陳振祥

國家審計的理論概述

國家審計是指由國家審計機關(guān)所實施的審計。根據(jù)《中華人民共和國審計法》規(guī)定，我國的審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。國家審計基本格局是：本級預算執(zhí)行審計工作體系初步建立，并向綜合財政審計展開；圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改進企業(yè)審計辦法，實施真實性審計；適應反腐倡廉需要，初步建立起領導干部經(jīng)濟責任審計制度；結(jié)合中心工作，突出了行業(yè)同步審計，不斷深化各項專業(yè)審計。

（1）國家審計的特點

1.國家審計的獨立性

審計機構(gòu)是單獨設置的，不隸屬于其他任何部門或業(yè)務機構(gòu)。審計署受國務院總理領導，地方審計機關(guān)受各級地方人民政府主要負責人的領導，同時，獨立于被審單位，與被審單位在組織上無行政隸屬關(guān)系；其次審計機構(gòu)與人員不直接參加日常的經(jīng)濟計劃與管理工作，審計人員是按照《憲法》、《審計法》等法律賦予的職責進行工作的，獨立編制審計計劃，獨立取證和審核檢查，作出評價，獨立作出審計結(jié)論，提出處理意見，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，這種監(jiān)督具有法律效力；并且國家審計的審計經(jīng)費及收入有穩(wěn)定的來源，不受被審計單位的制約。經(jīng)費是獨立的，列入財政預算，由各級政府承擔，保證其執(zhí)法的獨立客觀性。同時，按照《審計法》及審計署制定的審計規(guī)范，審計機關(guān)對被審計單位違反國家規(guī)定的財政財務收支行為和違紀違法行為，不僅擁有檢查權(quán)，而且擁有行政處理權(quán)、移送行政處理及提請司法處理權(quán)等，具有很強的獨立性。

2.國家審計綜合性

國家審計是綜合性的經(jīng)濟監(jiān)督部門，一方面，具有監(jiān)督面廣的特點，它通過對綜合反映經(jīng)濟活動的財政、財務收支進行審查、鑒證、評價，從不同側(cè)面、不同環(huán)節(jié)上監(jiān)視著經(jīng)濟活動的運行軌跡，在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著其他經(jīng)濟監(jiān)督無法替代的綜合性作用，另一方面具有監(jiān)督層次廣的特點，不僅可通過大量的微觀審計，直接督導微觀主體依法開展經(jīng)濟活動，促進宏觀調(diào)控措施在微觀層次的落實和微觀經(jīng)濟效益的提高，而且能夠通過對廣泛的微觀審計活動的綜合分析，向決策部門反映情況，提出建議，促進宏觀調(diào)控的改進與完善，間接提高宏觀經(jīng)濟效益。此外，一般的專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督，其監(jiān)督職能只是在特定范圍內(nèi)的單項監(jiān)督，而國家審計，則可以對這些專業(yè)經(jīng)濟形式各業(yè)務范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督與再監(jiān)督，形成不同層次，不同角度的經(jīng)濟監(jiān)督網(wǎng)絡，加之在審計監(jiān)督的過程中，國家審計監(jiān)督具有獨立性強、強制性大、權(quán)威性高的特點，使國家審計監(jiān)督具有一定綜合協(xié)調(diào)作用。

（2）國家審計的作用

1.維護財政經(jīng)濟秩序

加強對國有商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的審計，查處違法違規(guī)行為，促進經(jīng)營管理水平的提高，防范金融風險，保障國民經(jīng)濟安全、健康運行。同時對國有企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有資產(chǎn)占支配地位的股份制企業(yè)的審計，保障國有企業(yè)改革的順利進行，防止國有資產(chǎn)流失。并且依法揭露應征不征、虛收探收、混庫、截留坐支、亂收費、亂攤派等違法違規(guī)行為，促進依法征管秩序的形成，克服稅收和非稅收征管中人為確定任務指標、人為調(diào)節(jié)收入進度、人為確定減免緩征等不符合依法行政和市場經(jīng)濟規(guī)則的行為，建立依法征管、應收盡收的良好秩序，堵塞財政收入流失的各種漏洞。最后加強對財政資金分配和使用過程的監(jiān)督，促進資金的依法、合理使用，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，依法保證對農(nóng)業(yè)、教育科技、社會保障、基礎設施建設等領域的投入，保障各項專項資金?？顚Ｓ?，保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，保障人民群眾物質(zhì)和精神文化生活的不斷提高。

