劉奇 張延明

[摘 要]黨的十八大以來，各級黨委、政府和相關(guān)部門認真貫徹落實習近平總書記精準扶貧的戰(zhàn)略思想，按照“扶貧扶誰，扶貧誰扶，扶什么，怎么扶”的總體思路，遵循五個堅持、六個精準、五個一批的總要求，采取強有力舉措，使脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展。但我們要清醒地看到，要完成2020年現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧的既定目標，時間緊、任務(wù)重、難度大，必須找準當前工作中存在的問題病癥加以解決，方可打贏脫貧攻堅這場硬仗。按照黨中央的總體部署，到2020年中國將絕對貧困消除了，相對貧困是永遠存在的，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，如何處理后脫貧攻堅時期的扶貧問題，同樣事關(guān)戰(zhàn)略全局。在脫貧攻堅期結(jié)束后，怎么對現(xiàn)有的扶貧政策進行調(diào)整，怎么對現(xiàn)有的扶貧機構(gòu)進行改革，怎么構(gòu)建一套反貧困理論體系以指導(dǎo)實踐，這些都是擺在面前需要未雨綢繆的現(xiàn)實課題。

[關(guān)鍵詞]精準扶貧；后脫貧攻堅；政策調(diào)整

[中圖分類號]C912

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-0599（2018）03-0109-08

貧困，是我們在發(fā)展中必須面對和解決的突出問題。一方面，貧困反映了社會的公平公正尚需完善；另一方面，貧困的存在也導(dǎo)致了一些社會、環(huán)境和安全問題，為發(fā)展埋下了隱患。正因如此，減貧成為了各國政府、社會各界普遍關(guān)心的一個現(xiàn)實問題，如何減少乃至消除貧困，成為了當今社會最緊迫的行動之一。1945年聯(lián)合國成立之后，減少貧困就成為了聯(lián)合國的重要使命之一。在20世紀后半葉，聯(lián)合國通過實施四個“發(fā)展十年計劃”，出臺了一系列措施，在全球范圍內(nèi)為各個國家提供協(xié)助，實現(xiàn)對個人權(quán)利的保護，讓消滅貧困成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本條件。進入21世紀之后，聯(lián)合國在2000年9月召開的聯(lián)合國大會上發(fā)布了《千年宣言》，訂立了到2015年底前，全球貧困水平比1990年的貧困水平標準降低一半的目標。為實現(xiàn)全球減貧目標，許多國家制定了具體的計劃，發(fā)達國家也給予了發(fā)展中國家一些必要的援助，減貧真正成為了全球治理的重要內(nèi)容。

一、我國扶貧開發(fā)取得巨大成就

黨的十八大以來，各級黨委、政府和相關(guān)部門認真貫徹落實習近平總書記精準扶貧的戰(zhàn)略思想，按照“扶貧扶誰，扶貧誰扶，扶什么，怎么扶”的總體思路，遵循五個堅持、六個精準、五個一批的總要求，以建檔立卡、包戶到人、五級共抓、東西協(xié)作、社會動員、局外評審的系統(tǒng)性舉措，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展。2012年底，我國有現(xiàn)行標準下的貧困人口是9899萬人，到2017年底，貧困人口是3046萬人，五年累計減貧6853萬人，現(xiàn)行標準下的貧困人口在這五年時間里減少了三分之二以上。

（一）政策給力為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了強有力的保障。5年來，我國完整地構(gòu)建起脫貧攻堅政策體系的“四梁八柱”，這是具有中國特色的“四梁八柱”，這是彰顯中國智慧的“四梁八柱”，這是體現(xiàn)中國力量的“四梁八柱”，也是實現(xiàn)黨的第一個百年目標的“四梁八柱”，為全球減貧治理提供了“中國方案”。它們產(chǎn)生的巨大效應(yīng)就是在短短五年內(nèi)，使全國6800多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，讓整個世界為之驚嘆。成績的取得，是黨中央、國務(wù)院精心部署，全黨動員、全社會參與脫貧攻堅的結(jié)果，充分表明，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國能集中力量辦大事。

在中央和國家層面圍繞如何打贏脫貧攻堅戰(zhàn)制定了系列配套政策，形成了一個完整1+N的政策體系（1是黨中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定，N是中央和國家部委出臺的各項脫貧攻堅政策）。中央和國家機關(guān)各部門出臺100多個政策文件或?qū)嵤┓桨?，很多“老大難”問題都有了針對性的措施，打出了政策組合拳。這些政策的出臺，充分體現(xiàn)了全黨、全國認真貫徹落實習近平總書記精準扶貧的戰(zhàn)略思想?；鶎痈扇浩毡檎J為，政策體系最完整、最到位、最嚴密、最及時、最給力、最實惠、最見效、最接地氣，貧困地區(qū)和貧困人口最受益。

