楚燕潔 楊海龍

[摘要]在我國(guó)，三十余年的民族國(guó)家建構(gòu)建立了從上到下的壓力型管理機(jī)制，形成了政黨、行政、政策、文化等“多元”下鄉(xiāng)的格局。這種機(jī)制與格局在民主國(guó)家建構(gòu)時(shí)期產(chǎn)生嚴(yán)重的路徑依賴。本文依據(jù)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，將這種路徑依賴分為“選擇依賴路徑”和“路徑改變選擇”兩種形式，在這二者的作用下，我國(guó)農(nóng)村村民自治陷入困境。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家建構(gòu);路徑依賴;村民自治

國(guó)家建構(gòu)（state building）是國(guó)家理論中用來描述國(guó)家功能性制度建設(shè)的一個(gè)重要概念，近年來越來越受到國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注和推演。徐勇將國(guó)家建構(gòu)進(jìn)一步細(xì)化為民族國(guó)家建構(gòu)和民主國(guó)家建構(gòu)，他認(rèn)為現(xiàn)代民族國(guó)家的建構(gòu)是“由一個(gè)分散、互不聯(lián)系的且以族群為基礎(chǔ)的地方性社會(huì)走向一個(gè)整體、相互聯(lián)系并以國(guó)族為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)家的過程?！边@個(gè)過程注重通過從上到下的權(quán)力強(qiáng)勢(shì)貫徹形成國(guó)家一體化，在我國(guó)具體表現(xiàn)為新中國(guó)建立后各種形式的“權(quán)力下鄉(xiāng)”。而民主國(guó)家建構(gòu)是以主權(quán)在民為合法性的制度建構(gòu)過程，注重社會(huì)的“回歸”與自治，在我國(guó)的建構(gòu)方式之一是上個(gè)世紀(jì)八十年代興起的“村民自治”。林尚立指出：“中國(guó)民主的根本動(dòng)力在社會(huì)，但是民主的發(fā)展離不開國(guó)家的推動(dòng)，基層民主是國(guó)家建構(gòu)民主的具體實(shí)踐。”“村民自治”是改革開放以來，中央推動(dòng)實(shí)施的一項(xiàng)重大制度選擇，也開啟了我國(guó)民主國(guó)家建構(gòu)的新局面。在西方現(xiàn)代化發(fā)展過程中，民族國(guó)家與民主國(guó)家建構(gòu)一般是同步進(jìn)行的。在我國(guó)則存在先建構(gòu)民族國(guó)家后建構(gòu)民主國(guó)家的不同步現(xiàn)象。

一、“權(quán)力下鄉(xiāng)”：我國(guó)民族國(guó)家的建構(gòu)模式

我國(guó)的民族國(guó)家建構(gòu)的過程是建立在外則列強(qiáng)割地蠶食，內(nèi)則軍閥混戰(zhàn)國(guó)民一片散沙的基礎(chǔ)上。為了實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立，首先要做的就是打破“皇權(quán)不下縣”“縣下皆自治”的“懸空了的權(quán)力”狀態(tài)，充分調(diào)動(dòng)所有民族力量，展開對(duì)內(nèi)統(tǒng)一和對(duì)外獨(dú)立的戰(zhàn)爭(zhēng)，從而建構(gòu)民族國(guó)家。杜潤(rùn)生認(rèn)為：“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國(guó)借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù)：‘重組基層，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動(dòng)員能力，以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。這對(duì)于一個(gè)向來被視為‘一盤散沙的農(nóng)業(yè)大國(guó)來說，其意義尤為重大。”動(dòng)員和組織城鄉(xiāng)所有力量，實(shí)現(xiàn)國(guó)家一體化的民族國(guó)家建構(gòu)成為歷史發(fā)展的必然?！艾F(xiàn)代民族一國(guó)家是權(quán)力高度集中和全面滲透的雙向過程。推動(dòng)現(xiàn)代民族一國(guó)家形成的重要?jiǎng)恿χ皇菓?zhàn)爭(zhēng)。因?yàn)樵趹?zhàn)爭(zhēng)這種危機(jī)狀態(tài)之中，人們面臨生死存亡的關(guān)頭，有利于竭盡全力應(yīng)對(duì)危機(jī)，促使著統(tǒng)治權(quán)的集中和滲透?！庇纱司烷_始了國(guó)家權(quán)力面向鄉(xiāng)村的全面滲透，在國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，為了增加稅收和征調(diào)兵役，出現(xiàn)了“鄉(xiāng)公所”。但由于多種原因，國(guó)民政府的鄉(xiāng)村整合是一元的權(quán)力滲透，與權(quán)力相配套的文化、法律、行政、政策等多個(gè)方面的滲透存在嚴(yán)重不足，這也成為很多學(xué)者認(rèn)為的國(guó)民黨在大陸失敗的重要原因之一。