2.促進廉政建設

我國社會主義現(xiàn)代化建設和市場經(jīng)濟的發(fā)展，面對著非常復雜的社會環(huán)境，經(jīng)濟領域各種違法犯罪行為的存在將伴隨著社會主義現(xiàn)代化建設的整個過程。依法加強審計監(jiān)督，是同經(jīng)濟領域各種違法犯罪行為做斗爭的有力武器。通過發(fā)揮審計的獨特手段和作用，發(fā)現(xiàn)和查處各種危害社會主義市場經(jīng)濟的違法犯罪行為，促進廉政建設，是審計工作的重要使命。通過審計，注意發(fā)現(xiàn)資金運行過程中的不正常現(xiàn)象，從中發(fā)現(xiàn)利用職權(quán)徇私舞弊、化公為私、貪污受賄、挪用公款、利用財政資金謀取私利侵吞國家資財?shù)倪`法違紀案件。同時，在經(jīng)濟全球化，國內(nèi)經(jīng)濟體制改革不斷深化，對外開放不斷擴大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化、國有企業(yè)及各項事業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化不斷發(fā)展的情況下，國家財政資金運行及國有企業(yè)資本運營、產(chǎn)權(quán)交易的方式和過程日趨復雜，經(jīng)濟領域違法犯罪現(xiàn)象的方式也日趨復雜，違法犯罪分子的手段日趨巧妙。審計機關(guān)在審計過程中務必保持高度的警覺，特別要注意財政資金和國有資產(chǎn)在不同所有制經(jīng)濟主體間流動和重組中的異常現(xiàn)象，善于發(fā)現(xiàn)違法違紀案件線索，維護財政資金和國有資產(chǎn)的安全完整，維護社會主義市場經(jīng)濟的正常秩序，保障改革的順利、健康進行。

3.促進財政資金使用效益的提高

審計機關(guān)對各級政府及其各部門的“財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督”。提高財政資金使用效益，應當是國家審計的重要目標之一。審計機關(guān)為了達到通過審計促進提高財政資金使用效益的目標，應當在審計和審計調(diào)查的指導思想，組織方式、方法和手段等各個環(huán)節(jié)采取相應措施。首先，審計應當針對財政、財務資金收支總量中的主要部分、重要項目、關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開工作，通過審計能夠了解財政財務收支管理和資金運行的主要情況，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題，找到效益不高和損失浪費的重要表現(xiàn)，針對存在的問題及其原因提出有效的解決辦法和建議，對制止損失浪費現(xiàn)象，提高資金使用效益產(chǎn)生重要影響。在審計機關(guān)力量不足的情況下，可以有選擇地對一些重點領域、重點部門、重點資金、重點項目進行審計，進行資金使用效益方面的深入的、科學的分析研究，舉一反三，向被審計單位和有關(guān)領導機關(guān)反映情況，提出可行性建議，達到提高資金使用效益的目標。

目前我國國家審計存在的問題

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國的政治經(jīng)濟體制都在發(fā)生重大變革，審計環(huán)境也發(fā)生了較大的改變。目前我國國家審計不僅實踐嚴重滯后于理論，而且在理論創(chuàng)新方面也遠遠跟不上形勢發(fā)展。這就要求我們要大力加強國家審計研究，進一步完善國家審計的監(jiān)督職能，使之與審計環(huán)境相適應，從而為加強經(jīng)營管理與宏觀調(diào)控，促進社會主義經(jīng)濟服務。種種跡象表明，進入21世紀，我國的改革開放步伐將進一步加快，社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)將全面推進，構(gòu)成審計存在和發(fā)展空間的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、法律環(huán)境和文化環(huán)境等審計環(huán)境也已發(fā)生較大的變化。我國的審計發(fā)展如何適應審計環(huán)境，進而改善審計環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，是我們面臨的重大課題。尤其是國家審計，其目標、職責、職能及其重點如何調(diào)整，是我們值得探討的重要問題。

（1）審計目標存在的問題

我國審計法律法規(guī)的確定分為三類：一是真實性，指各項財政、財務收支是否真實存在，是否符合客觀實際；二是合法性，指各項財政、財務收支是否符合法律法規(guī)和制度的要求；三是效益性（包括經(jīng)濟性、效率性和效果性）。一切與審計有關(guān)的環(huán)境（政治、經(jīng)濟、法律、文化等）在制約著審計發(fā)展的同時，審計對其所處的環(huán)境也具有反作用。審計目標自然也不例外，真實、合法和效益作為審計的目標，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，其側(cè)重點是不同的。一般要根據(jù)審計法律法規(guī)的要求，根據(jù)實際工作中存在的問題、社會法制環(huán)境狀況以及審計機關(guān)的人力、財力、技術(shù)資源等具體情況，確定審計目標應更側(cè)重于哪一方面。從目前看，在我國現(xiàn)階段會計資料和經(jīng)濟信息失真問題比較突出的情況下，把真實性審計目標放在重點地位，在審計財政、財務收支真實性上下功夫，堅決打擊各種弄虛作假行為，糾正會計信息失真問題。其次是合法性。

