任曉萍 郭歆

本文整理了預(yù)算績(jī)效管理與國(guó)庫(kù)管理的相關(guān)理論以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理以及國(guó)庫(kù)管理改革的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出存在問(wèn)題，最后針對(duì)這些問(wèn)題提出幾點(diǎn)建議。

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提

出要全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，建立全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制 度。新修訂的《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的條款就有六處。 預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。全方位推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)于提升政府的公信力，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明政府建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。

一、國(guó)外相關(guān)理論與經(jīng)驗(yàn)

（一）政府預(yù)算績(jī)效管理與國(guó)庫(kù)管理理論的起源與發(fā)展

政府預(yù)算績(jī)效管理與國(guó)庫(kù)管理是政府對(duì)公共資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段，政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)控是對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置的兩種基本方式，政府宏觀調(diào)控來(lái)源于市場(chǎng)失靈——由此誕生了市場(chǎng)失靈理論。隨著各國(guó)政府預(yù)算績(jī)效改革與國(guó)庫(kù)制度改革的不斷發(fā)展，學(xué)者也提出了新的觀點(diǎn)，Allan.w提出政府進(jìn)行國(guó)庫(kù)管理的兩個(gè)必要條件是完備的預(yù)算管理體系以及嚴(yán)格控制預(yù)算的執(zhí)行，即預(yù)算的結(jié)果要得到保證；Hashim提出進(jìn)行國(guó)庫(kù)管理制度變革的核心是建立一個(gè)以預(yù)算為基礎(chǔ)的系統(tǒng)的國(guó)庫(kù)管理組織架構(gòu)，Ter-minassian 和P.martinez 則對(duì)國(guó)庫(kù)管理改革與預(yù)算績(jī)效改革的關(guān)系進(jìn)行重點(diǎn)研究，指出政府預(yù)算績(jī)效以及政府預(yù)算能否為政府政策以及政府宏觀調(diào)控提供有力支持已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家國(guó)庫(kù)管理水平高低的重要衡量指標(biāo)。

（二）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控也越來(lái)越頻繁，也形成了自身獨(dú)特的政府預(yù)算與國(guó)庫(kù)管理模式，在這些模式中，美國(guó)、意大利的政府預(yù)算與國(guó)庫(kù)管理模式代表了西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)庫(kù)以及政府預(yù)算的管理理念，對(duì)我國(guó)國(guó)庫(kù)管理改革以及政府預(yù)算績(jī)效管理具有一定的借鑒意義。

1.美國(guó)模式

經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算制度與國(guó)庫(kù)管理制度日益完善，已經(jīng)形成現(xiàn)代化的政府預(yù)算與國(guó)庫(kù)管理模式。相繼出臺(tái)了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》、《國(guó)會(huì)預(yù)算與控制扣押法案》、《平衡預(yù)算和緊急赤字控制法案》、《預(yù)算執(zhí)行法案》等法律來(lái)規(guī)范政府預(yù)算過(guò)程。美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算體系是一個(gè)自下而上編制、審批與執(zhí)行的過(guò)程，在這一過(guò)程中起核心作用的是美國(guó)預(yù)算和管理辦公室，在預(yù)算編制過(guò)程中，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出臺(tái)預(yù)算編制指南并對(duì)美國(guó)政府各部門的預(yù)算編制進(jìn)行指導(dǎo)；在預(yù)算審批階段，該機(jī)構(gòu)通過(guò)與國(guó)會(huì)、總統(tǒng)等的溝通以及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)按照美國(guó)預(yù)算法的規(guī)定對(duì)中央預(yù)算和部門預(yù)算做出決策；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的是美國(guó)政府的各部門，但是美國(guó)預(yù)算和管理辦公室負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況和完成情況進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)政府預(yù)算的績(jī)效進(jìn)行管理。