（二）貧困對象建檔立卡，確保了脫貧攻堅戰(zhàn)靶向精準。脫貧攻堅之初，習近平總書記就把貧困對象的精準識別作為“六個精準”之首。國務(wù)院相關(guān)職能部門及時下發(fā)了《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，強調(diào)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保按時、高質(zhì)量完成建檔立卡工作。并對相關(guān)指標體系和解釋作了明確的說明。各地認真貫徹這個方案，系好“第一粒紐扣”，精準識別了貧困村和貧困戶，2014年全國完成了扶貧對象的精準識別，并全部錄入全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)。為確保識別的貧困人口精準，各地按照國家要求先后開展建檔立卡“回頭看”，每年都開展扶貧對象的動態(tài)調(diào)整。將以前的“大水漫灌”徹底改成“精準滴灌”，為精準扶貧、精準脫貧打下了堅實基礎(chǔ)。

（三）加大易地扶貧搬遷力度，搬遷成果一舉多得。改善生產(chǎn)生活條件和住房安全有無保障是困擾貧困地區(qū)、特別是深度貧困地區(qū)的一大難題，在貧困地區(qū)農(nóng)村第一眼看去，就是生態(tài)條件惡劣、生產(chǎn)生活條件差，貧困戶與一般農(nóng)戶的最直接的區(qū)別就是住房的差別。若按照過去的政策，在規(guī)定的時間內(nèi)解決這個問題是不可能的。中央決定在貧困地區(qū)對一千萬人實施扶貧易地搬遷后，出臺了強有力的政策，按照每人平均6萬投入（財政投入、政府發(fā)債、政策性銀行向貧困縣發(fā)放中長期低息扶貧貸款），其中建房補助每人補助2萬元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展按照人均4萬元。由于政策給力，責任落實，易地扶貧搬遷進展順利，成效明顯，深得廣大干群擁護。一是使貧困人口遠離了不適合居住和發(fā)展的偏遠地方；二是貧困人口都住上了安全的新房，改變了農(nóng)村面貌；三是在一定程度上拉動了投資；四是既保護了生態(tài)又發(fā)展了產(chǎn)業(yè)。

（四）健康扶貧政策給力，使50%左右的貧困人口看到了脫貧的希望。因病致貧，是貧困人口致貧的主要原因（有地方竟高達50%以上）。正如俗話所說：小病輸?shù)粢活^牛，大病賣掉一棟樓；辛辛苦苦幾十年，一病回到解放前！何況貧困戶還沒有一棟樓。盡管農(nóng)村實行了新型合作醫(yī)療，但報銷的范圍和報銷的比例都有一定的限度（還有報銷目錄外的藥品費用和勞動力陪護減少的勞動收入）。對貧困戶來說，“大病拖、小病扛”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。國家15個部委認真貫徹中央要求，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，及時出臺了《健康扶貧的指導(dǎo)意見》，各省（市、區(qū)）按照指導(dǎo)意見結(jié)合當?shù)貙嶋H都出臺了針對性強，能解決問題的實施意見。如安徽省政府出臺的《關(guān)于健康脫貧工程的實施意見》，除認真貫徹指導(dǎo)意見外，還規(guī)定實行醫(yī)療兜底保障。“貧困人口通過基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助等綜合補償后，在縣域內(nèi)就診個人年度自付費用不超過0.3萬元，在市級醫(yī)療機構(gòu)就診個人年度自付費用不超過0.5萬元，在省級醫(yī)療機構(gòu)就診個人年度自付費用不超過1萬元，剩余部分合規(guī)醫(yī)藥費用實行政府兜底保障。市縣政府承擔兜底保障責任，并設(shè)立健康脫貧醫(yī)療專項補助資金，省財政給予補助”。為解決貧困人口慢性病治療醫(yī)藥費問題，又出臺了健康扶貧醫(yī)療保障“180”政策（即貧困人口慢性病患者1個年度內(nèi)門診醫(yī)藥費用，經(jīng)“三保障一兜底”綜合醫(yī)保補償后，剩余合規(guī)費用由補充醫(yī)保再報銷80%）。這被廣大干群稱為因病致貧貧困戶最大的“紅包”。該項舉措大大加快了脫貧進程和提高了脫貧質(zhì)量。

（五）教育扶貧政策給力，有效阻止貧困的代際傳遞?！胺e財千萬，不如薄技在身”“一技在手，終身受益”。由此可見，教育在促進扶貧、防止返貧方面，可說有其根本性的、可持續(xù)的作用。聯(lián)合國教科文組織的研究表明，不同層次受教育者提高勞動生產(chǎn)率的水平不同：本科300%、初高中108%、小學43%，人均受教育年限與人均GDP的相關(guān)系數(shù)為0.562。