（2）審計職能存在的問題

隨著經(jīng)濟體制的逐步完善，政府的職能也將逐漸轉(zhuǎn)變，一些應由市場主體通過市場解決的事情，將不再由政府來承擔，政府經(jīng)濟活動和國家財政收支活動的范圍縮小，以主要圍繞政府職能開展工作的國家審計機關(guān)，其職能也隨之改變。經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟鑒證和經(jīng)濟評價是國家審計的三大職能，新世紀國家審計的職能取向應為：一是保障國家經(jīng)濟安全；二是參與國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控；三是打擊經(jīng)濟領域各項腐敗行為；四是注重服務職能；五是調(diào)整審計職能的著眼點。我們在審計中總是把著眼點放在錢和物上，審計的監(jiān)督、鑒證和評價更多的是圍繞錢和物展開。而國家的經(jīng)濟發(fā)展則是由經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟目標、經(jīng)濟行為以及經(jīng)濟結(jié)果等各種經(jīng)濟因素構(gòu)成。為此，審計職能的履行范圍，不僅要在錢和物上發(fā)揮監(jiān)督作用，而且更重要的是應在經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟目標、經(jīng)濟政策上發(fā)揮監(jiān)督、評價作用。

（3）審計重點存在的問題

政府職能的轉(zhuǎn)變，必然會影響審計監(jiān)督的范圍，因此審計機關(guān)的監(jiān)督對象也應隨之進行調(diào)整。在未來一個時期，財政審計、企業(yè)審計、金額審計仍將是我國國家審計的工作重點，但在內(nèi)容和側(cè)重點上將有所調(diào)整。社會保障資金審計和環(huán)境審計，將顯得越來越重要。

社會保障資金審計顯得越來越重要。首先，社會保障基金性質(zhì)決定了對其進行審計的重要性。社會保障基金中有相當一部分是公共資金，國家舉辦社會保險事業(yè)，財政上要補貼；國有企業(yè)稅前提取的社保基金，其實質(zhì)是國家資金的讓渡；其次，社會保障系統(tǒng)的建立、完善與正常運作是關(guān)系到國有企業(yè)改革成敗的重要因素；再次，由于社會保障涉及國家、企業(yè)和個人的利益，對生產(chǎn)、消費和國民收入分配有著直接的影響，因此，通過加強對養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、教育等社會保障基金的管理、使用及效益情況的審計，來保持和維護社會的穩(wěn)定。同時環(huán)境審計將越來越受到重視。重視環(huán)境保護，促進可持續(xù)發(fā)展，是我國新世紀面臨的重大課題。進行環(huán)境審計將是國家審計機關(guān)的重要職責。首先，環(huán)境責任是經(jīng)濟責任的一個組成部分；其次，開展環(huán)境審計可以促進被審計單位的環(huán)境保護工作以及政府環(huán)境管理工作。

（4）審計回訪存在的問題

實行審計回訪制度，有助于鞏固審計成果，落實改進措施，增強審計的權(quán)威性；同時，也有利于國家審計機關(guān)對重點資金、重大項目進行動態(tài)跟蹤。然而，由于我國國家審計的審計回訪制度尚未真正建立，有的審計機關(guān)根本沒有實施審計回訪，或是雖然有實施，卻未認真執(zhí)行，僅僅流于形式，審計結(jié)果未能得到有效執(zhí)行。

（5）審計深度存在的問題

由于過去財稅大檢查及傳統(tǒng)財務收支的影響，我國的國家審計在很大程度上還是停留在對被審計單位帳面上的核查，缺乏宏觀經(jīng)濟意識，審計力度不大、深度不夠，偏重于表面問題，而對審計披露與審計處理的關(guān)系探索不夠，再加上相關(guān)法律法規(guī)受當前社會風氣及主客觀因素影響執(zhí)行不到位。審計執(zhí)法不到位，審計意見、決定不能全面落實，客觀上就容易形成審計監(jiān)督的“空白點”和“盲區(qū)”。

（6）審計人員素質(zhì)存在的問題

計算機的應用對審計人員的素質(zhì)也提出了更高的要求。然而，當前審計干部隊伍仍然存在一些與經(jīng)濟發(fā)展形勢不相適應的問題，主要表現(xiàn)在：編制核定不夠科學，閑散人員多和年齡老化的現(xiàn)象普遍存在；審計人員知識更新跟不上客觀形勢要求，人才匱乏，人員進出專業(yè)培訓未形成制度；審計人員多數(shù)還停留在傳統(tǒng)的手工查帳階段，與被審計單位的微機管理處理業(yè)務不相適應。