2.意大利模式

意大利是一個(gè)議會(huì)制國(guó)家，實(shí)行三權(quán)分立，其政府預(yù)算與國(guó)庫(kù)的管理制度基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制，意大利政府預(yù)算包括中央預(yù)算、國(guó)家預(yù)算和政府預(yù)算三個(gè)部分的內(nèi)容，并且實(shí)行年度預(yù)算和三年后滾動(dòng)預(yù)算的體制。在預(yù)算編制過(guò)程中，是由行政部門、議會(huì)、財(cái)政部以及國(guó)庫(kù)部等部門相互合作完成，行政部門主要負(fù)責(zé)政府預(yù)算的編制工作，財(cái)政部門的主要工作是提供政府預(yù)算收入預(yù)測(cè)與分析情況，議會(huì)的主要任務(wù)是對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審批，國(guó)庫(kù)部負(fù)責(zé)預(yù)算指導(dǎo)原則的制定、部門預(yù)算的編制以及預(yù)算法案的執(zhí)行工作，在預(yù)算編制、審批以及執(zhí)行監(jiān)督的全過(guò)程中國(guó)庫(kù)部是關(guān)鍵部門，負(fù)責(zé)各個(gè)參與部門的協(xié)調(diào)與協(xié)作。國(guó)庫(kù)部除了負(fù)責(zé)政府預(yù)算的編制還負(fù)責(zé)管理國(guó)庫(kù)，下設(shè)國(guó)庫(kù)司對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行管理，國(guó)庫(kù)司統(tǒng)領(lǐng)秘書處、私有化及財(cái)政經(jīng)濟(jì)計(jì)劃處、公共債務(wù)處、國(guó)際財(cái)政與經(jīng)濟(jì)事務(wù)處等7處對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行分別管理，國(guó)庫(kù)管理實(shí)行單一賬戶制，政府所有現(xiàn)金資源集中在國(guó)庫(kù)在中央銀行開設(shè)的國(guó)庫(kù)單一賬戶中，實(shí)行集中收付，將國(guó)庫(kù)系統(tǒng)與銀行結(jié)算系統(tǒng)相連接借助銀行清算系統(tǒng)進(jìn)行國(guó)庫(kù)清算，國(guó)庫(kù)部對(duì)國(guó)庫(kù)賬戶的所有操作進(jìn)行控制，下達(dá)通知，銀行負(fù)責(zé)實(shí)際業(yè)務(wù)的操作。意大利政府預(yù)算與國(guó)庫(kù)管理模式的特點(diǎn)是權(quán)責(zé)清晰、時(shí)間分明，雖然政府預(yù)算以及國(guó)庫(kù)管理涉及的內(nèi)容繁多且復(fù)雜，但各部門各司其職，相互協(xié)作，按照時(shí)間要求依次完成了政府預(yù)算的編制，看似復(fù)雜實(shí)則雜中有序。

3.對(duì)我國(guó)政府預(yù)算制度與國(guó)庫(kù)管理的借鑒意義

西方國(guó)家針對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算的弊端而推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革的嘗試，對(duì)于增強(qiáng)部門責(zé)任、提高資金效、提升政府公信力等，發(fā)揮了重要作用，并在多年實(shí)踐中形成了一套較為完善的基礎(chǔ)理論和管理體系，成為財(cái)政管理改革的方向。一是在美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算過(guò)程中，美國(guó)預(yù)算和管理辦公室在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行以及監(jiān)督和國(guó)庫(kù)管理方面起到了連接政府各部門的橋梁作用，在意大利政府預(yù)算與國(guó)庫(kù)管理中國(guó)庫(kù)部也發(fā)揮了這樣的作用，所以，政府預(yù)算管理與國(guó)庫(kù)管理要設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，發(fā)揮協(xié)調(diào)各部門的作用。二是從美國(guó)和意大利政府預(yù)算管理和國(guó)庫(kù)管理的模式中可以看出，其具有嚴(yán)格的過(guò)程和規(guī)范的程序，這樣在政府預(yù)算管理和國(guó)庫(kù)管理的各個(gè)階段，各個(gè)部分才能職責(zé)明確，分工合作，相互合作并相互制衡，保證了政府預(yù)算與國(guó)庫(kù)管理的專業(yè)性和技術(shù)性。三是不論美國(guó)還是意大利以及其他國(guó)家，對(duì)其政府預(yù)算管理和國(guó)庫(kù)管理進(jìn)行研究都會(huì)發(fā)現(xiàn)其強(qiáng)烈以及嚴(yán)肅的法制性，完善的法律體系是其政府預(yù)算管理與國(guó)庫(kù)管理的堅(jiān)實(shí)后盾，完善的法律體系保證了政府預(yù)算與國(guó)庫(kù)的合法性與嚴(yán)肅性。

二、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理與國(guó)庫(kù)管理的發(fā)展概況

（一）預(yù)算績(jī)效管理改革

我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效改革開始于20世紀(jì)90年代末，伴隨社會(huì)主義公共財(cái)政框架的建立而孕育產(chǎn)生。其改革主要分為四個(gè)發(fā)展階段，第一階段為20世紀(jì)90年代末期到2003年，這一階段是我國(guó)政府預(yù)算管理改革的摸索萌芽時(shí)期，主要在國(guó)內(nèi)的一些省份進(jìn)行試點(diǎn)例如湖北、廣東、浙江。第二階段為2003年到2009年，這一階段試點(diǎn)逐漸增加，范圍不斷擴(kuò)大，引入政府預(yù)算績(jī)效管理的理念，并于黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了要建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。第三階段為2010年到2011年，這兩年中，隨著政府預(yù)算管理改革的深入，提出了全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理框架的概念。第四階段為2012年至今，這一階段可以說(shuō)是我國(guó)政府預(yù)算改革以及預(yù)算績(jī)效改革發(fā)展的新時(shí)期，對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)更加明確，體系更加完整，配套設(shè)施也更加完善。

