曹曉東 李蓉蓉

〔摘要〕 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對治國理政、地方經濟社會發(fā)展具有關鍵性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化由主體能力、過程能力與結果能力三方面構成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)與其所在的制度環(huán)境、干部能力以及所面對的治理對象有著密切的關聯(lián)性，并受到這些因素的影響與制約。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化需要完善制度設計，強化制度落實；提高干部能力，強化擔當意識；優(yōu)化鄉(xiāng)村社會結構，促進社會和諧。

〔關鍵詞〕 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；治理能力現(xiàn)代化；干部能力；鄉(xiāng)村社會結構

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）01-0074-04

國家與社會的良性互動是現(xiàn)代化發(fā)展的內在要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層民眾就是實現(xiàn)這一內在要求的關鍵主體。當前，隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村社會結構與需求也發(fā)生了很大改變，村民在思想和行為上已不是傳統(tǒng)意義上的農民，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變現(xiàn)有的治理方式來滿足快速發(fā)展的社會需求。尤其是在國家治理能力現(xiàn)代化的強力感召下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為連接國家與社會的橋梁，其治理的主體性地位在治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程中顯得尤為重要。本文基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的基本內涵，深入探究影響與制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的因素，進而尋找解決路徑，為實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化提供理論支撐和現(xiàn)實依據。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的三個維度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政權組織，在國家與社會的互動關系中扮演著至關重要的角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化實質上是國家與社會關系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面調整和重構的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為治理主體的行政機關執(zhí)行上級國家行政機關的決定、管理基層社會公共事務以及維持自身運轉的能力不斷提高，并漸趨實現(xiàn)現(xiàn)代化要求的過程，這一現(xiàn)代化的過程主要體現(xiàn)在主體能力、過程能力和結果能力的現(xiàn)代化三個方面。

主體能力的現(xiàn)代化主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力的現(xiàn)代化，它包括兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有將國家意志、執(zhí)政價值傳達給基層社會的意識形態(tài)權力，而基層民眾需要對國家意志、政策價值有接受與認同的過程，即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性的認同，這無疑就體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹執(zhí)行上級意圖與任務的能力水平，這種能力水平是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)程度的重要標準。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化歸根結底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理能力的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身能力素質的高低直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化過程中要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理能力，以此推進主體能力的現(xiàn)代化。

過程能力的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行能力上，這是將政策目標轉化為現(xiàn)實能力的必經途徑，其執(zhí)行能力的高低和各項制度能否有效落實、基層社會能否穩(wěn)定運行有著直接的關聯(lián)。過程能力現(xiàn)代化主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科學管理能力及向鄉(xiāng)村社會提供公共服務能力的現(xiàn)代化層面。就科學管理能力而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要按照法規(guī)程序、制度設計開展工作，克服過去經驗管理的弊端。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度化能力的強弱直接影響著其科學管理的水平。在建設服務型政府的今天，向鄉(xiāng)村社會提供民眾需要的公共產品和公共服務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的迫切要求，以此來獲得基層民眾的信任，激發(fā)國家與社會的活力，促使鄉(xiāng)村社會結構的成功轉型，維護基層社會的穩(wěn)定發(fā)展。

當主體能力、過程能力達到現(xiàn)代化的要求時，必然在結果能力上達到現(xiàn)代化的要求。結果能力的現(xiàn)代化主要反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所取得的治理績效以及民眾滿意程度上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理績效的考量一方面要得到上級政府部門的認可，另一方面要獲得民眾對其的滿意與信任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有從結果上破解治理失敗、治理失效的困境，并能增加民眾的滿意度，才能真正達到治理能力現(xiàn)代化的要求。主體能力、過程能力和結果能力現(xiàn)代化構成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的三個方面，其中主體能力現(xiàn)代化是前提，過程能力現(xiàn)代化是關鍵，結果能力現(xiàn)代化是歸宿，三者相輔相成、缺一不可。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的影響因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是一個宏大的系統(tǒng)性工程，在主體能力、過程能力和結果能力上能否達到現(xiàn)代化的要求必然與其所在的制度環(huán)境、干部能力以及所面對的治理對象有著密切的關聯(lián)性，在一定情況下，這些因素往往成為影響與制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的主要因素。

