趙娜

[摘要] 公眾健康意識的不斷增強迫切要求營養(yǎng)食品的類型，同時也因食品成分缺乏信息等而存在著一定的安全隱患。該文先對基于公眾健康的食品營養(yǎng)干預立法理念進行分析，并在此基礎上就如何完善規(guī)制，提出建議。

[關鍵詞] 公眾健康；食品安全；食品營養(yǎng)；法律規(guī)制；研究

[中圖分類號] R19 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-5654（2018）09（b）-0146-02

膳食安排是人類抵抗疾病的一種有效途徑，同時也對食品的營養(yǎng)與健康提出了更高的要求。比如，因飲食不當而引發(fā)的各類營養(yǎng)問題已經(jīng)對人類健康造成了一定的威脅，健全和完善食品安全方面的法律法規(guī)具有非常重大的現(xiàn)實意義。

1 立法理念存在的缺陷與弊端

1.1 立法層面的經(jīng)驗

國內立法一向遵循這一個基本的原則，即通過實踐探索成熟的法律規(guī)制就確定下來，食品安全領域的法律規(guī)制也不例外，食品衛(wèi)生法在定義概念時主要集中于對食品衛(wèi)生方面的認知與考量，關注點沒有放在食品衛(wèi)生、營養(yǎng)等方面，而且概念、營養(yǎng)安全之間缺乏關聯(lián)度。食品營養(yǎng)是物質源泉以及基礎，關乎著食品安全以及人體保健，同時也因不斷增長的需求而作為競爭力。食品安全、食品質量概念以及規(guī)制等方面的差異說明政府干預至關重要，又鼓勵私人推動，從而豐富營養(yǎng)食品的類型，以滿足廣大消費者的偏好與訴求。

1.2 就事立法

從國內以及國外食品安全領域的立法情況以及演變來看，該領域的法規(guī)制度完善方式是食品方面的安全立法應對和措施。從實踐來看，就事立法模式下的法律規(guī)制，在應對頻繁發(fā)生的食品安全問題時，顯得力不從心。比如，歐盟國家和地區(qū)在經(jīng)歷了瘋牛病危機以后，對食品安全立法改革過程中，最為顯著的一個特點在于引入基本法，并利用法規(guī)進行整治。從這一層面來看，目前國內《食品安全法》已整合了食品安全方面的最先進監(jiān)督管理理念，同時也說明我國食品安全方面的立法已得到長足長進，然營養(yǎng)安全與改善方面卻沒有以體系化的形式形成組織化、有序化以及制度化和規(guī)范化的良好態(tài)勢。基于實務的視角來看，從營養(yǎng)視角來看，雖然政府層面的營養(yǎng)改善已經(jīng)確立了行動方案，但是營養(yǎng)立法以及相關法律規(guī)制的支撐不到位，以致于相關工作無法有效落實到實處。早在2010年，國家出臺并實施了人體營養(yǎng)改善法律法規(guī)，然其立法層級相對較低，未能配置相關的法律法規(guī)和落實措施與制度，各法律規(guī)制之間的銜接并不理想。

1.3 缺乏營養(yǎng)過剩方面的立法規(guī)范

基于營養(yǎng)規(guī)制的角度分析研究，根據(jù)2015年我國做出的居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告，雖然改善了居民膳食營養(yǎng)狀況，但是問題不僅僅局限于貧困區(qū)域的兒童營養(yǎng)問題，部分地區(qū)營養(yǎng)過剩以及人體超重和肥胖等問題未能提到記事日程之上。從消費結構和人們的日常飲食習慣方面來看，如果不能及時給出正確的輿論引導，若結構與習慣不合理，則會妨礙人類整體素質，并且因疾病消耗社會發(fā)展成果?！吨袊澄锱c營養(yǎng)發(fā)展綱要（2014—2020年）》中提出采用法制化手段應對存在的營養(yǎng)問題，比如對消費者進行營養(yǎng)宣傳教育，保護他們的知情選擇。