（二）國(guó)庫(kù)管理改革

國(guó)庫(kù)管理改革是我國(guó)政府預(yù)算改革中的一部分，主要是指國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。傳統(tǒng)的分散收付制度存在財(cái)政信息失真、影響財(cái)政資金宏觀調(diào)控能力以及資金使用效率低下的缺點(diǎn)，已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)政府對(duì)國(guó)庫(kù)資金的管理需求。2001年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施國(guó)庫(kù)管理制度改革，不斷推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度和國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的建立。財(cái)政資金的使用效率以及運(yùn)行效益逐步提高，同時(shí)，規(guī)范了銀行賬戶的管理，加強(qiáng)了對(duì)政府預(yù)算的管理和約束，提高了政府財(cái)政資金的財(cái)務(wù)管理水平，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算與國(guó)庫(kù)之間的信息傳遞。

三、存在問(wèn)題

（一）績(jī)效管理方面的法律法規(guī)相對(duì)缺失，管理制度體系仍不健全

新《預(yù)算法》和《國(guó)家金庫(kù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)雖然明確了人民銀行國(guó)庫(kù)在預(yù)算收支核算中的主體地位，但對(duì)財(cái)政部門與人民銀行在國(guó)庫(kù)管理中的角色、職責(zé)與相互關(guān)系，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)與政府監(jiān)督指導(dǎo)的關(guān)系和各部門的職能沒(méi)有明確的界定。同時(shí)由于業(yè)務(wù)電子化的快速發(fā)展，許多制度的修訂完善跟不上發(fā)展的需要，在實(shí)際工作中或?qū)⒂绊懭嗣胥y行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能更加全面、充分的發(fā)揮。

（二）未實(shí)行全面的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，游離國(guó)庫(kù)之外的財(cái)政專戶資金盤活難度大

實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的意義在于減少政府資金的流失，改變財(cái)政資金的分散狀況，加強(qiáng)財(cái)政政策的實(shí)施力度。目前，《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政專戶的設(shè)立做出嚴(yán)格規(guī)定：“對(duì)于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用自己，可以依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶”，并對(duì)“違反本法規(guī)定開設(shè)財(cái)政專戶的”，要“追究行政責(zé)任”。近些年，財(cái)政部門雖然加大了財(cái)政專戶的清理力度，但是由于財(cái)政專戶散布在全國(guó)各商業(yè)銀行，數(shù)量和金額難以統(tǒng)計(jì)，清理難度較大，阻礙了國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的建立。大量財(cái)政資金游離于國(guó)庫(kù)監(jiān)管之外，削弱了國(guó)家財(cái)政政策的實(shí)施力度及財(cái)政資金的使用效益。

四、幾點(diǎn)建議

（一）加快預(yù)算績(jī)效管理和國(guó)庫(kù)管理的相關(guān)法律體制建設(shè)

一是由相關(guān)部門下發(fā)、修訂或完善現(xiàn)有法律，亦或在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》修訂中增加有關(guān)強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政績(jī)效管理的內(nèi)容，為各地推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作營(yíng)造有利的政策環(huán)境；二是制定全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政績(jī)效管理相關(guān)制度辦法，對(duì)財(cái)政績(jī)效管理的制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范；三是提高預(yù)算績(jī)效管理及國(guó)庫(kù)管理相關(guān)法律層級(jí)，增強(qiáng)制度的權(quán)威性。

（二）提升預(yù)算編制、執(zhí)行的準(zhǔn)確度

一是財(cái)政預(yù)作為國(guó)家行使分配職能，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，需要不斷提高預(yù)算的編制水平；二是明確有關(guān)職能部門，使其牢固樹立“分配與管理并重、投入與績(jī)效并重”的理念，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算執(zhí)行管理是預(yù)算實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把預(yù)算執(zhí)行管理放在更加突出的位置抓實(shí)抓好；三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立部門責(zé)任制度。財(cái)政、國(guó)庫(kù)及其主管部門等職能機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，明晰職責(zé)，保證預(yù)算執(zhí)行順暢有序；四是不斷提高財(cái)政資金管理的安全性和透明性，以便各級(jí)政府、財(cái)政部門和人民銀行隨時(shí)準(zhǔn)確了解財(cái)政資金運(yùn)行動(dòng)態(tài)，為制定相應(yīng)財(cái)政政策和貨幣政策，強(qiáng)化財(cái)政資金管理，實(shí)施國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)提供依據(jù)。

（三）加快國(guó)庫(kù)單一賬戶管理體系進(jìn)程

一是加快財(cái)政專戶清理力度。進(jìn)一步加大清理整頓財(cái)政專戶的力度，盡快撤銷不符合法律規(guī)定的所有財(cái)政專戶，將已撤銷的財(cái)政專戶資金統(tǒng)一納入人行國(guó)庫(kù)賬戶進(jìn)行核算，充分發(fā)揮央行國(guó)庫(kù)賬戶的管理與監(jiān)督作用；二是將預(yù)算外收入納入國(guó)庫(kù)賬戶統(tǒng)一核算。財(cái)政部門可以綜合運(yùn)籌預(yù)算內(nèi)收入與預(yù)算外收入，調(diào)余補(bǔ)缺，調(diào)劑使用，人民銀行國(guó)庫(kù)部門可以依照法律法規(guī)規(guī)范管理預(yù)算外資金。（作者單位為楊凌支行會(huì)計(jì)國(guó)庫(kù)科）