董燁

本研究基于京津冀協(xié)同發(fā)展的視角，以河北省62個貧困縣為主要研究區(qū)域，結(jié)合河北省生態(tài)扶貧政策和京津冀協(xié)同發(fā)展的背景，分析出河北省在生態(tài)扶貧過程中存在的發(fā)展不平衡、扶貧政策效果不明顯和基層治理能力不足等問題。為推動河北省生態(tài)扶貧政策目標的實現(xiàn)，結(jié)合河北省貧困地區(qū)環(huán)京津的具體實際及其特定的生態(tài)定位，提出了加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作、激發(fā)內(nèi)生脫貧動力和健全反饋監(jiān)督機制等對策建議。

一、河北省貧困地區(qū)的現(xiàn)狀分析

（一）相關地區(qū)的人均生產(chǎn)總值差異

本研究通過對河北省統(tǒng)計局官網(wǎng)所載的《河北經(jīng)濟年鑒》的分析，選取2007年至2015年包括河北省62個貧困縣在內(nèi)的相關地區(qū)的生產(chǎn)總值和人口總數(shù)作為研究數(shù)據(jù)。為了避免人口總數(shù)在對比地區(qū)生產(chǎn)總值過程中產(chǎn)生影響，更加客觀地測量相關地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，采用人均地區(qū)生產(chǎn)總值這一指標進行比較分析。

京津兩地的人均地區(qū)生產(chǎn)總值高位領跑并且高于河北省數(shù)倍，與河北省貧困地區(qū)的差異更為明顯，因此河北省在脫貧攻堅方面任重而道遠。

（二）河北省貧困地區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀

河北省的貧困縣尤其是國家級貧困縣集中在燕山—太行山特困地區(qū)和黃淮海鹽漬高危地區(qū)，這些地區(qū)或是干旱高寒、土地貧瘠、交通閉塞，或是地勢低洼，水水旱災害頻發(fā)。尤其是在保障北京地區(qū)生態(tài)環(huán)境及水資源調(diào)出方面的限制性政策，嚴重限制了這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提升，這一地區(qū)被人稱為“環(huán)首都貧困帶”。

生態(tài)環(huán)境的影響是區(qū)域整體的共同影響，京津冀地區(qū)環(huán)保形勢嚴峻，各種污染物排放總量較大，這其中河北省的影響尤為突出。本研究選取了《中國統(tǒng)計年鑒》所載工業(yè)二氧化硫排放量和工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量這兩個指標對京津冀地區(qū)整體的環(huán)境污染情況進行了比較。

河北省的兩項污染指標數(shù)值遠遠高于京津兩市，這與其傳統(tǒng)的重工業(yè)基礎有關。河北省按照當?shù)貙嶋H進行生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶植，走出了一條生態(tài)扶貧的道路。發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，實現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟雙贏，促進生態(tài)治理與脫貧攻堅的良性互動，是生態(tài)扶貧主要目標。

二、河北省生態(tài)扶貧存在的問題及其原因分析

通過了解河北省貧困地區(qū)現(xiàn)狀，結(jié)合精準扶貧的政策背景，對河北省生態(tài)扶貧存在的問題進行分析，找出河北省在推進生態(tài)扶貧政策過程中面臨的制約扶貧成效的各種問題，對推動河北省的生態(tài)扶貧政策真正融入到京津冀協(xié)同發(fā)展的大環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)扶貧的政策目標具有十分重要的意義。

（一）京津冀地區(qū)經(jīng)濟不平衡

京津地區(qū)吸引著大量的人才、資金和技術，聚集著大量的社會財富。與之相較，河北省，尤其是河北省的貧困地區(qū)作為首都重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，不僅被限制了在經(jīng)濟快速增長時期的產(chǎn)業(yè)擴張進程，同時加大了對首都的生態(tài)保障力度和資源供給。以黑龍港貧困帶為代表的平原貧困地區(qū)污染嚴重，需要投入大量環(huán)保資金進行污染治理，但是礙于財政收入低的困境，無法像京津等發(fā)達地區(qū)一樣大力投入環(huán)保設備，并且存在小區(qū)域貧困治理的觀念限制，沒有將貧困治理這一課題納入到京津冀協(xié)同發(fā)展這一大的框架中，不利于參照區(qū)域整體的發(fā)展標準來謀劃脫貧攻堅的工作布局。

