加之相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性不夠，有的下位法與上位法沖突，或是相同效力的法律法規(guī)相互交叉，造成了監(jiān)管重疊、監(jiān)管沖突與監(jiān)管真空.既由此產(chǎn)生了巨大的監(jiān)管成本，又使金融消費(fèi)者無所適從。

3.對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和司法救濟(jì)較為貧乏。對(duì)金融消費(fèi)者具有監(jiān)管職責(zé)的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，主要是消費(fèi)者協(xié)會(huì)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，前者由于其工作人員專業(yè)技能、知識(shí)結(jié)構(gòu)等多方面的限制，以及金融消費(fèi)者難以納入現(xiàn)行《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的閑境而可發(fā)揮的對(duì)金融消費(fèi)者有效保護(hù)作用微乎其微。“一行三會(huì)”作為我國最基本的金融監(jiān)管體制，在金融產(chǎn)品繁雜多樣、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉、金融創(chuàng)新日新月異的今天，其監(jiān)管政策和手段并未與時(shí)俱進(jìn)甚至稍顯落后，沒有一個(gè)專門負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)的部門，也鮮見關(guān)于消費(fèi)者投訴和解決糾紛的機(jī)制。就司法救濟(jì)而言，除了適用《民法總則》和《合同法》等法中關(guān)于誠實(shí)信用、公平交易的原則性規(guī)定，基于金融產(chǎn)品和金融交易特殊性的法律法規(guī)也極為少見。

（2）歐美金融消費(fèi)者保護(hù)的法治實(shí)踐對(duì)我國的啟示

歐美國家在危機(jī)后加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，從危機(jī)發(fā)生的源頭出發(fā)解決問題，防止悲劇的再次發(fā)生對(duì)我國金融監(jiān)管改革有重要啟示。金融監(jiān)管的根本目標(biāo)在于金融安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)金融發(fā)展，對(duì)消費(fèi)者利益的保護(hù)以及對(duì)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定的追求顯得更為重要。從現(xiàn)實(shí)角度講，消費(fèi)者是金融市場(chǎng)的根基，合理引導(dǎo)消費(fèi)者需求，確保消費(fèi)者參與金融市場(chǎng)能夠得到財(cái)物安全的保障，是鞏固市場(chǎng)信心，增強(qiáng)市場(chǎng)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。美國成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，并制定嚴(yán)密的規(guī)則體系，這些都對(duì)我國加強(qiáng)消費(fèi)者的保護(hù)提供了良好的借鑒和參考。

首先要確立正確的立法模式。短期看來，我國更適宜選擇一般的立法模式，僅對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》進(jìn)行修訂，擴(kuò)大解釋消費(fèi)者的含義，或是在該法中對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行專章規(guī)定，包括金融消費(fèi)者的定義界定及其特殊權(quán)利、保護(hù)原則、保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、糾紛解決的途徑等內(nèi)容，日前，這是最有可能也是最容易實(shí)現(xiàn)的路徑。待條件成熟時(shí)，可用專門立法模式，借鑒英美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，制定《金融消費(fèi)者保護(hù)法》，并建立專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)；其次對(duì)金融機(jī)構(gòu)課加信息披露和說明義務(wù)，促使其為金融消費(fèi)者提供盡可能全面真實(shí)的信息，以幫助其選擇合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)也要強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者的教育，提高其對(duì)金融產(chǎn)品的認(rèn)知能力，不被金融機(jī)構(gòu)的宣傳所誤導(dǎo)。再次，專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)和便捷的投訴及糾紛解決機(jī)制也是必不可少的。

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