呂海珠

交通擁堵是全球各大城市難以避免的“城市病”，也是城市治理中的“頑疾”。隨著我國城市化的推進(jìn)，北京、上海、廣州等城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市人口快速增長，隨之而來的交通擁堵也成為我國城市發(fā)展過程中不得不面對的難題。一般而言，城市交通擁堵的主要治理模式分為三種：增加供給模式；需求管理模式；制度規(guī)范模式；增加供給模式是指新建、改善城市交通道路網(wǎng)絡(luò)，增加道路供給，提高道路交通容量以緩解道路擁堵。增加道路供給幾乎是每個(gè)城市都堅(jiān)持不懈的措施，但受制于城市土地資源和道路建設(shè)速度，供給滯后于需求。同時(shí)，根據(jù)美國交通管理工程師安東尼.唐斯的“唐斯定律”，新建道路只在初始階段起到緩解交通擁堵作用，其將誘增更多的交通量，即增加道路供給并不能緩解交通擁堵。需求管理模式則是控制道路需求，主要是控制城市汽車數(shù)量，調(diào)整并實(shí)現(xiàn)交通供需平衡。制度規(guī)范模式則認(rèn)為完善并充分利用道路設(shè)施的政策法規(guī)，強(qiáng)化公眾的交通守法意識，由被迫減少違章行為到自覺減少違章行為，從而消除人為造成的交通擁堵及交通事故。在政策層次方面，需求管理是目前國內(nèi)城市治理交通擁堵的主要措施和方向，如以北京為代表的小汽車車牌搖號政策和上海私車車牌拍賣政策。上海是全國唯一采用拍賣方式控制汽車總量的城市。私車牌照拍賣因稀缺的數(shù)量、高昂的競拍價(jià)格、擁堵的現(xiàn)實(shí)等因素在社會極具爭議，其政策的公共性、公平性、有效性屢受質(zhì)疑。

一、上海私車牌照拍賣政策

上海私車牌照拍賣政策，亦稱滬牌拍賣政策，官方則稱之為上海市非營運(yùn)性客車額度拍賣政策，始于1986年，真正建立于1992年。滬牌拍賣經(jīng)歷了有底價(jià)遞價(jià)式投標(biāo)競拍、無底價(jià)遞價(jià)式投標(biāo)競拍、無底價(jià)公開遞價(jià)式投標(biāo)競拍、警示限價(jià)競拍等階段，最終形成了現(xiàn)行的警示限價(jià)網(wǎng)絡(luò)競拍形式。截止至2017年12月，滬牌最低成交價(jià)92800元，按車牌重量計(jì)算已超過黃金價(jià)格，成為中國最貴的“鐵皮”。上海私車牌照拍賣政策的背后是上海道路資源的使用許可，只有持有滬牌才能獲得上海道路資源的永久使用權(quán)，外地車牌車輛的道路通行權(quán)受到一定程度的限制。