國家為了保證北京的環(huán)境，將環(huán)京各縣定義為生態(tài)涵養(yǎng)和水資源供給區(qū)，限制工農(nóng)業(yè)開發(fā)。河北對北京的生態(tài)支持和資源供給一直是無條件的。北京利用著無償獲得的資源進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設，地區(qū)生產(chǎn)總值顯著提升；而環(huán)首都地區(qū)由于政策、資金、技術的限制，無法找到符合自己的發(fā)展道路，經(jīng)濟發(fā)展孱弱，與北京的差距逐年拉大。北京作為受益者，長久地享受優(yōu)厚的生態(tài)資源，但在對河北省貧困地區(qū)的人才、資金和技術支持有限，對河北省實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級的支持有限，不利于更加平穩(wěn)地獲得生態(tài)和資源保障。

（二）精準扶貧政策效果不明顯

“脫貧攻堅以燕山—太行山、黑龍港集中連片地區(qū)為主戰(zhàn)場，以張承、壩上10個深度貧困縣為重點，”這些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱，如進行大規(guī)模的工業(yè)建設和礦產(chǎn)開發(fā)就會造成不可挽回的生態(tài)損失。在精準扶貧過程中，缺乏脫貧的內(nèi)生動力，往往只依靠傳統(tǒng)的資金救助扶貧模式，存在“捧著金碗討飯吃”的情況，缺乏脫貧的內(nèi)生動力。

在精準扶貧過程中，“建檔立卡”是實現(xiàn)貧困人口精準識別和精準脫貧的重要路徑。但是由于農(nóng)民本身參與程度不高，導致政府對農(nóng)民貧困程度掌握不全和農(nóng)民對政策了解不全面的雙重困境的存在，直接導致了貧困人口識別的精準程度較差，達不到精準扶貧的政策目標。還有一些干部將精準扶貧當作是一場運動，一項政績工程，只做表面文章，執(zhí)行政策流于形式，達不到“真扶貧，扶真貧”的政策效果，在扶貧幫扶后，往往會出現(xiàn)脫貧人口返貧的現(xiàn)象。

（三）基層治理能力不足

在一定時期內(nèi)達成脫貧目標或者是實現(xiàn)長時期的經(jīng)濟穩(wěn)定增長，不僅需要各種外部力量的支持，更重要的是能夠促進基層治理能力現(xiàn)代化和培養(yǎng)具有經(jīng)濟頭腦和創(chuàng)新能力的農(nóng)村治理者和致富帶頭人，在組織和先進個人的引導下實現(xiàn)貧困地區(qū)的整體脫貧。但是，大多數(shù)貧困地區(qū)尤其是村一級的基層組織軟弱渙散，基層領導者能力不強，缺乏基層治理的新理念、新思維，沒有充分認識到生態(tài)資源的無限價值，不能帶領貧困人口脫貧致富。在扶貧過程中，過度依賴駐村工作組和第一書記，依賴外部援助，缺乏脫貧的內(nèi)生動力。

鄉(xiāng)村管理者往往傾向于發(fā)展工業(yè)來快速改變落后局面，無法整體考量生態(tài)資源與扶貧開發(fā)的內(nèi)在聯(lián)系，導致整體扶貧工作成果不理想。另一方面，傳統(tǒng)的體制中管理不健全限制了專業(yè)人員隊伍的穩(wěn)定，由于村集體經(jīng)濟薄弱，村干部的津貼補貼過低，影響了他們帶領農(nóng)民脫貧致富的熱情。

享受不到國民經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，必定造成農(nóng)民心里的失衡，產(chǎn)生不穩(wěn)定的因素；加之在實施扶貧政策過程中，少部分干部優(yōu)親厚友，存在不公平、不公正的現(xiàn)象，直接導致了貧困群眾心理的失衡，進而尋求救濟途徑。他們的文化普遍不高，不善于利用司法手段進行利益訴求，只依靠信訪手段。