2 公眾健康視角下的食品營養(yǎng)安全規(guī)制完善策略

2.1 食品安全法中的安全營養(yǎng)規(guī)范與要求

基于《食品安全法》的規(guī)定，為確保公眾健康以及生命安全，工作的落腳點在于保證食物沒有毒害，能夠有效滿足應然營養(yǎng)要求，對人體健康不會產(chǎn)生急性或者各種慢性危害。實踐中可以看到，我國食品安全以及管理工作的重心都放在了食品衛(wèi)生方面，不管是食物產(chǎn)品的清潔度還是食品生產(chǎn)制作過程中環(huán)境衛(wèi)生狀況，不只是食品本身沒有毒害性，對人體健康有益，更為重要的是食品鏈上的各個點都要確保食品安全可靠性。對此，食品安全法律法規(guī)對食品生產(chǎn)以及加工和銷售全過程進行嚴格要求，根據(jù)食品生產(chǎn)方面的通用規(guī)范以及衛(wèi)生要求與標準，對食品安全標準的實施進行強制實施；同時，還進一步規(guī)范和細化食品原料采購與包裝等一系列各環(huán)節(jié)的質量管理工作，既要對人員、場所進行規(guī)范，又要對所采用的設施進行細化。食品安全并非單一的要求食品衛(wèi)生，其與營養(yǎng)要求之間存在著密切的關聯(lián)性，基于食物的攝取來獲得營養(yǎng)素，并以此作為人體健康的物質基礎；需要注意的是，在營養(yǎng)攝取過程中，一定要把握度，以適量為宜。

營養(yǎng)缺乏、過剩均會造成營養(yǎng)方面的疾病，比如維生素缺乏癥、肥胖癥以及由此而造成的各種非傳染性疾病等。就健康層面來講，其包含兩層含義，即包括各種疾病的診治以及預防疾病，確保人體健康安全。從當前的現(xiàn)狀來看，目前國內對人類以及人體健康的關注點已從以往的治療逐漸轉移到現(xiàn)在的預防，特別是在促進健康方面的積極作用不可忽略更不能小覷。通過科學研究發(fā)現(xiàn)，人類飲食與人體健康和營養(yǎng)之間三者關系密切，比如通過膳食補充劑的應用和市面上出現(xiàn)的各種保健品等，面對人體健康都有一定的幫助，所以受到公眾的信賴與認可。食品安全法律法規(guī)中關于營養(yǎng)方面的要求涉及到幾個層面。①對特定人群攝取的食品營養(yǎng)成分進行了嚴格規(guī)定。②明確了營養(yǎng)安全可靠性，并對其進行了明確的規(guī)定，必須明確標簽、標志，而且還要配上說明書之類的文字。③嚴厲打擊市面上存在的各種摻假摻雜現(xiàn)象，避免沒有營養(yǎng)價值甚至有不良反應的物品大量應用在食物制作以及加工過程中。同時，也不得抽取食品中的營養(yǎng)成分，更不能因加入雜物或者增香增稠添加劑而降低食品品質。④保健品是一種特殊的食品，適合于一部分人群，對此強調的是食品安全方面的營養(yǎng)要求。近年來，隨著食品供需基本飽和，國內食品安全狀況好轉的同時與營養(yǎng)相關的安全問題日漸凸現(xiàn)出來，比如營養(yǎng)不足或者過剩等問題，而且缺乏健康與營養(yǎng)方面的知識。從這一層面來講，食物營養(yǎng)引導以及干預過程中，應當全面推進食物及其營養(yǎng)法制化建設與管理。

