俞蕾 唐根麗

一、研究背景

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與該國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密不可分，基礎(chǔ)設(shè)施作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和必備條件，其建設(shè)是一個(gè)國(guó)家最重要的建設(shè)項(xiàng)目之一?；趪?guó)家安全、社會(huì)公共利益考慮和基礎(chǔ)設(shè)施投資期限長(zhǎng)、投資額大和風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由該國(guó)政府部門(mén)直接投資建設(shè)。隨著國(guó)家發(fā)展速度的不斷提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求也愈發(fā)明顯，單純依靠本國(guó)政府部門(mén)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。政府部門(mén)逐漸將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的的投資方轉(zhuǎn)向私人以及企業(yè)，以減輕本國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金壓力及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。

（二）BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）即在政府部門(mén)和承包商達(dá)成協(xié)議的前提下，由政府向承包商頒布特許權(quán)，允許其籌集資金建設(shè)項(xiàng)目，在特許權(quán)規(guī)定期限內(nèi)管理和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，并在特許權(quán)期滿后，無(wú)償將系統(tǒng)交給政府接管。

BOT模式包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及移交三個(gè)過(guò)程。由于具有能夠減少政府的直接財(cái)政負(fù)擔(dān)、減輕政府的借款負(fù)債義務(wù)，能夠提前滿足社會(huì)和公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求等優(yōu)點(diǎn)，目前，包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家和地區(qū)已將BOT模式廣泛運(yùn)用與高速公路、橋梁建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

（三）研究現(xiàn)狀及研究意義

現(xiàn)階段我國(guó)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理多停留在可行性分析階段，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中大多沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，項(xiàng)目方只按部就班的進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，這使得項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法被及時(shí)識(shí)別和轉(zhuǎn)移，當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，企業(yè)也往往沒(méi)有從風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在的問(wèn)題找原因，而是歸罪于自然條件或是宏觀政策變動(dòng)等外界因素。此外，多數(shù)企業(yè)及政府部門(mén)沒(méi)有意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理的后期效應(yīng)，沒(méi)有估算風(fēng)險(xiǎn)管理能夠避免的具體損失，而只意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的負(fù)面影響，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的機(jī)會(huì)與益處，這也使得人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)敬而遠(yuǎn)之，降低了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的積極性。

對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析一方面歸納項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)存在的風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)及相應(yīng)對(duì)策，另一方面也使企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中意識(shí)到項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存，在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的同時(shí)，能夠及時(shí)認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的益處。

二、BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)

國(guó)內(nèi)的BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)主要分為四個(gè)階段：

（一）招投標(biāo)階段

由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及政府未來(lái)規(guī)劃，故而在招標(biāo)階段，項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)于項(xiàng)目公司的選擇更加嚴(yán)格，一些規(guī)模較小、資本較少的公司往往難以獲得特許權(quán)。投資方承擔(dān)著對(duì)工程項(xiàng)目的前期勘測(cè)考察工作，如果在招投標(biāo)階段最終未能獲得項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，就會(huì)造成前期投入的損失，投資方也承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，招投標(biāo)階段存在一些資質(zhì)較差、缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)的企業(yè)，通過(guò)壓低造價(jià)或其他非正當(dāng)手段獲得項(xiàng)目權(quán)，政府難以在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段進(jìn)行實(shí)施監(jiān)督控制，造成項(xiàng)目公司在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)期偷工減料或運(yùn)營(yíng)期抬高價(jià)格等，帶來(lái)負(fù)面社會(huì)影響的同時(shí)也給政府部門(mén)帶來(lái)?yè)p失。

（二）項(xiàng)目建設(shè)階段

在投融資階段結(jié)束后，BOT項(xiàng)目正式開(kāi)工建設(shè)，項(xiàng)目公司將投入大筆資金購(gòu)買(mǎi)設(shè)備、支付各項(xiàng)開(kāi)支以維持工程正常建設(shè)，同時(shí)還要償還借貸利息。隨著工程建設(shè)的推進(jìn)，項(xiàng)目公司投入的資金增加伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的增多。項(xiàng)目公司一方面要控制建設(shè)成本，另一方面要根據(jù)政府要求保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度，各種建設(shè)過(guò)程中不可預(yù)見(jiàn)的紕漏都可能導(dǎo)致工程延期、工程超支、工程質(zhì)量不合格等問(wèn)題，造成項(xiàng)目公司經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，一些項(xiàng)目公司在工程建設(shè)進(jìn)度上的一拖再拖致使項(xiàng)目建設(shè)中斷，基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法及時(shí)投入運(yùn)營(yíng)，不僅使經(jīng)濟(jì)利益受損，也在社會(huì)上造成了不良影響。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段

BOT項(xiàng)目完工后即投入運(yùn)營(yíng)，在此階段，基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)收入均由項(xiàng)目公司取得，由于政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策的不確定性以及自然條件的變化，項(xiàng)目公司仍面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。例如國(guó)內(nèi)自2015年確定高速公路節(jié)假日免費(fèi)通行時(shí)間，高速一年共內(nèi)計(jì)20天供車(chē)主免費(fèi)通行。此項(xiàng)政策措施使項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)收入減少的同時(shí)，節(jié)假日高速車(chē)流量的大幅上升也給管理帶來(lái)較大難度。