三、推動河北省生態(tài)扶貧的對策建議

（一）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作

河北省在實施生態(tài)扶貧政策過程中，不僅要對省情進行考量，還要綜合考量對北京天津的影響。區(qū)域間應該聯(lián)動協(xié)調(diào)共同發(fā)展，地區(qū)間加強合作，聯(lián)動治理。 頂層設計之后需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方共同貫徹落實，包括省內(nèi)統(tǒng)籌和省際協(xié)調(diào)。在省內(nèi)層面，河北省扶貧辦作為全省扶貧工作的主管機關，需要提請省政府統(tǒng)籌發(fā)改、環(huán)保、民政等其他部門對扶貧工作進行支持。由于省政府的介入以及精準扶貧戰(zhàn)略的全面推進，省內(nèi)統(tǒng)籌工作較為容易開展。

相較于省內(nèi)統(tǒng)籌，省際協(xié)調(diào)工作更加考驗著管理者的領導藝術。河北省的環(huán)境變動直接影響著三地民眾對環(huán)境優(yōu)劣的感知。在河北省生態(tài)扶貧工作方面，國務院扶貧辦可參考援疆、援藏工作組的方式，由京津兩地各區(qū)政府對口援助河北省貧困縣，這也是生態(tài)補償?shù)捏w現(xiàn)。一方面，在生態(tài)扶貧中可以引入新思想、新觀念，打破固有的發(fā)展思想壁壘，促進扶貧工作快速推進。另一方面，對口的經(jīng)濟援助可以減輕河北省尤其是貧困縣的財政負擔，增強綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟基礎，推動經(jīng)濟加速發(fā)展。

（二）激發(fā)內(nèi)生脫貧動力

優(yōu)化頂層設計，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局為生態(tài)扶貧創(chuàng)造了條件。每個貧困地區(qū)有其獨特的致貧原因，因此在實施生態(tài)扶貧的過程中不能生搬硬套，要根據(jù)當?shù)刎毨罕姷囊庠?，針對不同地區(qū)的情況提出有針對性的策略，提高生態(tài)扶貧的精準度，提高群眾參與脫貧行動的熱情。打造切實可行的機制，使自然資源向資本和財富流動轉(zhuǎn)化，因地制宜進行產(chǎn)業(yè)扶持。

在燕山—太行山貧困地區(qū)，要充分結(jié)合首都生態(tài)涵養(yǎng)和水資源供給區(qū)的定位，結(jié)合山區(qū)交通具體情況，大力發(fā)展生態(tài)旅游和生態(tài)產(chǎn)品研制和銷售。以黑龍港貧困帶為代表的平原地區(qū)要結(jié)合鹽堿災害的實際，找到適合高鹽堿環(huán)境的作物進行種植，提升鹽堿荒灘的利用率；另外還可以引進高科技和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，在不產(chǎn)生污染物的情況下解決貧困人口就業(yè)問題。

（三） 健全反饋監(jiān)督機制

生態(tài)扶貧適宜河北省貧困地區(qū)實際，在理論上和初期實踐中取得良好的政策效果。任何一項政策都有其反饋和自我修正的過程，建立健全反饋機制是減少政策執(zhí)行偏差和達成政策目標的重要保障。“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，生態(tài)扶貧政策效果需要政策受眾—貧困地區(qū)群眾進行檢驗。各級扶貧機構尤其是村級組織和駐村工作組要及時收集反饋意見，將意見層層向上傳遞，經(jīng)專家評議修改后再次施行，真正做到從群眾中來到群眾中去。

扶貧過程中涉及到大量的資金和物質(zhì)資源，是一塊十分誘人的奶酪。為了防止扶貧干部假公濟私、優(yōu)親厚友或是貪污挪用，各級紀檢監(jiān)察機關要加大對扶貧領域的監(jiān)管，讓黨中央的實惠真正溫暖到廣大貧困群眾。另外還要防止扶貧過程中走過場、應付檢查的現(xiàn)象發(fā)生，創(chuàng)新扶貧督查機制，讓每一名困難群眾都成為扶貧的監(jiān)督者，讓扶貧政策在陽光下進行。（ 作者單位為華北理工大學管理學院）