李雅婷

地方政府 投融資平臺(tái)礎(chǔ)設(shè)施 起源 發(fā)展

引言

地方政府投融資平臺(tái)，指在由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)等方式，建立的一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)。為了實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的對外融資，并將資金投入到市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，過往會(huì)輔以地方財(cái)政“兜底”作為還款承諾，特別是一些純公益類項(xiàng)目。簡言之，地方政府投融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

地方投融資平臺(tái)形式多樣，運(yùn)作模式各異。在區(qū)域上可劃分為省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)（70%以上）三類，在運(yùn)營上可分為有經(jīng)營性收入和沒有經(jīng)營性收入，在融資方式上有直接融資、間接融資、項(xiàng)目融資等。政府平臺(tái)是我國特殊財(cái)政金融體制下政府信用與市場機(jī)制的一次結(jié)合，作為地方政府投融資的市場化主體，參與了地方大量基礎(chǔ)設(shè)施和公益性領(lǐng)域的運(yùn)營。在新常態(tài)新時(shí)期，我國地方政府依然面臨資金與投資之間的突出矛盾，地方政府與銀行之間的“雙向羊群”效應(yīng)仍將存在，政府平臺(tái)合規(guī)市場化運(yùn)作對于地方經(jīng)濟(jì)有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本文主要采取定性分析和規(guī)范分析的研究方法，一為探尋政府投融資平臺(tái)的起源和現(xiàn)實(shí)狀況，二為思考平臺(tái)的問題和未來發(fā)展，探討地方政府投融資平臺(tái)如何完善自我輸血功能，如何調(diào)整職能、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

我國地方政府投融資平臺(tái)的起源與模式

（1）地方政府平臺(tái)產(chǎn)生的原因

投融資平臺(tái)起源最早的領(lǐng)域是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即承擔(dān)為基建項(xiàng)目融資的功能。地方政府繞開體制與政策障礙，成立集融資、建設(shè)、經(jīng)營、債務(wù)償還于一體的政府投融資平臺(tái)，代表進(jìn)行直接或間接，標(biāo)準(zhǔn)化或非標(biāo)準(zhǔn)化投融資，筆者思考，有實(shí)踐理論、主觀客觀多方面的原因。

城市基建有時(shí)是一種混合產(chǎn)品，具有擁擠性（Congestion）特征，即隨著消費(fèi)者數(shù)量增加，新增一人消費(fèi)帶來的邊際成本不再為零。而在一定情況下，我們?nèi)匀豢梢哉J(rèn)為城市基建具有公共性（Publicness），是一種公共產(chǎn)品（PublicGoods），即一種共同消費(fèi)的商品，每多一人對這種商品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致其他人對這種商品消費(fèi)數(shù)量的減少（Samuelson，1954）。我們普遍認(rèn)為，這類存在公共性的產(chǎn)品通過公共提供更為有效，政府要為其買單。

從實(shí)踐上看，1994年開始，在財(cái)政制度上，我國開始實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革，重新劃分中央政府和地方政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)。而實(shí)際運(yùn)作上，中央和地方明顯出現(xiàn)事權(quán)重心下移而財(cái)權(quán)重心上移的不對等現(xiàn)象。按94年的改革，國家稅收收入被劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分都劃歸為中央稅，增值稅、所得稅等大稅種被劃入中央地方共享稅，其中規(guī)模最大的增值稅更是中央共享75%，地方只拿25%。地方政府逐漸降低了可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政汲取能力，財(cái)政資金缺口不斷加大。與此同時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。據(jù)《中國城市發(fā)展報(bào)告2014-2015》，我國城鎮(zhèn)化率在2014年達(dá)到54.8%，距離發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率80%的平均水平仍有較大發(fā)展空間?！笆濉逼陂g，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，然而作為地方性公共產(chǎn)品，城市基建面對的仍然是處于財(cái)力困境的地方政府。

市政基建需要地方政府財(cái)政投入，從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，地方政府是否擁有主觀增加基建投資，強(qiáng)化投融資平臺(tái)舉債意愿呢？我們看到，城市基建投資通過乘數(shù)效應(yīng)可以影響衡量地方經(jīng)濟(jì)狀況的主要指標(biāo)：GDP以及GDP增長率。追求仕途的地方政府官員在行政權(quán)力集中和強(qiáng)激勵(lì)的官員治理模式下（周黎安，2007），會(huì)有極強(qiáng)的主觀愿望去維持體制內(nèi)的職位并尋求職位晉升，而晉升需要可以量化的地方經(jīng)濟(jì)管理成績。這或許是投融資平臺(tái)自誕生以來受到地方政府青睞的一大原因。

