【摘要】合理地開(kāi)發(fā)利用國(guó)土空間，建設(shè)美好家園，是每個(gè)國(guó)家空間戰(zhàn)略與政策的最高目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)廣袤的國(guó)土空間經(jīng)歷了前所未有的急速變化，在支撐經(jīng)濟(jì)總量邁入世界第二的同時(shí)，因長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)缺乏頂層設(shè)計(jì)而帶來(lái)的空間矛盾與沖突也日益顯現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)等一系列重大戰(zhàn)略的深入實(shí)施，完善空間規(guī)劃體系、推進(jìn)多規(guī)合一、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，已成為十分迫切的任務(wù)。因此，回顧我國(guó)建國(guó)以來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程，并在此基礎(chǔ)上思考新形勢(shì)下國(guó)土空間規(guī)劃編制的新理念，很有必要。

【關(guān)鍵詞】新時(shí)期；國(guó)土空間；規(guī)劃；問(wèn)題及對(duì)策

國(guó)土規(guī)劃，亦稱為國(guó)土綜合規(guī)劃，是為了處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源環(huán)境之間的關(guān)系而進(jìn)行的整體謀劃，是綜合程度更高的空間規(guī)劃，是對(duì)國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)劃。其主要任務(wù)是勾畫(huà)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治的基本藍(lán)圖，進(jìn)行生產(chǎn)力和人口、城鎮(zhèn)總體布局，明確重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)的發(fā)展方向，提出重大國(guó)土整治任務(wù)和要求。國(guó)土空間規(guī)劃是指導(dǎo)城市規(guī)劃、自然資源規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的依據(jù)，對(duì)區(qū)域規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)空間規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性和約束性。作為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效工具，其戰(zhàn)略性表現(xiàn)為時(shí)間的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、空間的廣域性和內(nèi)容的綜合性。

1、存在問(wèn)題

1.1橫向方面

1.1.1 綜合性空間規(guī)劃缺位，各規(guī)劃協(xié)調(diào)性較差 各種規(guī)劃職能分工不明晰。從我國(guó)空間規(guī)劃發(fā)展歷程來(lái)看，不同部門(mén)的規(guī)劃頂級(jí)設(shè)計(jì)不同，各有側(cè)重，但又相互牽制。綜合性的國(guó)土空間規(guī)劃長(zhǎng)期缺失，各類規(guī)劃職能不清，導(dǎo)致規(guī)劃缺少上位空間規(guī)劃指導(dǎo)，在國(guó)家和省級(jí)層面，形成了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃三足鼎立的局面。各類規(guī)劃缺乏綜合管理的考慮，規(guī)劃類別間協(xié)調(diào)性較差。國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃雖然在現(xiàn)實(shí)中由政府決策層直接參與，但以經(jīng)濟(jì)社會(huì)等非空間內(nèi)容為主，空間方面的內(nèi)容較少。而國(guó)土空間規(guī)劃序列中的規(guī)劃專業(yè)性較強(qiáng)，由相應(yīng)部門(mén)組織編制，但難免造成各司其職、缺乏協(xié)調(diào)。

1.1.2各規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的編制和實(shí)施規(guī)范 不同部門(mén)之間權(quán)責(zé)與利益的沖突，國(guó)土部門(mén)強(qiáng)調(diào)耕地的保護(hù)，環(huán)保部門(mén)強(qiáng)調(diào)林地的保護(hù)，而城建部門(mén)則強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)，在規(guī)劃中均“以我為主”，在用地功能布局、用地規(guī)模等關(guān)系重大的原則性問(wèn)題上缺乏交流、信任和支持，使三種規(guī)劃出現(xiàn)編制工作不同步、技術(shù)路線不相同，規(guī)劃基期年、規(guī)劃期限不一致，用地標(biāo)準(zhǔn)分類不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)口徑也不同，有的脫節(jié)甚至重疊沖突等情況，規(guī)劃的編制和實(shí)施也存在“兩張皮”現(xiàn)象。

1.1.3各規(guī)劃難以有效協(xié)調(diào)銜接 以陜西省為例，該省編制的省級(jí)各類規(guī)劃多達(dá)100多個(gè)，其中不少規(guī)劃存在內(nèi)容重復(fù)、安排沖突等問(wèn)題，令地方政府無(wú)所適從，規(guī)劃難以切實(shí)得到執(zhí)行和實(shí)施。由于沒(méi)有合理的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，在同一塊地方出現(xiàn)重復(fù)規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)、反復(fù)投資現(xiàn)象的可能性就相應(yīng)增加，造成資源的浪費(fèi)。

