賀溦 袁博

在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間，國有企業(yè)深化改革，調(diào)整自身經(jīng)營體制，為經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。但經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)變不可避免的帶來了部分職工與企業(yè)之間的沖突，國有企業(yè)中出現(xiàn)大量的信訪問題，并且存在著職工采取無秩序與群體上訪的方式進行信訪，部分員工重復(fù)信訪、越級信訪等突出問題，影響著社會發(fā)展的健康穩(wěn)定。這向國有企業(yè)解決信訪問題、開展管理工作提出了更高的工作要求。

一、國有企業(yè)信訪工作責(zé)任制的提出及其基本內(nèi)容

為了從源頭上預(yù)防和減少信訪問題發(fā)生，切實推動信訪問題及時就地解決，從而依法維護群眾合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年10月印發(fā)了《信訪工作責(zé)任制實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。《實施辦法》明確規(guī)定了黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人對本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)的信訪工作負(fù)總責(zé)，其他成員根據(jù)工作分工負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對于未按照《實施辦法》履行信訪責(zé)任的，以通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分的方式進行責(zé)任追究。

《實施辦法》規(guī)定：“國有和國有控股企業(yè)參照本辦法執(zhí)行”，為國有企業(yè)信訪工作落實責(zé)任制提供了依據(jù)，也從側(cè)面反映了信訪工作責(zé)任制在國有企業(yè)中的重要性?！秾嵤┺k法》首次對信訪工作各責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容進行明確規(guī)定；對信訪工作監(jiān)督的主體、內(nèi)容、頻率和程序作出了更為具體的規(guī)定；明確了建立信訪工作考核評價制度，強化了信訪工作問責(zé)力度。

二、國有企業(yè)落實信訪工作責(zé)任制的成果

自《實施辦法》頒布以來，國有企業(yè)著力于推動維穩(wěn)信訪工作責(zé)任的落實，至今取得了較為顯著的成效。

首先，國有企業(yè)推動落實信訪工作責(zé)任制強化了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的責(zé)任落實，健全了維穩(wěn)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)體系。中石油等諸多國企落實信訪工作責(zé)任制的相關(guān)實施辦法規(guī)定了公司各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的信訪工作的職責(zé)范圍，實現(xiàn)了內(nèi)部信訪問題應(yīng)對的規(guī)范化、長效化，有利于轉(zhuǎn)變以往過于依靠由領(lǐng)導(dǎo)干部簽責(zé)任書、立“生死狀”，將信訪工作當(dāng)作階段性任務(wù)來完成的工作模式。

其次，信訪工作責(zé)任制的落實提高了基層信訪工作部門的權(quán)威性。在責(zé)任落實得到層層推動的基礎(chǔ)上，上級更加注重傾聽下級的信訪工作情況，上下級之間的溝通協(xié)調(diào)得到加強，基層信訪部門的工作開展更為順利，進而使得基層信訪治理的權(quán)威性得以提高。

最后，信訪工作責(zé)任制的實施強化了基層群眾對企業(yè)事務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的監(jiān)督作用。各級信訪工作責(zé)任明確后，國有企業(yè)事務(wù)、廠務(wù)的建設(shè)更加公開，各部門領(lǐng)導(dǎo)更加注重及時了解并回應(yīng)員工的期望和訴求，員工的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到進一步保障，這些民主舉措有效的維護了企業(yè)的發(fā)展穩(wěn)定，減少了信訪數(shù)量。

三、國有企業(yè)落實信訪工作責(zé)任制的實踐問題

《實施辦法》頒布后，多地國有企業(yè)按照自身實際建立起了科學(xué)的信訪工作責(zé)任落實制度，并取得了良好的效果。然而，當(dāng)前國有企業(yè)在落實信訪工作責(zé)任制的實踐中仍然存在較難解決的問題。根據(jù)對國有企業(yè)信訪工作的實際情況的調(diào)研分析，主要存在以下三方面問題。

1.信訪工作的績效考評問題

《實施辦法》第十條規(guī)定了將信訪工作的考評結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要參考。有學(xué)者評論，“《實施辦法》最大的亮點是提出了一些有利于強化信訪工作在各級黨政機構(gòu)人事考評及任免中的地位和分量的政策措施?！盵1]然而，在企業(yè)信訪工作的績效考評實踐中，對于不同地區(qū)與不同部門，企業(yè)往往運用類似甚至相同的評價指標(biāo)。我國的國有企業(yè)一般都具有公司規(guī)模巨大、地域分布廣泛的特征。

首先，不同單位所處的地域不同，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況、法治發(fā)展程度、生產(chǎn)經(jīng)營效益等客觀環(huán)境均存在較大的差異。這些差異也會對企業(yè)各單位信訪工作的開展產(chǎn)生不同的影響。