二、上海私車牌照拍賣政策的弊端

滬牌拍賣實(shí)行30年來，歷史上確實(shí)控制了上海私車擁有量。根據(jù)2016年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，上海私人汽車擁有量242.71萬輛，相較于北京的537萬輛，上海私人汽車數(shù)量控制效果明顯：一方面高昂的競拍價(jià)格有效的減少了潛在汽車消費(fèi)需求，不少消費(fèi)者面對近10萬的車牌價(jià)格望而卻步；另一方面極低的競拍成交率，有效控制了汽車購買群體規(guī)模。關(guān)于上海私車牌照拍賣政策的正效果包括：為上海城市道路建設(shè)提供了資金來源，減少汽車尾氣排放，為發(fā)展公共交通和城市道路建設(shè)贏得了時(shí)間和空間等等。但是城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，交通道路擁堵情況日益惡化，其政策的有效性受到社會普遍質(zhì)疑。主要包括以下方面：一是政策目標(biāo)矛盾。滬牌拍賣無法真正控制上海小汽車實(shí)際保有量，政策目的無法實(shí)現(xiàn)。面對高昂的競拍費(fèi)，眾多市民紛紛選擇辦理外地車牌規(guī)避牌照門檻，上海實(shí)際行駛汽車總量仍不斷上升。二是政策績效不足，邊際效應(yīng)遞減。經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，汽車剛性需求居高不下，以控制汽車總量來抑制人們出行質(zhì)量需求違背社會進(jìn)步發(fā)展規(guī)律?，F(xiàn)行競拍中每個(gè)月高達(dá)20萬的競拍者充分表明了公眾需求。龐大的需求壓力下，管理部門不得不增加車牌投放額，政策邊際效應(yīng)遞減。三是政策公平性不足，容易引起社會不公。滬牌代表道路資源使用許可，滬牌持有者可以充分使用上海道路資源；但是未持有滬牌的車主，盡管其在上海居住、納稅、繳費(fèi)卻無法享受上海道路資源，交通基本權(quán)利受限；對于已繳納大量競拍費(fèi)多次競拍仍失敗的車主，僅因?yàn)殡S機(jī)的“運(yùn)氣”因素導(dǎo)致無法使用道路資源，顯然不公；對于使用外地車牌的車主，雖然其受到了一定的限制，仍然可以使用大部分的上海道路資源，增加了交通擁堵，對于已支付高昂車牌費(fèi)的滬牌車主來說也是一種權(quán)益損害。各利益群體均對滬牌拍賣政策不滿，政策公平性明顯不足。四是資金去向不明，政策透明性不足。滬牌拍賣政策每年帶來數(shù)百億的資金收入，為上海市城市道路建設(shè)贏得了資金和時(shí)間，但是競拍所得資金的具體使用情況不明，也未經(jīng)審計(jì)，政策透明性引發(fā)公眾廣泛質(zhì)疑。五是政策合法性不足。車牌的實(shí)質(zhì)為車輛管理制度，滬牌拍賣政策將車輛管理制度與道路通行權(quán)相連接，將滬牌轉(zhuǎn)變?yōu)樵S可憑證既違反了國家車輛管理法規(guī)，也損害了公民道路通行權(quán)的基本權(quán)益。此外，滬牌拍賣政策還引發(fā)了黃牛代拍、牌照租賃、外牌代拍等高達(dá)數(shù)億元的灰色市場和其他社會問題。

三、上海私車牌照拍賣政策下的各利益群體

盡管上海私車牌照拍賣政策邊際效應(yīng)遞減，政策弊端早已顯現(xiàn)并逐漸擴(kuò)大，社會公眾的否定性評價(jià)也越來越多，但卻苦無替代措施。存在即合理，正因?yàn)殡y覓有效的替代措施，有關(guān)部門認(rèn)為上海私車牌照拍賣政策有其存在的必要性，這顯然倒因?yàn)楣?。上海私車牌照拍賣政策已實(shí)行30余年，對上海城市發(fā)展和社會公眾影響深遠(yuǎn)，貿(mào)然廢除必將觸及政策實(shí)施中形成的各類群體利益，若處置不當(dāng)將引發(fā)群體沖突、社會動蕩。因此，可行的替代措施應(yīng)當(dāng)妥善銜接上海私車牌照拍賣政策，實(shí)現(xiàn)政策過渡的持續(xù)性、平穩(wěn)性，其關(guān)鍵是協(xié)調(diào)平衡拍賣政策下的各類群體利益。上海私車牌照拍賣政策涉及的利益攸關(guān)方主要包括以下群體：

