李元元

預算公開

近年來，為了順應現代財政民主決策的趨勢，回應建立廉潔高效服務型政府的訴求，我國各級政府都在積極推動預算公開，同時越來越多的社會公眾對于政府預算投入了關注。而在預算公開的過程中，我們也能看到目前我國政府與部門預算各項制度存在問題，需要不斷改進。因此我從存在的問題及我認為的改進方式兩個方面進行論述。

當前我國政府與部門預算存在的問題

（1）預算形成過程中的問題

1.預算制定形成時間較短。根據現行《預算法》及其實施條例，從部門9月20日之前上報基本支出和項目支出到12月10日之前再向財政部上報細化到“目”級科目的預算，總共有3個月左右的時間，顯得比較倉促。尤其是對于項目支出的編制，由于項目在編制時還未經過專家審定和招投標，因此反映在預算中的金額也是不準確的。除了制定過程時間較短，預算的審批時間也很短，初審不足2個月，終審只有1天，審批效果和質量難以保證。

2.預算制定和執(zhí)行權力未分離。在我國，預算的編制、執(zhí)行和決算都由財政部完成，人大只負責預算審批一個環(huán)節(jié)，這樣的結構就像是企業(yè)財務中由同一個人管理賬目與現金，必然存在著預算資金得到無法有效保障的風險。

（2）預算控制監(jiān)督的問題

公眾對于專業(yè)化的政府預算并不是很容易看懂、理解并且發(fā)現存在的問題，而要滿足預算公開透明的要求，獨立的外部監(jiān)督就不可或缺。但是在我國，預算內部監(jiān)督的作用超過了外部監(jiān)督，這樣就直接導致了預算監(jiān)督的獨立性和權威性不足。其一，雖然審計部門的作用在我國政府管理中越來越重要，但目前國家審計部門仍然是采取行政型審計，審計機關缺乏獨立性、審計結果披露受限、審計監(jiān)督留有空白等等的弊端也越來越顯著；其二，雖然憲法明確人大擁有審查和批準國家經濟計劃和財政預算及其執(zhí)行情況，監(jiān)督政府各部門的財政收支及其使用情況的權利，但是現實中我國人大對于這項權力的發(fā)揮由于機構、人力等的限制還不能夠滿足憲法賦予其權力的需要。

（3）地方政府債務納入預算管理的問題

從2008年的金融危機之后，冰島和希臘由于政府債務問題在金融危機浪潮沖擊下已經面臨嚴重的主權債務危機，自此社會公眾越來越能感受到政府債務對于社會的重大影響。因此將地方政府債務納入預算管理也成為了保證政府預算發(fā)揮作用所不可或缺的環(huán)節(jié)。而現行債務管理缺乏充分的法律支撐，相關行政法規(guī)級次低導致債務管理強制性明顯不足。與此同時，以收付實現制為基礎的債務核算僅能反映債務收支，無法有效反映債務余額，不涉及利息的核算，因此無法反映地方政府債務的規(guī)模。

當前我國政府與部門預算存在問題的改進方式

（1）延長預算編制和審議時間

針對預算編制和審議時間短的問題，我國可以考慮結合中長期預算改革，適當延長預算編制環(huán)節(jié)的時間，保證部門預算的準確性。相應地也需要延長預算審批時間?？梢詫㈩A算審批由目前的預算制定后審批擴展至預算制定全過程審批，保證審批效果和質量。

（2）分離預算編制和預算執(zhí)行組織

預算編制與執(zhí)行的分離，有助于更好地實現預算監(jiān)督作用，同時在內部控制的層面降低預算資金保障風險。

（3）加強外部監(jiān)督制度建設

隨著審計的獨立性越來越受到重視，軍隊審計署已經由之前隸屬總后勤部升格為隸屬中央軍委。那么為了有效地加強預算外部監(jiān)督，政府審計模式應當由目前的行政型審計向立法型審計轉變，將各級審計機關劃入本級人大序列，審計署隸屬全國人大，服務于國家最高權力機關。這樣一來應該能夠對預算進行全面監(jiān)督。此外，為了加強人大對預算的監(jiān)督審批，還應當充實人大下設的專業(yè)性組織基礎。

在社會公眾層面，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督是實現有效監(jiān)督的途徑。媒體問責是與預算公開最為匹配的一種社會問責機制，它既能夠彌補傳統官方問責的不足，又能觸發(fā)上述問責機制的積極介入。政府公開預（決）算信息后，媒體可以就其中潛在的問題提出質詢，通過信息中介功能與治理功能，形成社會輿論，觸發(fā)傳統問責機制，迫使當事政府做出回應，實現問責效應。

（4）加強地方政府債務管理

要加強地方政府債務管理，首先要增強管理債務的立法。2015年，地方政府債務納入預算管理暫行辦法已經進入征求意見階段，隨著暫行辦法的實施，要繼續(xù)推進高層級法律的立法，使得政府債務管理有足夠的強制性。此外，對于債務核算應當采用權責發(fā)生制，反映政府債務全方位的信息。