其次，企業(yè)內(nèi)部的不同部門在獲取重要資源、參與企業(yè)重要活動等方面的地位也存在差異?！霸趪衅髽I(yè)里，職能部門的地位與其績效有著明顯的相互促進關(guān)系，部門地位高，工作也容易開展，部門地位低，工作推進就會緩慢?！盵2]。個體的工作業(yè)績和貢獻容易在單一的考評模式下被忽視，進而影響到信訪責(zé)任人的積極性。

2.信訪工作責(zé)任落實的監(jiān)督檢查問題

目前，中石油、中石化等諸多國有企業(yè)的在其信訪責(zé)任制實施辦法中規(guī)定了定期對信訪責(zé)任落實進行監(jiān)督檢查。然而，國有企業(yè)信訪責(zé)任的監(jiān)督檢查主要依靠上級對下級的縱向監(jiān)督，以權(quán)力強壓為主要監(jiān)督方式，這就容易導(dǎo)致黨政主要領(lǐng)導(dǎo)向分管維穩(wěn)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)施加壓力；分管領(lǐng)導(dǎo)向企業(yè)機關(guān)部門負(fù)責(zé)人施加壓力，督促壓力不斷向下傳遞，上級對下級的考評指標(biāo)普遍加碼，第一線的信訪工作者感覺到監(jiān)督檢查只有責(zé)任，沒有激勵。此外，也容易使部分國企領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生懈怠心理，只重對下級的監(jiān)督檢查而不重自身責(zé)任的落實。在此情況下，當(dāng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層橫向監(jiān)督乏力，普通職工監(jiān)督權(quán)利薄弱時，就會為腐敗現(xiàn)象提供滋長空間，進而導(dǎo)致信訪問題愈演愈烈。

3.信訪工作責(zé)任追責(zé)的監(jiān)督保障問題

諸多國有企業(yè)出臺的信訪工作責(zé)任制落實辦法明確了追責(zé)的責(zé)任主體、追責(zé)的事由、追責(zé)后的獎勵和懲罰。相關(guān)落實辦法的出臺雖然有利于嚴(yán)明責(zé)任、嚴(yán)肅問責(zé)，卻缺乏追責(zé)過程的監(jiān)督保障機制。

首先，追責(zé)主體在向責(zé)任主體提起追責(zé)時的依據(jù)和程序是什么，需要有更為細(xì)致的規(guī)定。沒有明確的提請依據(jù)和一定的程序保障，容易導(dǎo)致追責(zé)主體在追責(zé)時重視追責(zé)結(jié)果而忽視追責(zé)手段的公平正義。而一旦追責(zé)主體在追責(zé)時出現(xiàn)追責(zé)錯誤或追責(zé)過重又該如何處理？目前還缺乏相關(guān)規(guī)定。

其次，相關(guān)追責(zé)辦法中缺乏對信訪人的權(quán)利保障。作為信訪主體的信訪人，在權(quán)益受到損害、訴求得不到解決和反饋，追責(zé)就不會達到應(yīng)有的效果。

四、國有企業(yè)落實信訪工作責(zé)任制的完善策略

1.優(yōu)化信訪工作責(zé)任的績效考評平臺

首先，在認(rèn)真梳理機構(gòu)編制、崗位設(shè)置、人員安排的基礎(chǔ)上，企業(yè)可以組織設(shè)立獨立權(quán)威的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)信訪工作的績效考評。領(lǐng)導(dǎo)小組可以指揮實施不同單位開展績效考評的交叉檢查，在交叉檢查中發(fā)現(xiàn)各單位工作基礎(chǔ)、工作環(huán)境上的差距，加強各部門之間的溝通與認(rèn)同，為實施分類考評奠定良好的基礎(chǔ)。

其次，考評指標(biāo)的設(shè)計上要注重各單位、各部門的可比性。堅持縱向比較與橫向比較相結(jié)合，充分考慮各單位在地理區(qū)域、業(yè)務(wù)量、員工成分等方面的差異，“在將目標(biāo)任務(wù)層層分解的同時，上下級之間需要對完成績效目標(biāo)的路徑和方案進行討論，充分估計可能出現(xiàn)的問題?！盵3]。將那些由于客觀工作環(huán)境較差而信訪量大的單位和工作環(huán)境較好、信訪量較少的單位分類進行考評；單位內(nèi)部進行考評指標(biāo)分解時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門情況進行分類考評。