（四）項(xiàng)目移交階段

項(xiàng)目在特許經(jīng)營(yíng)期期滿以后，按照合同約定，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)交給相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目公司承擔(dān)著經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)未能收回投入成本的風(fēng)險(xiǎn)，而政府部門(mén)也承擔(dān)著后續(xù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的諸多不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，例如由于項(xiàng)目所有權(quán)不完整帶來(lái)的不良影響，或因基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)損毀而造成政府部門(mén)的額外資金投入。

三、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策

（一）政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

由于政治、經(jīng)濟(jì)政策的不確定性，政策變動(dòng)往往給項(xiàng)目公司帶來(lái)很大損失，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)存在于BOT項(xiàng)目的全過(guò)程中，項(xiàng)目投資者無(wú)法阻止其發(fā)生，但在項(xiàng)目前期應(yīng)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)有充分的考慮與重視。項(xiàng)目公司可以選擇不易出現(xiàn)政策變動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在進(jìn)行投資前充分研究項(xiàng)目前景，并通過(guò)適當(dāng)?shù)耐侗７绞睫D(zhuǎn)移自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，降低政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)事件造成的損失。

（二）自然風(fēng)險(xiǎn)

自然風(fēng)險(xiǎn)也可稱(chēng)為不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，除卻項(xiàng)目發(fā)起人在設(shè)計(jì)階段進(jìn)行的前期勘測(cè)分析之外，項(xiàng)目投資者也要在投資前對(duì)項(xiàng)目所在地的自然環(huán)境進(jìn)行反復(fù)考察，做好可行性研究，并簽署一系列保險(xiǎn)合同，通過(guò)保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移一部分風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)保險(xiǎn)公司無(wú)力負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失造成工期延誤時(shí)，項(xiàng)目公司也可就基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向政府申請(qǐng)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期，以補(bǔ)償損失。

（三）招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

在招投標(biāo)階段，政府部門(mén)首先應(yīng)建立從招投標(biāo)環(huán)節(jié)直至項(xiàng)目移交結(jié)束的完整的法律監(jiān)督體系，實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格限制不正當(dāng)競(jìng)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)入投資市場(chǎng)，在選擇項(xiàng)目公司時(shí)保持慎重的態(tài)度，避免項(xiàng)目公司選擇不當(dāng)帶來(lái)的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于投資方而言，招投標(biāo)前進(jìn)行的項(xiàng)目考察必須包含該基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可行性分析以及項(xiàng)目的發(fā)展前景，必要時(shí)還應(yīng)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，明確企業(yè)是否有能力、有資本承接項(xiàng)目，以規(guī)避投標(biāo)階段潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建設(shè)階段的前期準(zhǔn)備工作必須盡可能的完善，收集的信息越完整，政府和項(xiàng)目公司溝通越充分，越能減少建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)因素。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，政府和項(xiàng)目公司均應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，實(shí)時(shí)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)情況，對(duì)每一環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，以做到及時(shí)處理和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

（五）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目正式進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營(yíng)期后， 項(xiàng)目公司應(yīng)與法律顧問(wèn)配合， 設(shè)計(jì)能夠合理規(guī)避運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)管理合同， 在基礎(chǔ)設(shè)施日常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理，及時(shí)監(jiān)測(cè)各項(xiàng)政策的變動(dòng)，降低風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司還應(yīng)要求政府提供基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)擔(dān)保，由政府部門(mén)共同承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析——以漳州招銀疏港高速公路為例

漳州招銀疏港高速公路是漳州市高速公路建設(shè)第一個(gè)采用BOT模式的項(xiàng)目，由福建建工集團(tuán)出資建設(shè)，并實(shí)行施工總承包。該項(xiàng)目全長(zhǎng)22.49公里，設(shè)計(jì)概算22.79億元人民幣，項(xiàng)目于2009年12月13日開(kāi)工建設(shè)，主線部分于2013年11月30日建成通車(chē)。

在招引疏港高速項(xiàng)目過(guò)程中主要存在政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，其中建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)主要包括原材料成本變動(dòng)、自然因素等造成的風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)主要受高速公路通行量及收費(fèi)情況影響。

（一）政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

招引疏港高速項(xiàng)目自2009年底開(kāi)工建設(shè)，2010年10月國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較為嚴(yán)峻，物價(jià)漲幅大，10月份，工業(yè)生產(chǎn)平穩(wěn)增長(zhǎng)，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)13.1%，；1-10月份，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)16.1%，CPI同比創(chuàng)兩年新高，通脹壓力達(dá)到新高，政府貨幣政策由較為寬松轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，財(cái)政政策也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。物價(jià)水平居高不下以及各項(xiàng)政策的變化，導(dǎo)致了該項(xiàng)目的建設(shè)成本加大，融資較為困難，政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。

（二）建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)