而共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命則克服了這種“一元”滲透的不足，形成了政黨、行政、政策、文化等“多元”下鄉(xiāng)的格局。尤其在新中國(guó)成立前后，率先在農(nóng)村實(shí)行土地改革?！鞍殡S這一過程的是通過對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，形成了自上而下延伸和覆蓋農(nóng)村社會(huì)的行政化的組織網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)首先是共產(chǎn)黨基層組織的建立和健全。農(nóng)村社會(huì)普遍建立了黨的基層組織，黨組織是按照‘下級(jí)服從上級(jí)的機(jī)制運(yùn)行的?！蓖恋馗母锸够鶎狱h組織獲得了鄉(xiāng)村資源占有和分配的全部權(quán)力，以此權(quán)力為依托，各種政治運(yùn)動(dòng)、各種政策措施得以在鄉(xiāng)村層面有效地實(shí)施，政治文化的“多元”下鄉(xiāng)逐步形成。這種村治格局經(jīng)過改革開放前三十余年的運(yùn)轉(zhuǎn)，以政府主導(dǎo)的控制資源為依托的壓力型管理機(jī)制逐漸形成，同時(shí)在組織形式和心理認(rèn)知等層面趨于固化，并逐步衍生出基層政府既得利益群體，造成了改革開放后制度選擇的“路徑依賴”。這種依賴給民主國(guó)家建構(gòu)——即村民自治帶來了諸多問題。

二、“路徑依賴”：我國(guó)民主國(guó)家建構(gòu)困境

在生物學(xué)和技術(shù)變遷思想的影響下，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯在1990年創(chuàng)立了制度變遷的“路徑”的概念，用以解釋為何相同的民主經(jīng)濟(jì)制度在不同的國(guó)家發(fā)展成不同的形式，并產(chǎn)生出貧富不均的不同國(guó)家形態(tài)?！爸Z斯考察了西方近代經(jīng)濟(jì)史以后，認(rèn)為一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，制度變遷存在著‘路徑依賴（path dependence）現(xiàn)象。路徑依賴指的是一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入一種特定的‘路徑，制度變遷只能按照這種路徑走下去?！敝Z斯將路徑依賴問題引入制度變遷領(lǐng)域，為經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)以及社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域的制度研究開辟了更深的研究視野，引起了更多學(xué)者的關(guān)注。Nee·Victor指出，“所謂路徑依賴就是由前存的制度框架所形塑的社會(huì)變遷軌跡。在經(jīng)驗(yàn)的層面上路徑依賴是嵌入于制度安排的長(zhǎng)期趨勢(shì)中的”，還有學(xué)者認(rèn)為，“一旦一個(gè)國(guó)家或地區(qū)沿一種軌跡開始發(fā)展，改變發(fā)展道路的成本非常高。盡管存在著其他的道路選擇，但已建立的制度會(huì)阻礙對(duì)初始選擇的改變?！?/p>

在我國(guó)改革開放的今天，“路徑依賴”一方面表現(xiàn)為民族國(guó)家建構(gòu)過程中所形成的“上級(jí)管理下級(jí)”的壓力型管理機(jī)制和思維方式的固化給未來的制度選擇限制了“路徑”，使新的“選擇”均在這個(gè)“路徑”內(nèi)呈現(xiàn)和實(shí)行，本文把這種現(xiàn)象稱為“選擇依賴路徑”。具體表現(xiàn)為在已經(jīng)實(shí)施自治的農(nóng)村仍然大量迎來各種各樣的“權(quán)力下鄉(xiāng)”，各級(jí)政府的制度選擇方式仍然是民族國(guó)家建構(gòu)的行為邏輯。