（一）制度性因素影響

制度是國家治理社會的重要手段，當然也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理方式選擇的重要依托。從理論上來看，制度環(huán)境是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有效發(fā)揮的基礎和邏輯起點，有效的制度供給和合理的制度安排為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供基本保障。有效的制度供給為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉和治理活動展開提供了基本框架，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會行為給予了明確而嚴格的規(guī)定。然而，制度供給并不總是行之有效的，其自身的適應性與復雜性決定了它并不是一個通過立法、建立規(guī)范就能直接完成的過程 〔1 〕，一旦制度供給與制度運行相背離，就極易導致制度的規(guī)范性作用失去效力，從而引發(fā)不可估量的治理后果。依此而言，如若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為缺乏制度規(guī)范，單純按照自身意志開展工作，相伴而來的可能是治理方式的隨意性、治理過程的多變性，從而導致治理結果的不確定性，造成基層民眾的合法權益受到隨意性行政指令侵害，長此以往民眾對制度規(guī)范的信任感和安全感缺失，導致制度規(guī)范力不斷下降，最終形成隨意性治理和制度萎靡的惡性循環(huán) 〔2 〕。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府易陷入“基層政權內卷化”的漩渦，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力、治理績效嚴重受損。合理的制度安排是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有效發(fā)揮的基礎，一定程度上可以有效緩解基層社會的負面情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為政策執(zhí)行的主體必然要在相關制度規(guī)范下完成各項任務要求，而現(xiàn)實是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于“事多、權小、利少、責大”的組織和治理困境中 〔3 〕，在此情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難通過常規(guī)的方式來完成上級任務或落實國家政策，往往采取“正式權力的非正式運作” 〔4 〕來實現(xiàn)目標任務的要求，這也必然使制度規(guī)范成為“空中樓閣”，無法達到約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為的目的。由此可見，制度作為重要的環(huán)境變量對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為的塑造至為重要，制度無疑成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的主要因素之一。

（二）干部能力的制約

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府組織，組織目標的達成需要組織中成員的共同努力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化歸根結底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力的現(xiàn)代化，其能力和水平的高低直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際工作的成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是一級政府的運行主體，其學習轉化能力強弱影響著上級政策的傳達與落實，更關乎著組織目標與農民利益訴求的實現(xiàn)?，F(xiàn)實而言，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受官僚制影響，工作動力主要來自于上級的安排和推動，缺乏對政策精神的現(xiàn)實轉化，“任務導向型”的工作模式削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的學習動力，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政策執(zhí)行上的偏離，造成基層民眾無法準確獲知政策意圖。同時，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“官本位”思想弱化了其為民服務的觀念，“關系本位”和“學歷本位” 〔5 〕壓倒了“能力本位”的價值取向，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的治理行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個人的能力遠遠不能支撐和應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務，只能通過“走捷徑”來尋求解決之道，顯然，這與依靠自身的努力和能力來謀求發(fā)展的“能力本位”理念相背離，自然有悖于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的目標。

公共服務能力與創(chuàng)新能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理能力的核心要求，公共服務能力是檢驗干群關系的試金石，創(chuàng)新能力是考核、評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力的核心要素。實踐中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻把“維穩(wěn)”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重，以“迎檢迎評”的效果作為公共服務提供的依據，采取“應景”的方式來提供公共服務，使公共服務能力成為凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績的“靶子”，這自然會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無力也無心深入基層了解民眾需要，公共服務的提供也是敷衍了事，最終弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共服務能力。除此之外，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將政績視為創(chuàng)新的前提，以“招商引資”作為謀利的神器，通過“數(shù)字游戲”達成創(chuàng)新的目的，結果使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形成了“重政績，輕創(chuàng)新”的慣性思維。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)新能力的培養(yǎng)與激發(fā)，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸淪為“懸浮型政權” 〔6 〕，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效治理社會的能力。