（一）滬牌持有者，也是拍賣政策的最大既得利益群體；滬牌持有者通過競拍和支付高昂的費(fèi)用獲得上海城市道路的永久使用權(quán)，一旦廢除拍賣政策，無疑對其利益損害最為嚴(yán)重。值得注意的是，滬牌持有者群體內(nèi)部也存在分化。滬牌拍賣政策歷經(jīng)四個(gè)發(fā)展階段，不同發(fā)展階段的滬牌持有者利益不盡相同。如在競拍成本上，早期的競拍者付出的名義成本（未考慮通貨膨脹因素）遠(yuǎn)低于后期競拍者，實(shí)際獲益時(shí)間長。尤其是2013年后的滬牌持有者，其付出的競拍成本最為沉重，獲益時(shí)間短。若不能有效處理好各階段滬牌持有者的利益必將引發(fā)社會動蕩，影響社會秩序。

（二）外地車牌持有者；該群體主要是指長期居住生活在上海，但因?yàn)檎呋蚪?jīng)濟(jì)等因素，無法獲得滬牌而登記外地車牌的車主。外地車牌持有者的數(shù)量雖然無法準(zhǔn)確計(jì)算，但根據(jù)上海交通實(shí)際情況，其群體規(guī)模與數(shù)量應(yīng)不小于滬牌持有者。該群體也是滬牌拍賣政策的最大反對者，因限行政策導(dǎo)致其道路通行權(quán)利受到限制。

（三）上海地方政府；上海地方政府及管理部門憑借競拍制度，每年獲得數(shù)百億元財(cái)政收入，龐大的利益收入使得上海地方政府客觀上成為“既得利益集團(tuán)”。同時(shí)，交通擁堵作為世界性難題，是各大城市難以逾越的“障礙”，任何新政策、新措施亦難以根治交通擁堵頑疾?？陀^的說，新的替代政策也未必比現(xiàn)行的滬牌拍賣政策有著更好的治理效果。因此，交通擁堵治理壓力下的上海地方政府必然面對改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)，改革面前躊躇不前。

（四）黃牛和代拍公司；滬牌拍賣政策產(chǎn)生龐大的灰色市場，黃牛和代拍公司活躍其中，屬于拍賣政策漏洞下的寄生群體，必然極力反對廢除滬牌拍賣政策，是政策革新的阻礙群體。

（五）因新能源汽車等新政策的免費(fèi)滬牌持有者；其通過享受新能源汽車等政策紅利獲得路權(quán)。該群體雖然免費(fèi)獲取滬牌，但同時(shí)也是新能源汽車產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，應(yīng)當(dāng)考慮該群體的付出的風(fēng)險(xiǎn)成本。

（六）潛在汽車消費(fèi)者；該群體擁有購買汽車的支付能力，但因?yàn)闇聘偱恼叩纫蛩匚茨苜徺I汽車。其汽車需求被政策限制，一旦廢除滬牌拍賣政策，將極大刺激消費(fèi)需求，短時(shí)間增加汽車購買量。

四、上海私車牌照拍賣政策替代措施——上海高架道路收費(fèi)政策

（一）上海高架道路收費(fèi)政策的淵源

城市道路收費(fèi)的政策思路來源于國外大城市擁堵費(fèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前，日本東京、英國倫敦等國際城市在交通擁擠時(shí)段對城市部分道路的使用者收取一定的費(fèi)用，以減少道路車輛，緩解交通擁堵。城市道路作為公共物品，理論上應(yīng)具有非排他性、非競爭性，公眾可以免費(fèi)使用。但是現(xiàn)有城市道路資源難以滿足交通需求，過度強(qiáng)調(diào)道路的非競爭性、非排他性將使交通擁堵不堪，難以實(shí)現(xiàn)道路作用。擁堵費(fèi)將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的價(jià)格競爭引入道路供需管理中，以價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)城市道路供需矛盾。實(shí)質(zhì)上，上海私車牌照拍賣政策已引入價(jià)格杠桿，有償競拍車牌即是通過一次性收費(fèi)形式授予競拍者排他使用城市道路的權(quán)利。不過其價(jià)格杠桿只使用一次，過于僵化，難以發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)的靈活優(yōu)勢。擁堵費(fèi)將一次性收費(fèi)變?yōu)槎啻问召M(fèi)，可依據(jù)不同環(huán)境，不同時(shí)段，靈活使用價(jià)格杠桿，在保證道路作用的前提下，最大化實(shí)現(xiàn)道路公共屬性。上海高架道路收費(fèi)政策即借鑒擁堵費(fèi)價(jià)格調(diào)整的靈活優(yōu)勢，引入彈性價(jià)格杠桿，同時(shí)充分考慮上海交通現(xiàn)實(shí)和歷史因素，最大化緩解交通擁堵現(xiàn)狀。