為認真落實習近平總書記關(guān)于“要把發(fā)展教育扶貧作為治本之計，確保貧困人口子女都能接受良好的基礎(chǔ)教育，具備就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，切斷貧困代際傳遞”的要求，中央和各地都出臺了教育扶貧的相關(guān)政策。對貧困戶子女，從學前、義務(wù)、高中、大學教育都出臺了扶持政策。徹底解決了貧困戶子女因貧輟學、因家庭困難上不起學的問題。

（六）扶貧小額信貸政策，徹底解決了貧困戶發(fā)展生產(chǎn)缺乏資金這一長期沒有解決的問題。國務(wù)院扶貧辦、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等國家五部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》，要求實施精準扶貧、信用貸款。把提高建檔立卡貧困戶貸款可獲得性作為工作的基本出發(fā)點。在普惠政策的基礎(chǔ)上，采取更具針對性的政策措施，進一步完善思路、改進辦法、創(chuàng)新方式，提高扶貧小額信貸的精準性和有效性。通過對建檔立卡貧困戶進行評級授信，使建檔立卡貧困戶得到免擔保、免抵押的信用貸款。對符合貸款條件的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、期限3年以內(nèi)的信用貸款。實行基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金。這一政策的出臺，徹底解決了有發(fā)展能力的貧困戶發(fā)展生產(chǎn)所需資金困難的問題。改變了商業(yè)銀行在對貧困戶貸款發(fā)放上“嫌貧愛富”的做法，促進了貧困戶的誠信觀念，各地充分利用這個政策，采取企業(yè)帶村，合作社帶戶促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，強有力的支持了貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，加快脫貧的步伐。2017年國家五部委針對扶貧小額信貸實施過程中出現(xiàn)的問題，及時下發(fā)《關(guān)于促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》。明確提出要堅持精準扶貧，堅持依法合規(guī)；堅持發(fā)展生產(chǎn)，推動長期受益；完善補償機制，加強風險管理完善組織服務(wù)；落實工作責任；做好信息共享，加強監(jiān)測考核；做好政策宣傳，總結(jié)先進經(jīng)驗。促進了扶貧小額貸款“放得出、收得回、用得好、有成效”。

此外，五級書記抓扶貧的要求，真正壓實了各級黨委、政府脫貧攻堅的責任。中央要求，層層落實責任，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓扶貧。向貧困村派出第一書記和駐村工作隊，建設(shè)好村“兩委”，把脫貧攻堅任務(wù)落實到“最后一公里”。各地認真落實習近平總書記關(guān)于黨政一把手脫貧攻堅工作責任制和“五級書記抓扶貧”的要求，全方位對標看齊，強化干部作風能力建設(shè)，發(fā)揮先進典型引領(lǐng)作用，將精準理念落實到人、落實到戶。各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)勇于擔當、真抓實干，以更加扎實的工作作風抓好脫貧攻堅；一級帶著一級干，真正在脫貧攻堅一線錘煉干部，以脫貧攻堅實績考察識別干部、選拔使用干部。這些做法都充分表明，中央的決心大，基層的干勁足，脫貧攻堅戰(zhàn)一定能打贏，第一個百年奮斗目標一定能實現(xiàn)。

二、當前我國脫貧攻堅中存在的幾個突出問題與建議

黨的十九大報告指出“民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅任務(wù)艱巨”[1]。我們要清醒地看到，一是時間緊，要完成2020年現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧的既定目標，只有3年時間了。二是脫貧攻堅已經(jīng)到了決戰(zhàn)決勝階段，越往后難度越大。一些自然條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施較弱、貧困程度較深地區(qū)脫貧摘帽成為需要下大力解決的“硬骨頭”。三是基層工作上還存在一些不足，必須找準當前工作中存在的問題病癥加以解決，方可打贏脫貧攻堅這場硬仗。

（一）深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅的難中之難?？梢哉f，脫貧攻堅硬仗的主戰(zhàn)場在深度貧困地區(qū)，我們要啃的“硬骨頭”是深度貧困地區(qū)。從全國的情況看，深度貧困地區(qū)，一是連片的深度貧困地區(qū)，西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅、寧夏等地區(qū)，生存環(huán)境惡劣，致貧原因復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大，貧困發(fā)生率普遍在20%左右。二是深度貧困縣，據(jù)國務(wù)院扶貧辦對全國最困難的20%的貧困縣所做的分析，貧困發(fā)生率平均在23%，縣均貧困人口近3萬人，分布在14個省區(qū)。三是貧困村，全國12.8萬個建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴重滯后，村“兩委”班子能力普遍不強，四分之三的村無合作經(jīng)濟組織，三分之二的村無集體經(jīng)濟，無人管事、無人干事、無錢辦事現(xiàn)象突出。這些深度貧困地區(qū)普遍存在貧困人口占比高、貧困發(fā)生率高（貧困發(fā)生率在20%左右）；人均可支配收入低；基礎(chǔ)設(shè)施和住房差（特別是住房和村內(nèi)道路）；低保五保貧困人口脫貧任務(wù)重、因病致貧返貧人口脫貧任務(wù)重、貧困老人脫貧任務(wù)重（有的地方存量貧困人口中低保、五保貧困戶占比高，因病致貧、患慢性病、患大病、因殘致貧占比更高，60歲以上貧困人口占比超過45%）。