（三）鄉(xiāng)村社會結構的束縛

鄉(xiāng)村社會結構是以傳統(tǒng)性血緣為紐帶的家族、宗族與現(xiàn)代性利益為核心的村莊自治組織組成的治理結構，整個鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代相互交融的治理狀態(tài)?？梢?，鄉(xiāng)村社會結構的復雜性是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實性因素。

就傳統(tǒng)意義而言，中國鄉(xiāng)土社會是“差序格局”的基層結構。在鄉(xiāng)村里，一些家族利用權勢參與村委會管理，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便會采取妥協(xié)或默許的態(tài)度 〔7 〕。一些農村宗族勢力也趁機侵入農村公共權力體系中，把持和控制農村基層社會，把公共權力變成宗族私權 〔8 〕，侵害了普通民眾的公共利益。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理中，村委會以管理本村公共事務、維護農村社會秩序為主要職責，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則起著宏觀指導作用，不應干預村民自治。而現(xiàn)實是，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治組織異化為上下級關系，村級自治組織呈現(xiàn)出明顯的行政化趨向 〔9 〕，使自治組織在實際運作中成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機構”，承擔著紛繁復雜的日常事務性工作，導致其無暇顧及村民的真實想法與實際需求，更多的是應付上級以各種迎評檢查為主的考核性工作，最終是國家意志難以滲透到鄉(xiāng)村社會，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化水平大打折扣。

另外，隨著基層社會政治經濟發(fā)展水平的不斷提升，農民的思想觀念發(fā)生了質的變化，伴隨而來的是農民的利益訴求明顯增多。而面對鄉(xiāng)村社會是先天血緣與后天利益交織下的社會網絡，普通民眾很難進入這一情感和權力的關系結構中 〔10 〕，其利益訴求自然無法得到村委會及干部的重視與回應。這就割裂了普通民眾與村干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的關系，增加了基層民眾因自身權益難以實現(xiàn)而采取不理智行為發(fā)生的概率，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的難度，甚至阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化，必須化解制約因素，完善制度設計，提升干部能力，優(yōu)化鄉(xiāng)村社會結構，從而不斷促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的提升。

（一）完善制度設計，強化制度落實

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)與制度環(huán)境有著密切的關聯(lián)性，基于制度規(guī)則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以有效運行的前提和基礎，這就要求政府部門能夠大膽進行制度創(chuàng)新，形成有效的制度供給和合理的制度安排，強化制度落實。具體而言，最為重要的是積極建立推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責清單制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邊界和主體責任，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門職責和權力邊界，從源頭上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責利不對等問題，有力消除權力濫用空間。要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任意識，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度化運作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的有效推進提供制度前提，這也是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應 〔11 〕。那么，在權責明晰的基礎上也離不開相應的監(jiān)督激勵機制，具體應做到：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要制定科學合理的監(jiān)督考核制度。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際設置科學有效的考核指標、建立日?？己藱C制、創(chuàng)新考核方式，調動普通民眾參與監(jiān)督，積極克服考核內容過于寬泛難以真實反映考核對象工作實績的窠臼，破除以“平衡”“輪流坐莊”甚至“領導做主”的畸形考核方式，祛除“花架子”“走過場”的虛化考核結果，真正形成考核主體多元化、考核標準常態(tài)化、考核形式多樣化、考核內容客觀化以及考核結果有效化的考核生態(tài)，從而保證制度的強有力落實。二是以考核體系為依據建立完善的干部晉升激勵制度。通過切實的績效考核進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔、任用與晉升，破解“唯GDP”為主的晉升風氣，擺脫以“關系”晉升的不良現(xiàn)象，逐步取消“政績工程”“晉升錦標賽”的應景性選拔模式，形成以科學激勵機制為標準的晉升制度，尤其需要激勵那些“敢作為、能作為”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，給他們提供擁有公平性的晉升機會，以此調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)奠定制度基礎。

