趙進(jìn)

在2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的大背景下，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列刺激消費(fèi)、鼓勵(lì)投資的政策措施，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，較好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，但也給地方債務(wù)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。本文首先介紹了我國(guó)地方政府債務(wù)的總體情況，再通過(guò)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府債務(wù)管理進(jìn)行分析比較，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在完善地方政府債務(wù)管理方面進(jìn)行了思考探究。

地方政府債務(wù)指的是地方政府以發(fā)行公債的形式或者其他方式對(duì)外借款產(chǎn)生的債務(wù)，主要是為了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事業(yè)建設(shè)、社會(huì)民生投入等需要。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，規(guī)定地方政府不能再通過(guò)融資平臺(tái)舉債，嚴(yán)格限定了地方政府舉債程序和資金用途，而且只有省級(jí)政府才能適度舉債。地方政府債券包括一般債券及專項(xiàng)債券，已成為我國(guó)地方政府唯一合法的舉債形式。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)的總體情況

（一）地方政府債務(wù)的規(guī)模發(fā)展。我國(guó)地方政府債務(wù)總體呈增長(zhǎng)較快的趨勢(shì)。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2000年底全國(guó)財(cái)政部門舉借和償還的顯性債務(wù)余額為6000億元，2004年達(dá)到22000億元，占當(dāng)年地方財(cái)力的125%。自2008年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、實(shí)行擴(kuò)大內(nèi)需政策以來(lái)，特別是2009年3月人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)更穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》對(duì)地方融資平臺(tái)表示肯定與支持之后，通過(guò)地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。據(jù)估算，2008年初全國(guó)各級(jí)地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)約為1.7萬(wàn)億元，到2009年年中快速上升到5萬(wàn)億元以上，2009年底達(dá)6萬(wàn)億元左右。也就是說(shuō)，兩年時(shí)間地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模就暴增兩倍多。2014年按照負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三個(gè)口徑，對(duì)地方政府債務(wù)存量進(jìn)行清理匯總。匯總之后的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額為8.6萬(wàn)億元。此后，我國(guó)進(jìn)一步規(guī)范了地方政府舉債行為，加強(qiáng)了地方政府債務(wù)的管控，自2015年開始，融資平臺(tái)的債務(wù)不再納入地方政府債務(wù)規(guī)模。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2016年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額為15.32萬(wàn)億元，2017年末為16.47萬(wàn)億元，增長(zhǎng)7.51%，控制在了全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。

（二）地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀。自2014年開始，我國(guó)在大力規(guī)范和強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理方面采取了許多行之有效的措施。通過(guò)立法的形式規(guī)范了地方政府舉債融資機(jī)制，實(shí)施債務(wù)置換、限額管理等措施，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，提升了地方政府債務(wù)管理的能力，縮小了違規(guī)舉債的空間。根據(jù)中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布的《2017年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研總報(bào)告》顯示，我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模增速與財(cái)政收入增速基本相當(dāng)，這表明我國(guó)地方政府債務(wù)總體與收入相匹配，總體不存在明顯的債務(wù)壓力失衡情況，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府債務(wù)管理的特征

在地方政府債務(wù)管理方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家都建立了比較健全的地方政府融資體系，歸納起來(lái)，主要有以下特征：

（一）規(guī)模總體控制。對(duì)于各國(guó)政府而言，其最主要的風(fēng)險(xiǎn)控制手段就是債務(wù)規(guī)?？刂?，特別是在債務(wù)規(guī)模發(fā)展的速度越來(lái)越快的時(shí)候。美國(guó)的重要融資手段就是地方政府債務(wù)，而其發(fā)行的債券也主要都是一般債券，也會(huì)受到一定的規(guī)模限制，主要是通過(guò)負(fù)債率、債務(wù)率和資產(chǎn)負(fù)債率來(lái)控制。英國(guó)在債務(wù)控制方面就做的也比較謹(jǐn)慎，英國(guó)中央政府明確指出，政府債務(wù)余額要小于GDP的40%，而政府債務(wù)余額當(dāng)中也包含中央和地方債務(wù)，在地方政府的每年預(yù)算和概算報(bào)告需要形成總量預(yù)測(cè)報(bào)告上交給財(cái)政部，這份報(bào)告當(dāng)中還要包含資本上限的地方政府自行籌集部分。

（二）實(shí)行硬預(yù)算約束。在美國(guó)，幾乎各州的憲法或法令都要求實(shí)施平衡預(yù)算規(guī)則，通常都是先通過(guò)州長(zhǎng)向州立法機(jī)構(gòu)遞交平衡預(yù)算執(zhí)行議案，由其通過(guò)之后，再由州長(zhǎng)簽署發(fā)布實(shí)施。在日本，地方政府債務(wù)發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理，自治大臣在審批各地方政府的發(fā)債申請(qǐng)時(shí)，以該計(jì)劃為依據(jù)。美國(guó)縝密的預(yù)算規(guī)則及日本對(duì)地方公債發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理的機(jī)制，都能防止和控制地方政府的財(cái)政收支出現(xiàn)過(guò)度負(fù)債。