（二）上海高架道路收費(fèi)政策具體內(nèi)容

上海高架道路收費(fèi)政策是指在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對使用上海高架道路的車輛實(shí)行收費(fèi)。收費(fèi)對象不區(qū)分滬牌和外地省市車牌，收費(fèi)模式借鑒高速公路收費(fèi)形式以實(shí)際使用高架道路次數(shù)為基準(zhǔn)，單次定價(jià)、按次數(shù)收費(fèi)。具體做法為：1.建立高架道路使用收費(fèi)數(shù)據(jù)系統(tǒng)；2.在上海高架道路的每個(gè)進(jìn)出匝道設(shè)置高速攝像頭和車輛識別儀器，車輛進(jìn)出高架道路時(shí)將會被拍照識別車牌，以此作為車輛使用高架道路的賬號；3.車輛被識別匹配后，以車牌為基礎(chǔ)為車輛自動建立賬戶，記錄車輛進(jìn)出高架道路時(shí)間、路線、時(shí)長、金額等高架道路使用信息；4.以高架道路使用數(shù)據(jù)平臺為依托，將車輛使用高架道路信息及時(shí)發(fā)送給車輛登記人，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)督促其繳納使用費(fèi)。5.車輛登記人可以通過數(shù)據(jù)終端平臺查詢、繳費(fèi)，如通過手機(jī)APP可以在其賬戶中預(yù)充費(fèi)用，由數(shù)據(jù)平臺自行扣繳（可參考共享單車、網(wǎng)約車等平臺APP形式）。6.設(shè)立拒繳費(fèi)用懲處機(jī)制，對長期拒不繳費(fèi)的車輛登記人實(shí)行滯納金懲罰，惡意拒繳者列入失信名單；7.管理部門提前公布高架道路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)時(shí)間，相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合上海交通實(shí)際，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整應(yīng)聽取公眾意見，依法取得調(diào)價(jià)授權(quán)。

（三）上海高架道路收費(fèi)政策的技術(shù)支持

上海高架道路收費(fèi)采用無人自動收費(fèi)形式，其收費(fèi)過程簡單、高效、透明，將有效避免人工收費(fèi)帶來的交通擁堵。現(xiàn)代技術(shù)的飛速發(fā)展則為這種無人化操作帶來的現(xiàn)實(shí)可能性。車輛識別技術(shù)是高架道路收費(fèi)的前提，現(xiàn)行的車輛違章攝像抓拍系統(tǒng)以及高速公路ETC等技術(shù)發(fā)展為高架道路車輛識別提供了技術(shù)積累和借鑒，而隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息新技術(shù)的快速發(fā)展和逐步成熟，建立上海高架道路收費(fèi)系統(tǒng)將為未來智能交通的到來做出有益的嘗試。例如，上海部分道路已安裝“13合1”電子警察攝像頭，可以同時(shí)抓拍闖紅燈、逆行、不禮讓行人等13種交通違法行為，并可以進(jìn)行人臉識別，強(qiáng)大的識別能力和數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)均表明高架道路收費(fèi)系統(tǒng)具有充足的技術(shù)支持。