（二）提高干部能力，強化擔當意識

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力的現(xiàn)代化，這就需要全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔當意識。一要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學習轉化能力。學習轉化能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力的基礎性要求，面對學習轉化能力不足的現(xiàn)狀，迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過多渠道、全方位的學習與實踐，來更新學習觀念、強化學習意識，掌握應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共事務的現(xiàn)實能力。增強學習能力意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要打破“儀式化”“功利化”的固有學習觀念，要強化自主性學習意識。通過建立常規(guī)化學習機制，圍繞新精神、新知識和新技能展開學習討論，并適時邀請相關專家學者通過專題講座、專家咨詢等多種方式來答疑解惑，營造良好的學習氛圍。除此之外，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學習動力。要從增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決現(xiàn)實問題能力入手，擺脫繁重的任務檢查，深入實際調查來增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的指導性和針對性，轉變“策略主義”的運作邏輯 〔12 〕。二要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務與創(chuàng)新能力。服務與創(chuàng)新能力作為新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力的重要要求，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹立“民本位”的公共服務理念，徹底去除“官本位”與“關系本位”的落后觀念，切實從觀念入手強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為民服務的重要性。其次，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公共服務意識，積極鼓勵公民主動參與公共服務，增強回應民眾的主動性，切實解決民眾的現(xiàn)實問題。最后，要通過創(chuàng)新改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政匱乏的經濟環(huán)境，從制度上激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)新動力，尤其是對致力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的干部要給予鼓勵與支持，提高干部創(chuàng)新能力，強化勇于擔當意識。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)村社會結構，促進社會和諧

鄉(xiāng)村社會結構的復雜性是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實性因素，這必然要求我們從優(yōu)化鄉(xiāng)村社會結構著手改變其帶來的不利影響。一方面，由于鄉(xiāng)村社會還深受以血緣關系為紐帶的家族、宗族觀念的影響，需要我們辯證對待，有效吸收傳統(tǒng)社會治理力量的積極因素，重視家規(guī)族約的文化價值，努力發(fā)掘其中的合理因素，從而確立大眾普遍接受、認同的鄉(xiāng)村組織文化與價值體系；同時，要加強對家族、宗族內主要人物的培養(yǎng)，鏟除家族、宗族中黑惡勢力的影響，積極引導家族、宗族組織參與鄉(xiāng)村治理，融合現(xiàn)代社會治理要素，構建多元的競爭機制以提升現(xiàn)代民主參與程度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力科學化與制度化水平，從而構建文明和諧的鄉(xiāng)村社會。另一方面，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會又是以群眾性自治組織為載體的現(xiàn)代性治理結構，需要我們正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治組織之間的關系，加強基層政權對村民自治工作的指導。這就必須建立完備的鄉(xiāng)村治理體系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理公共事務、維護社會秩序的職能作用，重新構建現(xiàn)代性鄉(xiāng)村治理結構，形成村民常態(tài)化的民主參與，通過自治組織力量促進鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展。不僅如此，自治組織還應重視并積極回應村民的利益訴求，有效調節(jié)自治組織與村民之間的關系，增強村民對村委會的信任程度，村委會及時為鄉(xiāng)村社會提供切實必需的公共產品與公共服務，從而促進鄉(xiāng)村社會結構的轉型，為構建社會主義和諧社會貢獻力量。

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)不是一個短期的、靜態(tài)的行為過程，而是一個需要與時俱進、治理能力不斷提升的動態(tài)過程。通過完善制度設計、提高干部治理能力和優(yōu)化鄉(xiāng)村社會結構等措施來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化，這也是新時代推進國家治理能力現(xiàn)代化的根本要求。

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責任編輯 李 雯