對此，應(yīng)認真貫徹落實習近平總書記在山西太原深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的重要講話精神，國家層面出臺強有力的扶持政策，一是加大財力投入（中央財政投入和金融支持）；二是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，進一步改善生產(chǎn)生活條件；三是加大項目支持，包括國家大的項目，只要適合在深度貧困地區(qū)發(fā)展，都要優(yōu)先布局并盡快實施，提高貧困地區(qū)的造血功能；四是加大對口支援，特別是央企幫扶帶動，為貧困地區(qū)增加財政收入，增加貧困人口就業(yè)崗位；五是加大對深度貧困地區(qū)的人才支持，制定更加優(yōu)惠的政策，鼓勵人才到深度貧困地區(qū)工作。時間緊，任務(wù)重，這些支持不能是定性，要定量。

（二）扶貧小額信貸實施中存在的問題不容忽視。從目前扶貧小額信貸實施情況看，總的是好的。但有少數(shù)地方片面理解國家政策，一味強調(diào)戶貸率和貸款發(fā)放總額，一貸了之。不按有無產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目和信用等級，一律按照每戶5萬元貸款。如企業(yè)帶村，沒有把扶貧貸款用在村內(nèi)發(fā)展，結(jié)果成了企業(yè)用扶貧貸款，貧困戶得三年利息。在合作社帶戶方面，沒有形成有利于貧困戶參與的機制，大量戶貸企（社）用，名曰貧困戶分紅，實質(zhì)上也是拿點利息收入，更難形成可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展（三年到期就沒有利息可拿）。由于金融機構(gòu)年度放貸總量也不可以無限度的投放，造成部分沒有得到貸款的貧困戶有意見（把扶貧小額貸款當成一種福利、不貸白不貸），大大降低了貧困戶對脫貧攻堅工作的滿意度。

對此，一是必須堅持扶貧貸款跟著發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目走、按照信用等級（額度）放；二是貧困戶帶資入股，必須對企業(yè)或者合作社清產(chǎn)核資、使貧困戶的股份真正量化，企業(yè)和合作社獲得的政府支持（資金），也必須量化適當?shù)墓煞萁o貧困戶；三是要鼓勵將貧困戶每年的分紅和部分在企業(yè)的勞務(wù)收入繼續(xù)入股，解決貸款到期后在企業(yè)因沒有股份收入回到入股前的問題；四是要在提高貧困戶發(fā)展能力上下功夫，讓貧困戶通過獲得貸款支持和企業(yè)的技術(shù)幫扶以及市場帶動增加收入，穩(wěn)定脫貧；五是要加強對企業(yè)和合作社使用的扶貧貸款資金監(jiān)管，防范金融風險，減輕當?shù)卣摀?/p>

（三）危房改造政策支持力度有待進一步加強。目前危房改造的支持力度較扶貧易地搬遷政策明顯不足，主要是國家層面現(xiàn)行的補助標準基本上是按照戶均補助，除五保戶戶均補助2萬元外，其余戶均低于2萬元（易地扶貧搬遷是按照人均建房補助2萬元）。住建部、財政部、國務(wù)院扶貧辦2017年8月28日《關(guān)于加強和完善建檔立卡貧困戶等重點對象農(nóng)村危房改造若干問題的通知》要求加大資金投入力度，只提出了原則性意見，沒有具體補助標準或者省級制定補助標準的原則。通知稱：“省、市、縣要落實危房改造責任，加大資金投入力度，根據(jù)農(nóng)戶貧困程度、房屋危險程度和改造方式等制定分類補助標準，切實加大對深度貧困戶的傾斜支持。要引導(dǎo)社會力量資助，鼓勵志愿者幫扶和村民互助，對納入貧困縣涉農(nóng)資金整合試點范圍的，可統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金予以支持，構(gòu)建多渠道的農(nóng)村危房改造資金投入機制”。目前多數(shù)地方在國家補助標準的基礎(chǔ)上，也適當提高了補助標準，但由于沒有具體的補助標準（指各級最終到戶的補助），基本上都是按照戶均補助。造成有的貧困戶因資金問題不敢實施危房改造（主要指D類危房戶），原因是補助標準低、自己又拿不出錢、也借不到錢，怕因建房更貧。