（2）上海模式與重慶模式

地方投融資平臺(tái)最早出現(xiàn)在資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富的上海。20世紀(jì)80年代，一家實(shí)體平臺(tái)公司“上海久事公司"JE式成立，開始向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款并支持城市建設(shè)，這是我國投融資平臺(tái)的雛形。目前，上海已形成全國相對最完善、市場化運(yùn)作最徹底的地方政府投融資體系，有多家平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)上市。

重慶市在學(xué)習(xí)上海市投融資平臺(tái)經(jīng)驗(yàn)后，通過增加平臺(tái)公司注冊資本金、注入經(jīng)營性現(xiàn)金流量充足的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的方式，成立了八家競爭性的投資集團(tuán)融資平臺(tái)并成功獲得銀行授信，這幫助重慶市政府在較短的時(shí)間內(nèi)解決了城市發(fā)展的資金瓶頸?；具\(yùn)行機(jī)制是：地方政府將城市資產(chǎn)無償劃撥給新設(shè)立的承貸主體一投融資平臺(tái)，投融資平臺(tái)公司達(dá)到銀行貸款的資產(chǎn)規(guī)模條件后，向銀行籌措資金并轉(zhuǎn)借給項(xiàng)目法人，城市土地在基礎(chǔ)設(shè)施建成后產(chǎn)生的增值溢價(jià)成為主要還款來源，這就是后來被各地地方政府廣泛效仿的“儲(chǔ)地-融資-建設(shè)”模式。

重慶市作為政府投融資平臺(tái)的“實(shí)驗(yàn)室”，化政府傳統(tǒng)直接投資的行政化方式為社會(huì)融資的市場化方式，從根本上改變了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資機(jī)制，標(biāo)志著地方政府正式向市場化融資打開了大門。

我國地方政府投融資平臺(tái)的問題

地方政府投融資平臺(tái)08年以來經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的債務(wù)擴(kuò)張，至今已逐步進(jìn)入調(diào)整轉(zhuǎn)型階段。在金融監(jiān)管不充分、金融體系不完善國情下，投融資平臺(tái)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)規(guī)模問題仍然需要關(guān)注。

政府平臺(tái)公司現(xiàn)代企業(yè)制度不完善是地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)壓力大、隱性債務(wù)累計(jì)多、市政違規(guī)擔(dān)保頻發(fā)的內(nèi)在原因。在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上，地方政府總是“一股獨(dú)大”；在治理結(jié)構(gòu)上，政府平臺(tái)主要決策層由政府直接任命，沒有實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立決策權(quán)；在資金使用上，當(dāng)?shù)卣畵碛姓嬲馁Y金配置決策權(quán)；在運(yùn)作模式上，平臺(tái)嚴(yán)重依賴于政府的支持。政府平臺(tái)自身市場化融資能力較弱，最終呈現(xiàn)政府意志主導(dǎo)、政企不分的結(jié)果。因此，創(chuàng)新政府平臺(tái)投融資體制，投融資法律法規(guī)的完善出臺(tái)，規(guī)范政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理，轉(zhuǎn)變政府職能便顯得尤為重要。

投融資平臺(tái)債務(wù)問題是我國特色的地方政府支出行為與土地財(cái)政、資本市場機(jī)制、金融風(fēng)險(xiǎn)等聯(lián)合作用的結(jié)果。銀行貸款、債券融資、信托融資是政府平臺(tái)融資的幾大主要方式，而其中已存在大量監(jiān)管不到位、盡調(diào)不充分引起的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》（國發(fā)[2014]18號(hào)）中明確提出規(guī)范政府舉債融資制度，提倡“開明渠、堵暗道”，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，提出剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債，指出政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，要把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，17年4月財(cái)政部等六部門再次發(fā)文強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。