另一個(gè)方面，我國(guó)的民主建構(gòu)由于“嵌入”在原有的民族建構(gòu)體系之中，大量民族建構(gòu)環(huán)境的影響，破壞了民主建構(gòu)的思維習(xí)慣和運(yùn)行方式，久而久之出現(xiàn)民主建構(gòu)的新選擇向民族建構(gòu)回歸性質(zhì)的“改變”，本文把這種現(xiàn)象稱之為“路徑改變選擇”。現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為在村民自治的境遇下，為了使各種“權(quán)力下鄉(xiāng)”能夠得到有效落實(shí)，各級(jí)政府采取一系列新的措施來限制村民的“自治”性，這種限制逐漸“改變”了“村民自治”的本質(zhì)，使村委會(huì)向國(guó)家建構(gòu)時(shí)期所形成的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)方向“回歸”。

路徑依賴的兩種具體表現(xiàn)方式“選擇依賴路徑”和“路徑改變選擇”相互作用，共同為我國(guó)民主國(guó)家建構(gòu)設(shè)置了障礙，使農(nóng)村村民自治陷入了困境。接下來本文以村民自治過程中產(chǎn)生的實(shí)際問題對(duì)路徑依賴的表現(xiàn)做具體闡述。

三、“侵蝕與改變”：路徑依賴對(duì)鄉(xiāng)村自治的作用

（一）民主國(guó)家建構(gòu)背景下的“選擇依賴路徑”

雖然從法理上說，上個(gè)世紀(jì)八十年代初廣大鄉(xiāng)村已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)村民自治，但各級(jí)政府新的制度選擇仍然圍繞原有的壓力型管理“路徑”展開，各種侵蝕鄉(xiāng)村自治的“權(quán)力下鄉(xiāng)”依舊紛至沓來。

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下鄉(xiāng)，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制為村委會(huì)設(shè)定年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的行為。十一屆三中全會(huì)以來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策指導(dǎo)下，我國(guó)的發(fā)展由“政治掛帥”向“經(jīng)濟(jì)掛帥”轉(zhuǎn)軌。GDP增長(zhǎng)率成為中央對(duì)地方政府的晉升考核的主要內(nèi)容。因此，當(dāng)上級(jí)政府設(shè)置了年度的GDP增長(zhǎng)指標(biāo)，下級(jí)政府為了獲得晉升，就會(huì)想方設(shè)法提高自己的GDP增長(zhǎng)率，并將增長(zhǎng)指標(biāo)層層下壓給再下級(jí)政府，這樣一級(jí)壓一級(jí)，最終壓到了村委會(huì)。從而，完成“社會(huì)總收入”“招商引資”“固定資產(chǎn)投資”等“經(jīng)濟(jì)工作考核標(biāo)準(zhǔn)”就成為村委會(huì)年度工作重要內(nèi)容之一。為了完成指標(biāo)，很多農(nóng)村出現(xiàn)“招來外商、毀了內(nèi)商”的情況，即招來村外企業(yè)和個(gè)人投資本村，擠占了村內(nèi)原著村民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的行為，從而違背了村委會(huì)代表村民利益為村民謀發(fā)展的本質(zhì)。

維穩(wěn)下鄉(xiāng)：是指面對(duì)基層社會(huì)治理日趨困難的局面，在“穩(wěn)定壓倒一切”方針指導(dǎo)下，上級(jí)黨和政府將“社會(huì)治安綜合治理工作”“信訪工作”等維穩(wěn)工作設(shè)置為考核指標(biāo)下放到農(nóng)村的行為?！搬槍?duì)綜治維穩(wěn)工作出現(xiàn)的新情況、新問題，積極探索以村為主的綜治維穩(wěn)工作新思路，把任務(wù)明確到村，責(zé)任落實(shí)到村，矛盾化解在村，獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)到村?！薄熬S穩(wěn)下鄉(xiāng)”的多個(gè)指標(biāo)都具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的一票否決權(quán)，是村委會(huì)和村支書年度工作的核心內(nèi)容之一。在與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼相掛鉤的維穩(wěn)考核下，作為村民利益代言人的村委會(huì)角色日趨弱化。

計(jì)劃生育下鄉(xiāng)：核心是指在全國(guó)計(jì)劃生育思想和政策指導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上設(shè)立計(jì)生專門機(jī)構(gòu)，村級(jí)設(shè)立計(jì)生專員的行政行為。計(jì)劃生育思想政策在建國(guó)初發(fā)軔，到上個(gè)世紀(jì)七十年代，計(jì)生政策開始全面有效落實(shí)，專門的計(jì)生組織下設(shè)到了鄉(xiāng)和街道一級(jí)，計(jì)生專員下設(shè)到了社區(qū)和村組（生產(chǎn)小隊(duì)）。強(qiáng)勢(shì)的“計(jì)劃生育下鄉(xiāng)”并沒有因村民自治的實(shí)施而減弱或停止，在上個(gè)世紀(jì)八十年代開始更進(jìn)一步增強(qiáng)，不僅成立了全國(guó)計(jì)劃生育委員會(huì)，還通過了《人口與計(jì)劃生育法》。計(jì)生工作逐步成為村委會(huì)年度工作的重中之重，甚至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核村委會(huì)工作時(shí)具有“一票否決”權(quán)，成為檢驗(yàn)村委會(huì)成員合格與否的重要標(biāo)志之一。