對此，一是國家層面適當提高補助標準；二是規(guī)定到戶補助的最低標準（資金來源可以是國家、省、市、縣財政支持）。有了最低標準，納入年度考核，各地就得不打折扣的執(zhí)行。三是繼續(xù)堅持貧困人口建房的面積標準，防止因建房負債。

（四）全面落實健康扶貧政策。目前各地都重視貧困戶看病住院的醫(yī)療費用報銷比例，盡量讓貧困戶能看病，看得起病。對全面落實國家15部委《關(guān)于實施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見》，還存在不足之處。三甲醫(yī)院對集中連片貧困縣結(jié)對幫扶，三甲醫(yī)院沒有嚴格按照《意見》要求，采取“組團式”幫扶方式，向被幫扶醫(yī)院派駐1名院長或副院長及相關(guān)醫(yī)務(wù)人員進行蹲點幫扶；重點加強近三年縣外轉(zhuǎn)出率前5-10個病種的相關(guān)臨床和輔助科室建設(shè)，推廣適宜縣級醫(yī)院開展的醫(yī)療技術(shù)；定期派出醫(yī)療隊，為農(nóng)村貧困人口提供集中診療服務(wù)。這是提高貧困縣公共服務(wù)水平（公共醫(yī)療方面），減輕政府和貧困戶看病支出的一項最直接、最見效的措施。此外，部分地方在加強貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，加大貧困地區(qū)慢性病、傳染病、地方病防控力度，加強貧困地區(qū)婦幼健康工作方面也缺乏強有力的措施。

對此，一是在集中連片貧困縣開展健康扶貧政策落實情況檢查，納入醫(yī)院和主管部門的年度考核，促進政策到位。二是要全面落實《指導(dǎo)意見》，采取有力措施，提高貧困地區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平。從根本上解決少生病、能看病、看好病、看得起病問題。三是盡快擴大三甲醫(yī)院幫扶范圍，從連片貧困縣擴大到國家貧困縣（不在連片特困地區(qū)的貧困縣也亟待解決這個問題）。

（五）要進一步高度重視貧困人口扶貧易地搬遷后的產(chǎn)業(yè)扶持政策落實。國家頂層設(shè)計按照每個扶貧異地搬遷人口投入6萬元考慮（建房人均補助2萬、基建設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展人均投入4萬元），目前這些政策在西部和易地搬遷任務(wù)重的地方實施得好些。但少數(shù)地方存在重視搬得出，沒有把住得下、能脫貧、可以致富同時考慮。因為人均4萬元用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金嚴重不足，大多要通過縣級投融資平臺向政策性銀行貸款，縣級政府還款。

對此要高度重視后續(xù)穩(wěn)定發(fā)展問題。不能光看房子建沒建，貧困人口搬沒搬，要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為重要內(nèi)容，一并檢查一樣考核。

（六）要進一步高度重視非貧困村的經(jīng)濟社會發(fā)展。從到各地調(diào)研情況看，由于當年貧困村是按照西部不超過30%行政村總數(shù)確定，中部是按照不超過20%的行政村確定貧困村的。近年來貧困村的投入、幫扶力度空前，扶持效果明顯。但有的非貧困村基本上與貧困村當年差不多（貧困發(fā)生率高、村集體收入少或無、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、沒有支柱產(chǎn)業(yè)等方面）?，F(xiàn)在的這些非貧困村，比幫扶后的貧困村條件差別很大，基層干部、群眾有意見，特別是貧困縣在摘帽評估時滿意度將會受到影響。

對此應(yīng)引起高度重視，對非貧困村班子建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面給予政策支持。

（七）要進一步高度重視對貧困人口實行分類精準幫扶。習近平總書記強調(diào)，對扶貧對象要精準施策。各地在這個方面做了大量工作，但仍然不同程度存在施策不準的問題。如，不論有無發(fā)展能力都要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，有無發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目都可以貸款（戶貸企用，貧困戶得點利息）等。

對此，脫貧攻堅工作中要將貧困戶分類精準施策、精準幫扶。一是對有勞動能力的貧困戶要堅持按照改善環(huán)境，提高能力、創(chuàng)造機會精準幫扶；二是對五保戶貧困戶等無發(fā)展能力的貧困戶，要加大政策兜底力度，確保做到“兩不愁、三保障”。