1.2宏觀方面

1.2.1各規(guī)劃立法滯后，缺乏完善的法律保障體系

目前有關(guān)國(guó)土規(guī)劃的法律、法規(guī)及文件，已經(jīng)對(duì)國(guó)土規(guī)劃工作做了大量規(guī)定，但還尚未形成完整的體系，無(wú)論在形式、內(nèi)容上還是相互間的協(xié)調(diào)上都存在許多缺陷[5]，體現(xiàn)在：缺少統(tǒng)領(lǐng)國(guó)土規(guī)劃全局的主干法律，造成國(guó)土規(guī)劃立法滯后；各法律層次不配套，缺乏可操作性；法律規(guī)范內(nèi)容寬泛籠統(tǒng)，要素不全；體制不健全，國(guó)土規(guī)劃體制過(guò)分依賴于中央政府。目前，“三規(guī)”中僅有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位和作用，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的穩(wěn)定性和法定性，嚴(yán)格了城鄉(xiāng)規(guī)劃修改制度和程序等內(nèi)容。在《土地管理法》中，雖設(shè)立了土地利用規(guī)劃一章，但沒(méi)有細(xì)化的土地規(guī)劃條例，對(duì)規(guī)劃的編制、管理、實(shí)施等沒(méi)有法律約束與規(guī)范，土地利用規(guī)劃缺少明確的法律效力。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃目前還沒(méi)有法律約束。“三規(guī)合一”沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃法律可以適用。

1.2.2規(guī)劃實(shí)施與管理機(jī)制有待健全

我國(guó)目前幾乎所有的規(guī)劃類型基本上都是編制、實(shí)施與監(jiān)督三位一體，缺乏科學(xué)、民主的決策和制約機(jī)制，公眾參與略顯不足。隨著規(guī)劃類型的日益增多，政府審批范圍勢(shì)必要求擴(kuò)大，這有悖于政府管理改革的大方向，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展的環(huán)境變化，需要尋求新的出路。

1.2.3各規(guī)劃生態(tài)安全意識(shí)弱

改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院雖把生態(tài)保護(hù)擺到重要的位置，但生態(tài)法制不完善，管理貫徹力不到位，部分地區(qū)缺乏生態(tài)保護(hù)觀念，不尊重生態(tài)規(guī)律，堅(jiān)持“先發(fā)展，后環(huán)保”的錯(cuò)誤思想，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)對(duì)立起來(lái)；還有部分地區(qū)重當(dāng)前利益而輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，重局部利益而輕整體利益，大搞標(biāo)志性工程或形象工程，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入長(zhǎng)期“口惠而實(shí)不至”，拖延、推遲甚至取消政府應(yīng)該承擔(dān)的財(cái)政投入。

2、解決路徑與思路

兼顧問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，破解現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和適

應(yīng)改革要求。一方面，要重點(diǎn)針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制中的體制機(jī)制問(wèn)題，深入剖析規(guī)劃交叉打架、朝令夕改、實(shí)施管理不力等實(shí)現(xiàn)問(wèn)題以及背后的深層次原因，提出分步驟、可操作的解決路徑。另一方面，要緊扣黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的部署和要求，貫徹落實(shí)中央治國(guó)理政新思想、新理念、新戰(zhàn)略，圍繞推進(jìn)國(guó)土空間治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，研究空間規(guī)劃和用途管制的制度設(shè)計(jì)及其實(shí)施路徑模式。

銜接中央與地方事權(quán)，健全國(guó)土空間規(guī)劃體系。國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃要以戰(zhàn)略眼光，對(duì)全國(guó)陸域和海域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和頂層設(shè)計(jì)，明確國(guó)土空間戰(zhàn)略格局、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)任務(wù)和重大工程；省級(jí)空間規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系中承上啟下的關(guān)鍵一級(jí)，是適應(yīng)省域空間尺度、銜接省級(jí)政府事權(quán)的宏觀戰(zhàn)略性規(guī)劃，要落實(shí)國(guó)家空間戰(zhàn)略要求，確定省域空間發(fā)展目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、布局和不同區(qū)域要求，并對(duì)市縣空間規(guī)劃做出指引；市縣空間規(guī)劃重點(diǎn)在資源安全、環(huán)境保護(hù)與治理以及基本公共服務(wù)方面，應(yīng)自上而下的落實(shí)國(guó)家和省級(jí)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)和空間管控要求，并落實(shí)到具體的國(guó)土空間上。

整合協(xié)調(diào)部門(mén)職能與分工，提升國(guó)家空間治理的效率和能力。國(guó)土空間治理體系應(yīng)通過(guò)對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃管理制度的整合來(lái)實(shí)現(xiàn)，這樣既能節(jié)約行政和財(cái)政資源，也會(huì)提高空間規(guī)劃改革效能。應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)土資源部門(mén)管理的優(yōu)勢(shì)，整合城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等有關(guān)部門(mén)的規(guī)劃管理制度，在統(tǒng)一的規(guī)劃編制決策基礎(chǔ)上，形成統(tǒng)一的規(guī)劃執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)：

國(guó)土空間規(guī)劃編制工作是一項(xiàng)復(fù)雜而重大的課題，本文只是針對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行了探討，與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的法律保障工作、規(guī)劃指標(biāo)體系設(shè)置、城市開(kāi)發(fā)邊界的立法工作和特殊地類的劃分等一系列問(wèn)題還需要進(jìn)行進(jìn)一步研究和探討，以促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制的科學(xué)性、提高國(guó)土利用的高效性。

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作者簡(jiǎn)介：

張友森，莒縣國(guó)土資源局，山東莒縣。