2.2 營養(yǎng)干預

營養(yǎng)干預方面的細化，具體分析如下：①營養(yǎng)規(guī)劃。國民經(jīng)濟以及社會發(fā)展規(guī)劃是國家和政府履行公共服務職責的重要參考，規(guī)劃編制應當確保規(guī)范化、科學化以及制度化。作為反映現(xiàn)階段國內社會經(jīng)濟發(fā)展水平和人民日常生活水準的重要指標，營養(yǎng)規(guī)劃是非常重要的，有利于實現(xiàn)國家和社會經(jīng)濟發(fā)展目標。體能以及智能是人的重要特征和機體要求，營養(yǎng)是物質基礎，也是必不可少的一部分。通過國家制定的各類發(fā)展綱要來看，對重點生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、人群以及區(qū)域范圍等進行廣泛關注，指導食物供給和社會和公眾營養(yǎng)的攝取情況改善。針對國內行政規(guī)劃過程中存在著的民主參與缺乏、執(zhí)行大打折扣以及各規(guī)劃銜接不到位等問題。一方面，營養(yǎng)改善并非一蹴而就的，需要立足實際，嚴格按照人群特點以及本地區(qū)的環(huán)境條件和人文習慣差異進行，特別是貧困地區(qū)青少年的營養(yǎng)健康非常重要。值得一提的是，從食材源頭到日常餐桌，整個供應鏈上的營養(yǎng)規(guī)劃都基本實現(xiàn)了供應以及膳食指導，并且應當與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以及食品工業(yè)等行業(yè)加強協(xié)作。

②營養(yǎng)物質及其食品領域的立法。若想確保營養(yǎng)安全，飲食必須保持充足和平衡，特殊的營養(yǎng)需求以及物質和食品供給應當滿足以下形式要求。通過強化食品來有效解決營養(yǎng)素快發(fā)所致的疾病，通過增補營養(yǎng)來促進健康以及食源性疾病預防，這關系著公眾的健康意識；同時，針對特殊的人群營養(yǎng)需求，對營養(yǎng)配方提出了特殊的要求。通過強化以及補充營養(yǎng)，可以有效豐富食品類型和品質，以此來有效滿足廣大消費者的需求。在食物中添加適量的新物質，并且以片劑、藥丸等形式呈現(xiàn)的保健食品，加劇了食品的識別難度，給監(jiān)管工作造成了很大的壓力。事實上，雖然食品最終都要被人體還原成蛋白質以及脂肪和其他營養(yǎng)素，但是在命名食品時所依據(jù)的主要是原料、配料組合。對于“食譜”式的食品成分識別標準而言，目前已經(jīng)成為確保食品安全的重要手段。

③營養(yǎng)信息。早期營養(yǎng)食品進入市場時，主要因為其功能性而備受消費者青睞，比如營養(yǎng)強化食品可預防某種疾病等。然而，由于缺乏嚴格的法律規(guī)制要求，加之言論自由等，因此錯誤的營養(yǎng)信息隨處可見，而且缺乏追責依據(jù)。近年來，隨著私人營養(yǎng)標識的不斷增多，食品藥品監(jiān)管部門引入了營養(yǎng)標識規(guī)制方式，其目的在于規(guī)范信息發(fā)布形式和內容。比如，以某種格式告知公眾食品中的蛋白質、熱量以及碳水化合物等元素的含量，不但可以提高公眾營養(yǎng)意識，而且能夠有效避免非常有營養(yǎng)等廣告誤導。本質上來講，政府對食品中的營養(yǎng)信息披露規(guī)制與廠家所提供信息的自由性之間并不矛盾，當規(guī)制是為了更好地鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供更為準確、全面和有用的信息時，后者利用信息不對稱欺詐消費的行為使得保證信息真實性的職責轉移到了政府，以便保護消費者的利益。

④教育與指導。風險交流成為現(xiàn)代食品安全管理過程中的重要制度，交流主體在對消費者食品安全教育過程中應納入營養(yǎng)學方面的內容。實現(xiàn)治安與廣大消費者保護的執(zhí)法，教育具有補充作用。執(zhí)法的目的在于守法，而守法是實現(xiàn)消費者保護的主要目標，守法源于知法而知法又來源于教育通過教育實現(xiàn)廣大公眾膳食選擇的科學合理性是緩慢的過程，要改善預防營養(yǎng)性疾病，離不開營養(yǎng)干預立法和強制措施。

3 結語

綜上所述，基于公眾健康的食品營養(yǎng)規(guī)制需多管齊下，發(fā)揮協(xié)同作用。對此政府及有關部門已經(jīng)對食品營養(yǎng)采取了法律干預手段，比如營養(yǎng)改善與標識立法，嚴格監(jiān)管特殊食品等。立法總以問題作為導向，而且其內容也呈現(xiàn)出碎片化特點，有必要進一步梳理營養(yǎng)規(guī)制。

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（收稿日期：2018-06-16）