三、后脫貧攻堅時期的制度設(shè)計思考

按照黨中央的總體部署，到2020年，中國將實現(xiàn)全面建成小康社會這一宏偉目標。絕對貧困消除了，相對貧困是永遠存在的，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，如何處理后脫貧攻堅時期的扶貧問題，不僅是政治問題和經(jīng)濟問題，更是社會問題和民生問題，是社會主義共同富裕的內(nèi)在要求，同樣事關(guān)戰(zhàn)略全局。在脫貧攻堅期結(jié)束后，怎么對現(xiàn)有的扶貧政策進行調(diào)整，以使扶貧資金取得更大的效益；怎么對現(xiàn)有的扶貧機構(gòu)進行改革，讓幫扶力量能夠繼續(xù)發(fā)揮作用；怎么構(gòu)建一套反貧困理論體系以指導(dǎo)實踐，這些都是擺在面前需要未雨綢繆的現(xiàn)實課題。

（一）后脫貧攻堅時期的政策調(diào)整。實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，我國脫貧攻堅取得明顯成效。2017年底全國貧困人口數(shù)量3000多萬人，比2012年減少了6800多萬人。如果按照每年減少1000萬貧困人口的速度，到2020年，人均年純收入低于2300元（2010年不變價格）的絕對貧困人口將脫離貧困，但農(nóng)村貧困問題仍不能就此終結(jié)，并面臨著以下四個新的挑戰(zhàn)。

一是農(nóng)村存在長期的扶貧需求。對于最后脫貧的那部分特困群體而言，即使政府完全兜底保障，收入越過貧困線之后，還是有可能因為自身的脆弱，再次落入貧困。不僅如此，隨著生活水平和成本的上升，2020年后繼續(xù)沿用現(xiàn)有扶貧標準的合理性將下降，貧困線標準面臨上調(diào)的需要。貧困線一旦提高，貧困人口又會重新出現(xiàn)。

二是農(nóng)村潛存代際傳遞貧困人群。當前，農(nóng)村一部分貧困家庭由于健康和養(yǎng)育方面的落后，已經(jīng)對4000萬左右兒童（特別是嬰幼兒）的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，制約他們成年后的就業(yè)與生活，如果缺乏有效措施，貧困將通過代際傳遞使這些人成為2020年后新的貧困主體。

三是農(nóng)村貧困將呈現(xiàn)多維性。2020年后，收入高低將不再是決定貧困的唯一條件，那些收入高于貧困標準線的群體，很容易因投資機會和其他風險規(guī)避渠道而陷入貧困。農(nóng)村貧困也將由經(jīng)濟貧困為主進入經(jīng)濟、社會、資產(chǎn)和生態(tài)等多維貧困新格局。

四是農(nóng)村貧困人口將向城鎮(zhèn)流動。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展下，農(nóng)村人口大規(guī)模流出，使農(nóng)村貧困人口向城鎮(zhèn)流動成為常態(tài)化。我國的貧困問題將由農(nóng)村貧困人口為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村貧困和城鎮(zhèn)貧困并存。

為了解決以上四個方面問題，我國扶貧政策將從以消除“積累性貧困人口”為主轉(zhuǎn)向消除“轉(zhuǎn)型性貧困人口”，即由于社會經(jīng)濟環(huán)境變化或不可預(yù)見突發(fā)性災(zāi)難而導(dǎo)致的過渡性貧困或暫時性貧困人口。由于這部分群體存在向絕對貧困人口轉(zhuǎn)變的可能，因此防止脆弱群體再次落入貧困陷阱應(yīng)成為未來扶貧政策的主要導(dǎo)向。

扶貧機制由集中性向常規(guī)性轉(zhuǎn)變。自20世紀80年代以來，國家采取了一系列集中式的扶貧舉措，在貧困人口比較集中、貧困形勢比較突出的背景下，有效降低了貧困人口數(shù)量。2020年以后，隨著現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部實現(xiàn)脫貧，貧困由積累性、多發(fā)性向轉(zhuǎn)型性、偶發(fā)性轉(zhuǎn)變，需要建立穩(wěn)定、內(nèi)嵌的常規(guī)性扶貧機制，將扶貧工作納入政府日常職責序列中，構(gòu)成政府職責的基本組成部分。

扶貧手段由以提高收入為主轉(zhuǎn)向緩解非收入性貧困。2020年以后，雖然提高收入的扶貧手段仍可以發(fā)揮一定功效，但是貧困人口的收入增長尚未達到足以走出貧困陷阱的臨界點。教育、醫(yī)療等方面的支出將在很大程度抵消收入增長的部分，而現(xiàn)有農(nóng)村社會保障基本屬于補充性，達不到真正意義上的支付性保障，農(nóng)村貧困人口更容易因災(zāi)、因?qū)W、因病致貧。未來扶貧政策需要著眼于緩解非收入性貧困，提高政策的“造血”功能，才能賦予貧困人口長久的脫貧能力。