（四）上海高架道路收費(fèi)政策與私車牌照拍賣政策的銜接

上海私車牌照競拍十分激烈，數(shù)十萬市民投入了巨大的精力和高昂的費(fèi)用，可謂千辛萬苦始得一牌。在30余年的實(shí)踐中產(chǎn)生了龐大的利益集團(tuán)和利益攸關(guān)方，有效處置平衡好各利益攸關(guān)方訴求，實(shí)現(xiàn)與私車牌照拍賣政策的有效銜接是上海高架道路收費(fèi)政策成功與否的關(guān)鍵。實(shí)行上海高架道路收費(fèi)政策應(yīng)妥善處理好上述群體的利益訴求，建議實(shí)行以下措施：

1.上海高架道路收費(fèi)時(shí)間和收費(fèi)路段與現(xiàn)行非滬車牌車輛限行時(shí)間與限行路段相一致，實(shí)現(xiàn)政策的最大化銜接。

2.保障現(xiàn)有滬牌持有者利益，對其予以補(bǔ)償。建立現(xiàn)有滬牌持有者車牌數(shù)據(jù)庫，在其使用高架道路賬戶中補(bǔ)償金額或減免高架道路使用費(fèi)用。如以補(bǔ)償金額形式為主，車牌持有者無法提取補(bǔ)償金額，該資金只能用于支付上海高架道路使用費(fèi)用 （待政策成熟時(shí)可根據(jù)實(shí)際情況開放金額提?。?。需要注意的是，對現(xiàn)有滬牌持有者應(yīng)充分考慮歷史因素，采用區(qū)別對待原則，補(bǔ)償金額應(yīng)當(dāng)高于競拍價(jià)，充分保護(hù)其合法利益。同時(shí)對新能源汽車等政策福利而持有的免費(fèi)滬牌持有人應(yīng)享有同等待遇，鼓勵新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.制定科學(xué)合理的價(jià)格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用。首先，收費(fèi)價(jià)格應(yīng)充分考慮上海車輛實(shí)際保有量和道路交通實(shí)際情況，避免收費(fèi)過低無法發(fā)揮價(jià)格的調(diào)節(jié)作用，引起上路車輛的爆發(fā)性增長；同時(shí)也要避免定價(jià)過高，增加公眾壓力，引發(fā)道路資源閑置與浪費(fèi)。其次，收費(fèi)定價(jià)應(yīng)充分尊重民意，獲取民眾支持。可以通過召開聽證會、網(wǎng)絡(luò)咨詢等多種形式聽取專家、公眾意見，征詢民意。再次，收費(fèi)價(jià)格應(yīng)經(jīng)過依法授權(quán)，明確法律基礎(chǔ)；最后，收費(fèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)實(shí)際交通情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

4.采用先行試點(diǎn)，逐步推廣的實(shí)行模式，減少改革震蕩。在正式實(shí)施收費(fèi)前，應(yīng)根據(jù)高架攝像頭和車輛識別系統(tǒng)計(jì)算評估每天交通量，搜集積累交通數(shù)據(jù)，充分掌握上海實(shí)際交通容量。改革期間，滬牌競拍制度不停止，但應(yīng)大幅降低競拍價(jià)格，競拍成功者亦獲得與競拍價(jià)格相一致的補(bǔ)償額度。與之銜接的外牌限行范圍與時(shí)間逐步放開，避免突然開放引發(fā)交通量的爆發(fā)式增長，借此測試外牌車主對新政策的反應(yīng)及道路容量極限，積累交通數(shù)據(jù)。最后，正式實(shí)施前應(yīng)充分制定預(yù)警方案，防止新政策實(shí)施初期帶來的交通癱瘓。

5.上海地方政府應(yīng)充分認(rèn)識到現(xiàn)行私車牌照拍賣弊端，拿出“壯士斷腕”的改革勇氣和魄力。上海高架道路收費(fèi)政策具有無可比擬的靈活性和科學(xué)性，將為上海道路建設(shè)提供更為有力的支撐，促進(jìn)上海道路交通的長遠(yuǎn)發(fā)展。（作者單位為上海交通大學(xué)）