周紅波
一、財政與金融在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中所出現(xiàn)的問題
(一)財政在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中所出現(xiàn)的問題。傳統(tǒng)的財政體制,在支持城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,實際上也出現(xiàn)了一系列的問題。雖然中央政府和各級地方政府都非常重視農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè),當(dāng)是城鎮(zhèn)化建設(shè)和財政體制之間的聯(lián)系并不是非常密切。財政體制,在運行的過程中往往無法全面的支持城鎮(zhèn)化的發(fā)展。特別是地方政府的預(yù)算管理和舉債機制不完善,地方考核政績的機制也并不全面,加上很多地方政府的土地財政模式,導(dǎo)致很多地方政府的債務(wù)盲目的擴大,這些實際上都是當(dāng)前財政在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中所出現(xiàn)的主要問題。
從另外一個方面看,中小城市的財政權(quán)與事權(quán)是并不匹配的。中國所采取的財政體制被稱之為五級財政體制,這樣的一種體制模式在全世界的范圍內(nèi)都是屬于比較少見的一種運行模式。中央財政相對于省級的財政有著更強的影響力,而省級財政又比地方性的財政要更強,很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有獨立的財政權(quán)。而且上級政府不僅僅能夠管理本級的財政,也可以對下級的城鎮(zhèn)和程序進(jìn)行管理,所以低級別的城市在公共資金投入方面還需要通過上級政府的審批。這種財權(quán)上面的限制也影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度,層層審批,導(dǎo)致金融資源大部分的配置給地級市以上的城市,而小城鎮(zhèn)還有縣城則缺乏相對應(yīng)的財政資源。
政府在運用財政資金進(jìn)行投資的過程中,往往重視新程序而忽視對舊城鎮(zhèn)的改造。新的程序分區(qū)往往是工業(yè)和納稅的集中地,更多的城市聚焦在新城鎮(zhèn)的開發(fā)上,但是對于舊城市的開發(fā)走往往較為忽略。而且舊城區(qū)的改造如果進(jìn)行動遷的成本相對比較高,而且商業(yè)價值也比較低的狀況下,上級政府也并不愿意投入大量的財政資金進(jìn)行改造,這實際上也是當(dāng)前財政缺位的一個主要現(xiàn)象。
除此之外,戶籍制度對于整個公共財政的投資支持也起到了重要的導(dǎo)向作用,當(dāng)?shù)氐墓藏斦τ谕鈦磙r(nóng)民工的支持是不足的,地方財力也無法滿足社會保險基金的缺口,所以在改革的過程中,特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中,財政資金偏好于投資一些更快地獲得回報的區(qū)域,對于城鎮(zhèn)化建設(shè),特別是舊城改造等方面則缺乏相對應(yīng)的財政支持。
(二)金融在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中所出現(xiàn)的問題。首先,從金融越位的問題上分析,很多地方政府在融資平臺方面過度的融資,對于城鎮(zhèn)化過程中的小微企業(yè)和服務(wù)業(yè)也形成了擠占效應(yīng)。中國的服務(wù)業(yè)在城鎮(zhèn)化水平相近的國家中,其平均水平相對比較低,金融機構(gòu)再融資和投資等方面往往是比較青睞基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè),特別是對傳統(tǒng)工業(yè)的投資比重較大,這樣就導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,很多服務(wù)類型的產(chǎn)業(yè)得不到相對應(yīng)的融資支持。而且從信貸的比重上看,已發(fā)行債券的融資平臺特別是外源性融資的過程中,債券融資的比重相對比較低,而通過各種影子銀行等形式進(jìn)行委托貸款或者信托的模式進(jìn)行融資的比例相對較高,大量的資金融入到地方的融資平臺以及城鎮(zhèn)化過程中的房地產(chǎn)業(yè)。
其次,從金融缺位的問題上看,金融支持的模式也比較單一,全國的金融機構(gòu)中能夠發(fā)行企業(yè)債券的數(shù)量非常少,大部分還是采取信托和貸款的模式進(jìn)行融資。而且很多地區(qū)的中小規(guī)模的金融機構(gòu)對于地方的小微企業(yè)金融支持明顯不足。城鎮(zhèn)化的過程中,消費金融的需求也沒有被充分的挖掘,隨著城鎮(zhèn)化的水平不斷的提高,消費金融的單筆貸款金額也可能會下降,但是對于二三線城市的耐用品消費的信貸需求則會隨之上升。從這一個角度上看,城鎮(zhèn)化過程中金融所能夠發(fā)揮的作用仍然是非常多,但是金融所出現(xiàn)的問題,特別是其缺位的問題影響了當(dāng)前城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)度。