扶貧路徑由以解決農(nóng)村貧困為主向城鄉(xiāng)兼顧減貧轉(zhuǎn)變。由于城鄉(xiāng)分割的管理體制，我國在城市和農(nóng)村采取了不同的扶貧策略。城市扶貧主要依靠社會保障機制，農(nóng)村扶貧則長期依靠非制度化的扶貧開發(fā)項目。2020年后，城鄉(xiāng)二元扶貧格局難以有效瞄準城鎮(zhèn)化帶來的流動貧困人口，從而無法應(yīng)對新出現(xiàn)的貧困問題。化解這一難題的關(guān)鍵在于建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系，特別是實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍、醫(yī)療、教育等社會保障體系的對接，使農(nóng)村扶貧走上制度化軌道，并在城鄉(xiāng)兼顧的扶貧機制中將游離于城市和農(nóng)村的貧困人口納入扶貧體系。

制定后脫貧攻堅時期的扶貧階段性戰(zhàn)略，也將是一個緩慢和不斷調(diào)整的過程，需要根據(jù)減貧實踐和經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，分三個階段制定。第一階段，即脫貧成果鞏固期，以延續(xù)原有的扶貧政策為主，進一步夯實脫貧成果，完全解決生存貧困；第二階段，扶貧新戰(zhàn)略確立期，制定新的貧困標準和減貧機制，形成國家減貧的制度基礎(chǔ)，基本解決發(fā)展貧困；第三階段，扶貧新戰(zhàn)略穩(wěn)定推進期，完善國家減貧政策制度化建設(shè)，重點解決可持續(xù)發(fā)展貧困。

（二）后脫貧攻堅時期的組織力創(chuàng)新。后脫貧攻堅時期需要設(shè)立整合資源的扶貧職能機構(gòu)。當前，涉及扶貧的各個領(lǐng)域分散在不同的政府職能部門，各職能部門按各自規(guī)劃分配使用扶貧資源，政策目標和資源投放方向互不相同，“撒胡椒面”現(xiàn)象依然存在。這種扶貧資源的碎片化管理體制與扶貧工作要求整體性推進之間的矛盾日益突出，需要通過設(shè)立中央到地方垂直管理的扶貧與社會救助機構(gòu)，整合優(yōu)化扶貧職能，制定科學、長遠的扶貧綜合治理規(guī)劃，塑造和提升應(yīng)對致貧風險的能力。

由于城鄉(xiāng)社會公共服務(wù)不均衡正在成為農(nóng)村貧困的主要原因，農(nóng)村社會保障往往不足以抵御風險，需要針對這一貧困發(fā)生機制，尋求更有效的防范返貧策略。扶貧開發(fā)的組織力提升，應(yīng)當做到扶貧關(guān)口前移，通過加快推進城鄉(xiāng)均等化服務(wù)，清除戶籍歧視的制度安排，將更多資源投入到提升農(nóng)村教育和健康水平方面。把提高人的素質(zhì)作為脫貧減貧的治本之策，提高貧困個體自身獲取收入、預(yù)防和應(yīng)對貧困風險的能力，而不是在其陷入貧困之后再進行扶持和救助。

一是要推動機構(gòu)整合。經(jīng)過深入?yún)⑴c脫貧攻堅，各相關(guān)職能部門已由過去的扶貧配合單位變?yōu)榉鲐氈黧w。中央及各涉農(nóng)部門為落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略部署，都不斷加大對農(nóng)村和貧困地區(qū)的投入力度，每年投入的資金遠比專項扶貧資金要大得多。脫貧攻堅期結(jié)束后，相關(guān)職能部門應(yīng)仍然按照“渠道不亂、用途不變、各負其責、各計其功”的原則，根據(jù)統(tǒng)一制定的扶貧規(guī)劃，把部門資金和項目重點投放于貧困地區(qū)。同時應(yīng)建立綜合性的反貧困機構(gòu)，由這一機構(gòu)統(tǒng)一向相關(guān)職能部門下發(fā)年度總體規(guī)劃和專項規(guī)劃目標任務(wù)。包括扶貧、發(fā)改、農(nóng)委、民政、殘聯(lián)的相關(guān)涉及扶貧職能都可以并入反貧困機構(gòu)。