（三）完善的監(jiān)督管理體系。在地方政府債務(wù)管理方面， 美國(guó)已經(jīng)具備十分完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，以立法形式建立了政府破產(chǎn)制度，形成了信用評(píng)級(jí)制度、信息披露制度、私人債券保險(xiǎn)制度三個(gè)重要機(jī)制，有效控制了違約風(fēng)險(xiǎn)。尤其是通過(guò)法律層面實(shí)施強(qiáng)制性措施，例如，賓夕法尼亞州有一部《一般地方法》，明確指出對(duì)各相關(guān)主體的權(quán)力和職責(zé)、地方財(cái)政危機(jī)的確認(rèn)、緊急財(cái)政援助的啟動(dòng)以及對(duì)地方財(cái)權(quán)和財(cái)力的必要整合等。此外，另外還有一部《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》也對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)控體系的指標(biāo)設(shè)置、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制的操作程序做出了詳細(xì)規(guī)定。

三、對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理的思考

地方政府債務(wù)管理是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)工程，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范也要從源頭上控制。參照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的管理：

（一）完善地方政府債務(wù)管理的立法，強(qiáng)化監(jiān)督治理機(jī)制。新《預(yù)算法》的實(shí)施在規(guī)范地方政府的舉債權(quán)、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理只做出大綱性、框架性的規(guī)定，要建立監(jiān)督管理體系還需要更多有具體細(xì)則的法律出臺(tái)。

（二）規(guī)?？刂坪皖A(yù)算約束仍然是主基調(diào)。從近兩年地方政府債務(wù)規(guī)模來(lái)看，雖然總量控制在了限額以內(nèi)，但其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。每個(gè)省市都有不同的省情，對(duì)每一級(jí)政府都需要量化相關(guān)指標(biāo)，并且在供給和需求方面都要同時(shí)實(shí)施控制。所以在實(shí)施過(guò)程中，除了要結(jié)合各個(gè)省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，還需要獲取地方財(cái)政收入以及其舊債償還情況，然后再對(duì)各省市實(shí)施信用評(píng)級(jí)，控制其債務(wù)額度。如果地方政府不能償還舊債，就不能允許其發(fā)行新債。并且，要通過(guò)系統(tǒng)設(shè)置的指標(biāo)體系來(lái)嚴(yán)格把控債務(wù)規(guī)模，系統(tǒng)當(dāng)中每一個(gè)指標(biāo)都應(yīng)該設(shè)置絕對(duì)與相對(duì)指標(biāo)警戒線，一旦地方政府的債務(wù)規(guī)模觸及警戒線，將不允許舉債，并由中央政府對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施管制，杜絕區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（三）強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，增強(qiáng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與反映功能，提高地方政府債務(wù)管理的透明度。在現(xiàn)行《預(yù)算法》的體制下，我國(guó)地方政府的舉債過(guò)程除了受地方權(quán)力機(jī)關(guān)與地方公民的審查與監(jiān)督之外，還受到信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的影響。在我國(guó)，地方政府在選擇評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)方面處于主導(dǎo)地位，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和反映能力受到影響，同時(shí)，還因缺少對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的保護(hù)機(jī)制，對(duì)有效開展政府信用跟蹤與評(píng)級(jí)不利。也因以上原因?qū)е滦庞迷u(píng)級(jí)結(jié)論的公信度不高，未能真實(shí)反映地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，建立健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制和跟蹤評(píng)估機(jī)制顯得尤為重要。

（四）加強(qiáng)對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人考核力度，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制。落實(shí)中央對(duì)地方政府債務(wù)終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任的要求，把政府負(fù)債作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和考核任用的重要依據(jù)，將地方政府性債務(wù)狀況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)范圍。同時(shí)將債務(wù)資金的使用與舉債項(xiàng)目的效益管理結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考核，提高地方債務(wù)資金的使用效率。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)在，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都十分重視債務(wù)責(zé)任制度的建設(shè)，而對(duì)于地方政府債務(wù)而言，其發(fā)行債券所獲得的資金可以用于市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也可以用在地方政府的投資性項(xiàng)目上，因此，地方政府也要盡可能借助市場(chǎng)的作用，以較少的資金帶動(dòng)更多的項(xiàng)目。本文從我國(guó)目前地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀出發(fā)，了解和總結(jié)了國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府債務(wù)管理情況，從而與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理進(jìn)行了思考，希望可以為之后的地方政府債務(wù)管理體系建設(shè)提供幫助，從而完善相應(yīng)的管理機(jī)制。（作者單位為云南省交通投資建設(shè)集團(tuán)有限公司）