大學(xué)生下鄉(xiāng)：1999年海南、浙江等省份開始率先試點(diǎn)招收大學(xué)生進(jìn)駐農(nóng)村。在緩解就業(yè)壓力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重因素的作用下，大學(xué)生下鄉(xiāng)不久后就上升到了國(guó)家層面。2005年6月29日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》，明確提出從2006年起國(guó)家每年有計(jì)劃地選拔一定數(shù)量的高校畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)，通過法定程序安排擔(dān)任村黨支部、村委會(huì)的相應(yīng)職務(wù)，力爭(zhēng)在三到五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)一村至少有一名高校大學(xué)畢業(yè)生的目標(biāo)。截止到2008年，在任大學(xué)生村官總數(shù)已經(jīng)達(dá)到了13萬。雖然《村民委員會(huì)組織法》第十一條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”，但實(shí)際作用存疑的大學(xué)生到村委會(huì)任職現(xiàn)象仍然越演越烈。

“從本質(zhì)上講，村民自治制度作為一種制度安排，將國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)劃分開來，國(guó)家行政功能與村級(jí)自治功能邊界非常清楚”。在清晰的邊界下，村民自治就是要廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。但上級(jí)政府在多年養(yǎng)成的壓力管理型行政“路徑”作用下，“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下鄉(xiāng)”“計(jì)劃生育下鄉(xiāng)”“維穩(wěn)下鄉(xiāng)”“大學(xué)生下鄉(xiāng)”以及更多的“牌子下鄉(xiāng)”（各種以環(huán)保、防火、新農(nóng)村建設(shè)等名目下的掛牌子、發(fā)本子、搭班子行為）等各種壓力型行政“選擇”依然固我，由此產(chǎn)生了各級(jí)政府“選擇依賴路徑”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象侵蝕了廣大鄉(xiāng)村民主自治的本質(zhì)，為民主國(guó)家的建構(gòu)設(shè)置了障礙。

（二）民主國(guó)家建構(gòu)背景下的“路徑改變選擇”

一方面是各級(jí)政府在面對(duì)新形勢(shì)新問題時(shí)“選擇依賴路徑”，繼續(xù)各種“權(quán)力下鄉(xiāng)”;另一方面，為了保證各種“權(quán)力下鄉(xiāng)”達(dá)到實(shí)際效果，相關(guān)黨和政府會(huì)出臺(tái)一系列配套措施，強(qiáng)化自身在村級(jí)的存在。

村財(cái)鄉(xiāng)管：具體是指村集體財(cái)務(wù)在所有權(quán)、使用權(quán)和決策權(quán)三權(quán)不變的前提下，在堅(jiān)持村級(jí)所有、鄉(xiāng)級(jí)服務(wù)、民主管理的原則下，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)村財(cái)務(wù)管理服務(wù)中心進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的一種方式。本來是防止村級(jí)腐敗的財(cái)務(wù)管理行為，但在制度運(yùn)行過程中，逐漸由“村財(cái)鄉(xiāng)管”變成了“村財(cái)鄉(xiāng)審”。在“鄉(xiāng)審”過程中，通過對(duì)村級(jí)公共治理資金的控制，剝奪了村委會(huì)的村集體財(cái)務(wù)控制權(quán);通過對(duì)村干部工資的管理逐步把村委會(huì)成員轉(zhuǎn)變?yōu)樘嫔霞?jí)政府服務(wù)的代理人，最終村委會(huì)選舉變成了“村民選了一個(gè)自己喜歡的、為上級(jí)辦事的人”。