二是要調(diào)動社會力量。在脫貧攻堅期中，我們也采取了動員和組織包括東部省市和各方面社會力量參與貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)建設(shè)，取得了顯著成效。一批專門從事扶貧濟困活動的全國性社團組織應(yīng)運而生，組織了大量的扶貧活動，如智力支邊、希望工程、光彩事業(yè)、文化扶貧、扶貧拉力計劃、春蕾計劃、博愛工程、幸福工程、農(nóng)業(yè)科技示范入戶工程、雙學雙比、巾幗扶貧等，都產(chǎn)生了良好的社會效果。同時，諸多非公有制經(jīng)濟和民間力量也盡其所能，投身脫貧攻堅，比如萬達公司就在2014年與貴州省丹寨縣簽訂了包縣扶貧協(xié)議，開創(chuàng)了“企業(yè)包縣、整體脫貧”的扶貧新模式，總投入15億元建設(shè)了長期、中期和短期三大類項目，長期項目是指投資3億元捐建貴州萬達職業(yè)技術(shù)學院，通過教育提高丹寨人口素質(zhì)，從根本上阻斷貧困發(fā)生路徑；中期項目是指投資7億元捐建丹寨萬達旅游小鎮(zhèn)，旨在帶動全縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加大量就業(yè)崗位；短期項目是指投入5億元成立丹寨扶貧專項基金，每年收益5000萬元用于丹寨兜底扶貧，分配給丹寨縣特殊困難人群。萬達公司通過扶貧產(chǎn)業(yè)、教育、基金并舉，短期、中期、長遠兼顧，對癥下藥，創(chuàng)造了中國精準扶貧新模式。

在脫貧攻堅期結(jié)束后，仍然要積極引導(dǎo)富人主動反哺窮人、幫助窮人、扶持窮人，真正把“達則兼濟天下”的傳統(tǒng)美德轉(zhuǎn)換成實實在在的扶貧行動。不僅從道德層面給予激勵，從文化層面給予影響，更要從制度層面予以規(guī)范，從法律層面予以約束。采取適當?shù)拇胧┳尭蝗顺袚鸨匾纳鐣熑?，通過“第三次分配”，解決貧富差距越拉越大的問題，保證經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

三是要發(fā)揮第三方職能。一方面，應(yīng)當發(fā)掘一批社會組織，推動政府購買社會服務(wù)。發(fā)掘、支持社會組織的發(fā)展，有利于為社會組織與公共服務(wù)的良性結(jié)合提供一個健康的環(huán)境，有助于完善政府購買服務(wù)體系。在此過程中，如果政府管控較嚴，就會影響社會組織公共服務(wù)的效率，因此政府應(yīng)該為社會組織營造更為寬松的環(huán)境，擴大其服務(wù)范圍，促進其多元化，使服務(wù)主體之間形成良性競爭。此外，要給予其政策上的支持，為服務(wù)組織的建立提供良好的社會環(huán)境，吸引更多的組織力量。相關(guān)政府部門也要改變以往控制管理的意識觀念，給服務(wù)組織更多的思想空間和自由，相信他們可以發(fā)揮最大的效率。另一方面，發(fā)動社會組織具體實施扶貧項目。扶貧項目引入社會組織具體實施，有助于通過外部專業(yè)性監(jiān)督管理，提高扶貧資金項目的使用效益，確保扶貧資金項目安全運行，有效支持貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，更好地幫助扶貧對象脫貧增收。通過充分利用第三方機構(gòu)獨立性和專業(yè)性優(yōu)勢，規(guī)范第三方評估項目的范圍、內(nèi)容和程序，可以使社會組織參與扶貧項目管理成為扶貧部門監(jiān)管的重要抓手，成為社會監(jiān)督的重要平臺，促進社會組織在扶貧開發(fā)過程管理工作中發(fā)揮更大作用。

（三）后脫貧攻堅時期反貧困理論的研究方向。扶貧工作需要兩大支撐：一是政策和法律保障；二是系統(tǒng)的理論建構(gòu)。資源配置相對平等、發(fā)展權(quán)利均衡分享、經(jīng)濟效率不斷提高是減貧的重要拉動因素，需要制度保障和法律約束；改善窮人生產(chǎn)生活條件、增強窮人發(fā)展能力、幫助窮人尋找機會是減貧的關(guān)鍵切入點，需要綜合性的發(fā)展政策和專門的減貧計劃來保障。一方面，扶貧立法應(yīng)加快進度，使扶貧工作早日步入制度化、法制化的軌道；另一方面，中國反貧學應(yīng)作為一部獨立的社會科學研究納入國家重點課題規(guī)劃，對貧困的標準體系及扶貧開發(fā)的政策體系、組織體系、評價體系、監(jiān)測體系等進行歸納總結(jié)，并上升到理論層面深入探討研究，構(gòu)建起具有中國特色的扶貧科學理論體系，為我國的扶貧開發(fā)事業(yè)提供基礎(chǔ)性的理論支撐。

同時，應(yīng)當鼓勵國內(nèi)高校和科研機構(gòu)組建成立專門的貧困研究機構(gòu)，既可以進一步推動貧困與發(fā)展問題理論研究的開展，為政府扶貧開發(fā)工作提供智力支持和政策建議，又可以打造成貧困地區(qū)扶貧經(jīng)驗的交流平臺，通過與地方共同組建研究團隊，解決困擾貧困地區(qū)發(fā)展的重大問題，共同探討貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的路徑、措施和機制。

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