市場邊界模糊、財(cái)政體制現(xiàn)狀使政府平臺(tái)產(chǎn)生“政府失靈”問題。政績效應(yīng)下，政府平臺(tái)在公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、資源環(huán)境等正外部性強(qiáng)的公益性領(lǐng)域沒有較強(qiáng)激勵(lì)，其決策容易造成市場邊界模糊，對私人部門投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。從2016年財(cái)政數(shù)據(jù)來看，全國一般公共預(yù)算收入159552億元，其中中央本級(jí)收入72357億元，地方本級(jí)收入87195億元；全國一般公共預(yù)算支出187841億元，其中中央本級(jí)支出27404億元，地方財(cái)政用地方本級(jí)收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金等安排的支出160437億元。地方本級(jí)支出占全國財(cái)政支出的85.41%，而地方本級(jí)收入僅占全國財(cái)政收入的54.65%，中央與地方持續(xù)“小馬拉大車”的財(cái)力分配不合理現(xiàn)狀。地方政府平臺(tái)一來缺乏在純公益性領(lǐng)域的投資效益激勵(lì)，二來缺乏與自身事權(quán)相匹配的財(cái)力能力，在需要公共產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域缺乏有效供給，在資源應(yīng)市場化分配的領(lǐng)域存在過度干預(yù)。

對我國地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展建議

結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型新時(shí)期，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)從依靠政府信用背書向獨(dú)立決策的市場化主體發(fā)展，從銀行貸款融資向平臺(tái)公司企業(yè)債和資本市場直接融資發(fā)展。為了正確處理好政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用，減少投融資平臺(tái)運(yùn)行引起的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的損失，這里筆者提供若干參考建議：

（1）積極引導(dǎo)平臺(tái)公司健康有序發(fā)展。按照過往和近期的政策監(jiān)管精神，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)逐步過渡到一般企業(yè)類，逐步剝離平臺(tái)公司政府融資職能，不得新增政府債務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，自負(fù)盈虧。平臺(tái)公司作為國有資本投資主體的身份仍將存在，但其不能依賴政府信用發(fā)展，不具有公益性職能的平臺(tái)可以轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)作的企業(yè)，在城市供水供氣、公交市政方面具有公益性職能的平臺(tái)轉(zhuǎn)型為公益類國有企業(yè)，對于只有融資功能不善經(jīng)營的平臺(tái)應(yīng)當(dāng)清理關(guān)閉，地方政府要加強(qiáng)對投融資平臺(tái)的正確引導(dǎo)、合理安排，做好相關(guān)監(jiān)管工作。

（2）鼓勵(lì)推廣政府與社會(huì)資本合作模式。這里我們還是強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本是“投”而不是“借”，也就是說，引入社會(huì)資本的同時(shí)不得增加政府債務(wù)，必須是“真ppp”。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司（SPV）建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

（3）發(fā)展地方政府依法適度舉債。隨著2015年新預(yù)算法的正式實(shí)施，目前省、自治區(qū)、直轄市政府經(jīng)批準(zhǔn)可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確實(shí)需要舉借債務(wù)的，由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借，地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法形式。在這里強(qiáng)調(diào)，明確劃清政府與企業(yè)的界限，相應(yīng)融資平臺(tái)發(fā)行的債券僅作為國有企業(yè)自有債務(wù)，這樣運(yùn)行有助于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，有助于應(yīng)對地方“政府失靈”問題。

（4）以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線推行包括財(cái)政體制、投融資體制、預(yù)算管理體制在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革。對地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，將債務(wù)分類納入預(yù)算管理，建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，控制地方舉債投資的沖動(dòng)。進(jìn)一步理順中央地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，加快推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，努力發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。鼓勵(lì)推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立考核問責(zé)機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)制度，完善政績考評(píng)機(jī)制。

（5）加強(qiáng)金融創(chuàng)新與政府平臺(tái)的合作。通過銀行、政府平臺(tái)與信托等金融機(jī)構(gòu)的合作創(chuàng)新，例如設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托的方式，在銀登中心實(shí)現(xiàn)信貸資產(chǎn)流轉(zhuǎn)。安全穩(wěn)健的交易結(jié)構(gòu)既能盤活銀行存量資產(chǎn)，又可發(fā)揮金融支持實(shí)體的作用，支持政府平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)。積極嘗試財(cái)政資金基金化改革，將政府投融資平臺(tái)定位為財(cái)政資金基金化改革的市場化主體，代表政府出資部分投資管理基金公司，放大財(cái)政資金杠桿，提高財(cái)政資金使用收益。