二、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中財政與金融配合改革的思考
(一)要采取規(guī)范化的模式打造銀行信貸的支持。從國際的經(jīng)驗上可以看出,通過事前約束的模式,能夠?qū)鹑跈C構(gòu)以及金融市場的規(guī)范化起到重要的作用。所謂的事前約束實際上就是通過建立更加規(guī)范和嚴(yán)格的信貸規(guī)則,以此進(jìn)行相對應(yīng)的金融市場約束。政府要出臺明確的融資平臺信貸規(guī)則,特別是采取科學(xué)的方式進(jìn)行融資,如對融資平臺的貸款比例進(jìn)行限制,特別是對融資平臺對土地金融依賴度的控制上,可以通過信貸平臺的規(guī)則進(jìn)行調(diào)控。而且也可以對金融市場化的違約進(jìn)行處置。按照市場的原則嚴(yán)格控制壞賬的沖銷。如果一些金融平臺出現(xiàn)不良資產(chǎn)擴大化的狀況,應(yīng)該通過資產(chǎn)管理公司進(jìn)行批量和快速的處理,避免這些不良資產(chǎn)影響城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的金融秩序。
(二)可以通過市政債券等形式,促進(jìn)財政與金融的結(jié)合。為了進(jìn)一步的調(diào)控風(fēng)險,可以讓發(fā)達(dá)的省市自主的發(fā)行債券。而對于部分信用比較好的城市來說,也可以發(fā)行市政債券。只有具備地方發(fā)債主體相對較大的市場有成熟的債券發(fā)行規(guī)模和背景,就可以根據(jù)實際情況進(jìn)行債券的發(fā)行,以此來刺激城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中一系列資金的支持。在償債保障機制的設(shè)計方面,應(yīng)該通過資源稅收入和財產(chǎn)稅收等方式支持債券的發(fā)行,為政府償還債券的能力提供相對應(yīng)的保障,而且一旦市政債券的發(fā)行主體違約,上級政府錦江代償較少的比例。所以市政債券能夠從財政與金融結(jié)合的角度為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供新的金融產(chǎn)品支持。
(三)在城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下,也可以采取公私合作的方式,采取PPP融資等創(chuàng)新手段,以此來分散風(fēng)險。政府可以通過貸款證券化的形式。在信貸過程中加入擔(dān)保和融資計劃,以此來推動債券的發(fā)行。未來中國的地方政府如果和社會資金進(jìn)一步的合作,就需要讓平臺貸款進(jìn)一步證券化,而且對于公私合作項目也可以采取貸款證券化的形式,形成相對應(yīng)的資金支持。不過在這樣的一種債券發(fā)行的過程中,應(yīng)該對債務(wù)違約的保險,特別是與之相關(guān)的信用風(fēng)險緩釋工具進(jìn)行進(jìn)一步的打造。所以這就需要債券發(fā)行主體,有一定的償債能力,并且有相關(guān)的創(chuàng)新手段對金融風(fēng)險進(jìn)行分散化,這樣有利于公私合作的多元化發(fā)展。
所以,綜合上述的分析可以看出,無論是采取股權(quán)投資基金或者是發(fā)行相對應(yīng)的債券,都可以考慮引進(jìn)一些民間資本,結(jié)合財政資金的支持,進(jìn)一步的形成實力較強的融資平臺,可以更好的推進(jìn)大型機構(gòu)的投資者在城鎮(zhèn)化過程中的合作。所以應(yīng)該放寬各類大型機構(gòu)的投資者對于基礎(chǔ)設(shè)施股權(quán)投資比例的限制,鼓勵更多的投資者關(guān)注城鎮(zhèn)化發(fā)展中的各類項目,直接吸引民間資本和外部資本融入到各項基礎(chǔ)設(shè)施項目中。隨著地方政府的舉債空間逐漸有限,財政資金和金融模式的結(jié)合這樣的一種合作模式,將成為以后城鎮(zhèn)化過程中的資金募集主流。
三、結(jié)語
在過去的一段時間中,為了鼓勵金融資金在城鎮(zhèn)化建設(shè)里面的積極作用,所以政府采取了一系列的措施引導(dǎo)金融機構(gòu)進(jìn)入到城鎮(zhèn)中,發(fā)揮其應(yīng)有的融資效應(yīng),鼓勵城鎮(zhèn)各種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化自身的落后產(chǎn)能,并且刺激城鎮(zhèn)建設(shè)的投資。這些方式實際上也在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中起到了一定積極作用。但是金融在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中仍然是存在一定的問題,包括金融越位與金融缺位的現(xiàn)象仍然是在很多城市的城鎮(zhèn)化過程中是普遍存在的。為了更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下的財政金融改革,就需要重新考量以往財政在新型城鎮(zhèn)化的過程中所出現(xiàn)的主要問題,而且針對性的解決財政與金融所存在的問題,才能在城鎮(zhèn)化的過程中更好地發(fā)揮二者的作用。(作者單位為湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院)