招引疏港高速項(xiàng)目橫跨漳州龍海境內(nèi)22.49公里，征遷線路經(jīng)過(guò)13個(gè)村莊。由于項(xiàng)目建設(shè)前風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析不到位，項(xiàng)目方?jīng)]有正確預(yù)估協(xié)調(diào)征遷時(shí)可能存在的賠償不能達(dá)成一致、征遷協(xié)調(diào)可能造成工期延誤等風(fēng)險(xiǎn)，致使企業(yè)和當(dāng)?shù)卮迕駴](méi)有在項(xiàng)目建設(shè)前溝通協(xié)調(diào)得當(dāng)。建設(shè)期內(nèi)部分村民在征遷時(shí)向企業(yè)無(wú)理要求賠償，甚至頻頻出現(xiàn)阻礙工程等現(xiàn)象，企業(yè)為了不影響項(xiàng)目進(jìn)度，只能妥協(xié)于部分村民的超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的征地補(bǔ)償款，造成了企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益受損。

除卻人為因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)期內(nèi)還存在由于市場(chǎng)變動(dòng)造成原材料成本變動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)福建省交通工程造價(jià)數(shù)據(jù)，帶肋鋼筋2010年12月均價(jià)為4780元/噸，2011年6月漲至5060元/噸，而2012年9月則降價(jià)至3740元/噸。具體材料均價(jià)變化情況如圖3所示：

可見(jiàn)在漳州招銀疏港高速公路項(xiàng)目路基施工階段，即2011年至2012年上半年內(nèi)，福建省鋼筋均價(jià)總體處于較高水平。

在項(xiàng)目施工過(guò)程中，施工單位應(yīng)按照施工預(yù)算中需求的材料品種、數(shù)量提前制定計(jì)劃書(shū)，明確施工各階段的材料需求量。對(duì)市場(chǎng)上的材料價(jià)格變化進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控和預(yù)測(cè)，避免出現(xiàn)建設(shè)單位在材料高價(jià)時(shí)過(guò)多購(gòu)進(jìn)材料造成的多余材料成本和管理費(fèi)用，在材料低價(jià)時(shí)臨時(shí)增加需求而導(dǎo)致供應(yīng)不足影響施工進(jìn)度。

項(xiàng)目建設(shè)期的自然風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于不可抗力因素，包括各類(lèi)地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害等。招銀疏港高速在建設(shè)過(guò)程中，受沿海臺(tái)風(fēng)影響嚴(yán)重，2011年4次臺(tái)風(fēng)、2012年3次臺(tái)風(fēng)、2013年多達(dá)8次臺(tái)風(fēng)。其中第八號(hào)熱帶風(fēng)暴西馬侖在漳州一帶造成超強(qiáng)降雨，由于項(xiàng)目方前期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不到位，沒(méi)有正確分析自然災(zāi)害的嚴(yán)重程度，工程防護(hù)措施不夠，導(dǎo)致工程受淹致毀，工程直接損失達(dá)數(shù)千萬(wàn)元。此外，臺(tái)風(fēng)后的清理費(fèi)用、附近村民要求賠償?shù)荣M(fèi)用均需投資企業(yè)負(fù)擔(dān)，無(wú)疑增大了項(xiàng)目實(shí)際成本，同時(shí)也存在著工期延誤、無(wú)法按時(shí)完工的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，項(xiàng)目公司須在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)收費(fèi)等措施收回投資并取得預(yù)期盈利，而基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)定價(jià)權(quán)在于政府部門(mén)，項(xiàng)目公司對(duì)此沒(méi)有主動(dòng)權(quán)。此外該項(xiàng)目實(shí)際通行量也決定了項(xiàng)目的實(shí)際收益，越來(lái)越多的城市交通道路出現(xiàn)，加劇了招銀疏港高速同其他城市快速路之間的競(jìng)爭(zhēng)。而《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)期的公路收費(fèi)期不得高于25年。該項(xiàng)目的收費(fèi)期為24年9個(gè)月，按照項(xiàng)目的可行性報(bào)告計(jì)算，預(yù)計(jì)在14年后項(xiàng)目才能開(kāi)始盈利。經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府的價(jià)格調(diào)控、市場(chǎng)上通貨膨脹、物價(jià)下跌、道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用提高等變化都可能對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生直接影響，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)取得預(yù)期效益。

五、結(jié)語(yǔ)

本文以BOT項(xiàng)目為例簡(jiǎn)介了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，概述了項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理提出了相應(yīng)的對(duì)策。

隨著各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，國(guó)家政策變動(dòng)不斷，BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。在BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，不論是政府部門(mén)還是項(xiàng)目公司都應(yīng)高度重視風(fēng)險(xiǎn)管理，建立健全相關(guān)規(guī)范與制度，以減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。（作者單位為安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院）

基金項(xiàng)目：安徽省本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程項(xiàng)目“基于BIM技術(shù)的工程管理專(zhuān)業(yè)教學(xué)實(shí)訓(xùn)平臺(tái)的構(gòu)建”（2016jyxm0020）。