包村干部：是指近年來在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)壓力與維穩(wěn)壓力下，上級(jí)黨和政府以“第一書記”“包村干部”等多種名義將上級(jí)干部下派到村的行為。早在建國(guó)初，毛澤東劉少奇等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就有下村調(diào)研“走基層”的傳統(tǒng)。近年興起的干部下鄉(xiāng)與當(dāng)年的走基層存在區(qū)別，建國(guó)初多是以“調(diào)研”為主，現(xiàn)今則將工作重點(diǎn)放在了“包村增收”和“包村維穩(wěn)”上。下鄉(xiāng)干部本身的官方背景和行政級(jí)別使其在村里的身份地位直接凌駕于村委會(huì)和村支部之上，削弱了民選村主任在村級(jí)重大事情上的話語權(quán)，實(shí)現(xiàn)了上級(jí)組織在村委會(huì)的實(shí)體性存在。

一肩挑：村民自治后，在農(nóng)村出現(xiàn)了兩個(gè)權(quán)力組織，一個(gè)是上級(jí)黨組織指選的農(nóng)村黨支部委員會(huì)，另一個(gè)是廣大村民選擇的村民委員會(huì)。二者權(quán)力來源不同，工作內(nèi)容上又有交叉，由此產(chǎn)生了兩委的矛盾。“‘兩委關(guān)系問題的存在，不僅直接影響了村民自治的實(shí)踐績(jī)效和健康發(fā)展，而且也不利于鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展?！贬槍?duì)二者的矛盾，上級(jí)黨和政府從兩個(gè)方面進(jìn)行了調(diào)整。一方面是制定各種法規(guī)條例，增強(qiáng)基層黨支部的權(quán)限，使其“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”;另一方面，采取“一肩挑”的辦法實(shí)現(xiàn)兩委合一，要求參選人必須首先是黨員，當(dāng)選村委會(huì)主任后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委認(rèn)定為村黨支部書記。村主任兼村支書的雙重身份，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨和政府直接干預(yù)村委會(huì)選舉、直接管理村主任帶來了新的合法性依據(jù)。這樣就弱化了村主任的民選合法性基礎(chǔ)，違反了“誰賦予權(quán)力就向誰負(fù)責(zé)”的基本政治原則。

通過“村財(cái)鄉(xiāng)管”“包村干部”“第一書記”“一肩挑”等一系列的政策措施，強(qiáng)化了上級(jí)黨和政府在村級(jí)的存在。這樣“人、財(cái)、物均由縣鄉(xiāng)地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化。”村民自治本身是來自中央的“選擇”，但在基層政府的干預(yù)下，產(chǎn)生了“自治”與“下鄉(xiāng)”之間的矛盾，也即村民自治權(quán)與地方政府行政權(quán)力之間的博弈，博弈的結(jié)果是行政權(quán)逐漸吞噬了自治權(quán)，出現(xiàn)了地方“路徑”改變中央“選擇”的狀況，也即“路徑改變選擇”。

當(dāng)然，下級(jí)政府的“路徑改變選擇”有些是中央政府政策矛盾導(dǎo)致的無奈“改變”，有些則是由于多年的路徑依賴產(chǎn)生了既得利益群體，為了不給這些群體造成利益損失而有意識(shí)的“改變”。在“選擇依賴路徑”與“路徑改變選擇”雙重作用下，村民自治舉步維艱，國(guó)家基層民主建構(gòu)陷入困境。

四、總結(jié)

始于上個(gè)世紀(jì)八十年代的基層村民自治制度，開啟了我國(guó)民主國(guó)家建構(gòu)的新局面。但新的制度選擇“嵌入”在壓力型管理機(jī)制的民族國(guó)家建構(gòu)體系之中，受到各級(jí)政府路徑依賴的影響，《村民自治法》得不到全面有效地落實(shí)，村民自治僅僅局限在“民主選舉”層面，而與之相配套的“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”難以實(shí)現(xiàn)。由此可見，村民自治是一個(gè)系統(tǒng)工程，從系統(tǒng)的角度看，一個(gè)事物的產(chǎn)生發(fā)展既需要事物內(nèi)部各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，更重要的還需要事物與外部環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)。就好像一粒種子，不考慮節(jié)氣、土壤、水分、溫度等種種外部因素，即使播種下去了也不會(huì)生根發(fā)芽結(jié)出累累碩果。村民自治就像一粒民主國(guó)家建構(gòu)的種子，這個(gè)種子的生根發(fā)芽既需要農(nóng)民行為方式的調(diào)整，更需要國(guó)內(nèi)大的政治理念和行政體系的調(diào)整，沒有相應(yīng)的調(diào)整，就不會(huì)改變各級(jí)政府的“路徑依賴”，也就難以破解當(dāng)下的村民自治困境，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主國(guó)家建構(gòu)。