最后，對信訪工作的考評不能僅以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向，也要有樹立精神價值導(dǎo)向與促進制度反省的作用?！翱冃гu估的一般目標(biāo)是，監(jiān)督并推動工作人員和機構(gòu)實現(xiàn)組織目標(biāo)的進程。”[4]對于那些客觀環(huán)境較差而難以完成預(yù)期目標(biāo)的單位或部門，可以調(diào)整指標(biāo)設(shè)計，并對其進步設(shè)置單獨的獎項予以獎勵，以激勵信訪工作責(zé)任者的工作熱情。

2.健全信訪工作責(zé)任的監(jiān)督機制

首先，嚴(yán)格落實“雙向進入，交叉任職”的黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制，形成企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層相互制約、相互監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)格局。要發(fā)揮黨的紀(jì)檢監(jiān)察組織在國企中的監(jiān)督作用，明確國企信訪工作相關(guān)負(fù)責(zé)人的黨紀(jì)責(zé)任，“加強對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的黨性教育、宗旨教育、警示教育，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，”[5]加強黨紀(jì)約束。

其次，加強國企黨政領(lǐng)導(dǎo)、高級管理人員的政治素質(zhì)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識是促使企業(yè)干部有效承擔(dān)信訪責(zé)任的重要途徑。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部既是具有政治性質(zhì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)人才，也是企業(yè)關(guān)鍵性的人力資本。在保證各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)行使職權(quán)的同時，也要注重提升企業(yè)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合素質(zhì)，著力于將黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為人力資本管理優(yōu)勢。另一方面，要將推動黨風(fēng)廉政建設(shè)與樹立優(yōu)良的企業(yè)精神、建設(shè)優(yōu)良的企業(yè)文化結(jié)合起來。在企業(yè)內(nèi)部提倡優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，營造風(fēng)清氣正的企業(yè)管理環(huán)境、積極向善的企業(yè)生活環(huán)境。

最后，充分發(fā)揮國有企業(yè)職工代表大會和工會組織對信訪工作的監(jiān)督作用，通過民主選舉產(chǎn)生職工董事、職工監(jiān)事，參與企業(yè)經(jīng)營管理，提升企業(yè)民主管理水平，“實現(xiàn)職工民主管理與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人依法行使管理權(quán)的有機融合和相互促進”。[6]通過職工監(jiān)督促使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪工作責(zé)任落實到位，將信訪問題隱患化解于民主溝通與協(xié)商的渠道中，從而減輕基層信訪責(zé)任人及工作者的工作壓力。

3.完善信訪工作責(zé)任的追責(zé)保障機制

首先，對信訪工作責(zé)任者的處分決定應(yīng)當(dāng)公開，并告知被處分人處分的事實根據(jù)和規(guī)則依據(jù)，允許被處分人針對處分中不合理的部分進行陳述和申辯。被追究者對責(zé)任認(rèn)定不服的，可以要求企業(yè)黨政部門進行重新調(diào)查。重新調(diào)查時，原調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)回避。若經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)原責(zé)任認(rèn)定確實有誤的，應(yīng)當(dāng)對原責(zé)任認(rèn)定予以撤銷、或更改。

其次，在被信訪責(zé)任人接受處分并被責(zé)令整改后，上級黨政領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對信訪責(zé)任人的整改情況進行跟蹤檢查，并鼓勵在信訪責(zé)任事件中權(quán)益受損的企業(yè)職工進行監(jiān)督。允許并鼓勵群眾參與到對追責(zé)對象責(zé)任承擔(dān)的監(jiān)督中來。可以專門設(shè)置信訪工作整改情況的監(jiān)督舉報熱線，開通網(wǎng)上整改情況監(jiān)督公示專欄，通過多種途徑暢通普通職工的監(jiān)督渠道，以職工監(jiān)督促使追責(zé)對象將責(zé)任整改落實到位。

上述內(nèi)容只是針對單位內(nèi)部進行信訪工作責(zé)任追責(zé)的程序構(gòu)建。如果信訪工作責(zé)任人的行為嚴(yán)重違反黨紀(jì)國法，則轉(zhuǎn)入紀(jì)檢監(jiān)察部門或偵查部門按照法定程序處理。

參考文獻：

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[5]習(xí)近平在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上強調(diào)堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動搖 開創(chuàng)國有企業(yè)黨的建設(shè)新局面[J].現(xiàn)代企業(yè)，2016（10）：4-5

[6]羅虎.中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度創(chuàng)新研究——兼論中國“國企模式”的形成、內(nèi)涵和發(fā)展[M]，社會科學(xué)文獻出版社2016年版，第80頁

作者簡介：

賀溦（1995--）女，陜西西安人，西安交通大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)；

袁博（1992--）男，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，西安交通大學(xué)法學(xué)院博士生，研究方向：法律治理學(xué)。