宋懿倫

PPP 融資模式 基礎設施 PPP的概念及特征

PPP全稱為“Public-PrivatePartnership”，直譯為“公共部門與私營部門合作伙伴關系”，指公共部門與私營部門在提供社會公共服務方面建立合作伙伴關系。而在我國，PPP被譯為“政府與社會資本合作”，這主要是因為在我國公共部門主要指政府，而私營部門又不僅僅指民營公司，還包括各類央企、國企等國有資本。2014年，財政部在《關于2014年中央和地方預算草案的報告中》首次提出了PPP的概念，提出“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設資金保障機制”。中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會2014年印發(fā)的《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出，“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系?！?/p>

PPP模式不同于以往的基礎設施建設融資模式，國內(nèi)學者普遍認為，PPP以伙伴關系、利益共享和風險分擔為重要特征。

PPP模式在中國的發(fā)展歷程

（1）探索階段

1993年以前，我國儲蓄缺口較大，且外匯儲備不足，用于基礎設施建設的資金嚴重不足，基礎設施建設的滯后制約了我國經(jīng)濟發(fā)展。政府采取各種手段吸引外資，外國資本逐步開始參與我國基礎設施建設投資，探索性地開展了部分PPP項目。最具代表性的是深圳沙角B電廠項目，該項目也是我國第一個BOT項目。

但在該階段，政府并沒有針對PPP有相關的文件和規(guī)定出臺，政府和社會資本處于對PPP模式的探索階段。

（2）試點階段

1994-1998年，國家計劃委員會開始研究基礎設施建設的投融資體制改革的問題，包括BOT的可行性。隨著國家有關部門對PPP模式的研究和推進，PPP項目落地數(shù)目也逐漸增加。1997年，由阿爾斯通和法國電力共同出資的廣西來賓B電廠項目正式開工，特許經(jīng)營期為18年，與2015年移交給廣西省政府。該項目是我國最早的一個BOT項目。

（3）擴大試點階段

1998-2008年，我國城鎮(zhèn)化加速，城市規(guī)模擴大，農(nóng)村人口大量涌入城市，城鎮(zhèn)化進入新的歷史階段。由此帶來大量城市基礎設施建設需求。在城市財政收入有限的背景下，中央和地方各級政府總結前期試點經(jīng)驗，積極推行市政公共事業(yè)市場化運作。在各類利好政策的刺激下，民營資本大舉進入市政公共事業(yè)投資運營領域。其中具有代表意義的是北京地鐵4號線項目。

（4）調(diào)整停滯階段

2008年美國次貸危機以來，全球經(jīng)濟形勢低迷，我國經(jīng)濟下行壓力明顯。為了穩(wěn)增長，國務院推出4萬億經(jīng)濟刺激計劃。地方各級政府通過投融資平臺負責，獲得大量低成本資金推動城市基礎設施、公共事業(yè)建設和發(fā)展。2009年一2012年，很多PPP項目被提前終止，項目建設方式以委托代建、回購為主。PPP發(fā)展處于調(diào)整停滯狀態(tài)。

（5）加速發(fā)展階段

2013年至今，各類PPP項目加速落地，PPP進入加速發(fā)展階段。一方面，在當前和之后相當長的一段時間里，投資在促進經(jīng)濟增長方面發(fā)仍發(fā)揮著重要作用，如何創(chuàng)新融資模式，發(fā)揮財政資金撬動功能，帶動社會資金參與投資，促進經(jīng)濟增長，是政府面臨的重大課題；另一方面，各級政府融資渠道持續(xù)緊縮，土地財政難以為繼。二者的矛盾為PPP模式的快速發(fā)展提供了良好的契機。這一時期，參與PPP的社會資本包括國有資本、民營資本和國外資本等各類資本。

PPP模式的問題和改進之處

PPP的主要運作模式包括BOT、TOT、ROT等，具有較高的經(jīng)濟和時間效率、改善基礎設施和公共服務平直、增加投資等優(yōu)點，但在我國實踐過程中，仍存在著問題。

（1）PPP項目建設周期與政府政策連續(xù)性之間的矛盾。主要的PPP運作模式，如TOT、BOT、ROT，合同期限一般為20-30年。而地方政府則每五年換屆一次，新的政府官員到任往往會帶來新的施政理念，政府政策連續(xù)性得不到保障。相較于政府部門，社會資本又處于弱勢地位，其合法權益得不到充分保護。這種政府與私人部門天然不對等關系決定了政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關鍵。

（2）城市公共服務使用成本可能提高。社會資本與政府部門參與基礎設施建設和公共服務提供的目的不同。政府作為城市管理者，具有非營利性的特點，往往會以低于成本的價格向公眾提供公共服務，并以財政收入進行補貼。而私營部門則以營利為目的，需要在有限的特許經(jīng)營期內(nèi)補償項目相關的全部成本并獲得與其承受風險相適應的投資收益，要求對產(chǎn)品或服務進行市場化定價，從而可能增加公眾生活成本。這就需要政府提供部分投資資金以提高項目本身的可營利性，兼顧公眾和社會資本方利益。

（3）PPP長期合同缺乏靈活性。PPP項目持續(xù)時間長，為實現(xiàn)項目運行穩(wěn)定，合同規(guī)定會比較嚴格。而政府部門和社會資本方在訂立合同時，很難將項目未來的變化充分考慮進來。這就導致PPP合同缺乏靈活性，項目后期管理不能因地因時制宜。為解決該問題，雙方在項目前期就應做好項目整個生命周期的規(guī)劃，聘請咨詢機構進行調(diào)查分析。