高 堯

（陜西省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究院，陜西西安 710054）

0 引言

科技計(jì)劃是政府組織科學(xué)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的基本形式[1]?？萍及l(fā)展需要穩(wěn)定和充足的經(jīng)費(fèi)投入支持，而科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)是科技經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源之一，因此對(duì)科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，明確科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)的投入與產(chǎn)出之間的關(guān)聯(lián)性，以發(fā)現(xiàn)科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)配置管理中存在的不足，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)費(fèi)效益，對(duì)促進(jìn)政府管理部門(mén)決策的科學(xué)化、精確化，滿足社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的關(guān)切，真正發(fā)揮科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)應(yīng)有的作用，支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[1]?？萍加?jì)劃經(jīng)費(fèi)績(jī)效具有以下3個(gè)特點(diǎn)。

（1）明顯的公共性?？萍加?jì)劃經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府公共財(cái)政資金，屬于公共資源，同時(shí)，科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)用于彌補(bǔ)市場(chǎng)無(wú)法驅(qū)動(dòng)的有關(guān)科技活動(dòng)投入，其產(chǎn)出結(jié)果具有一定的公益性和示范性，因此其效益與產(chǎn)出體現(xiàn)其強(qiáng)烈的公共屬性。

（2）績(jī)效的滯后性。從科技經(jīng)費(fèi)的投入到產(chǎn)出效益顯現(xiàn)需要一定的時(shí)間。經(jīng)費(fèi)投入到科技成果產(chǎn)出，再到帶來(lái)直接與間接效益，中間有一定的時(shí)滯。不同行業(yè)的滯后程度不同，農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)學(xué)衛(wèi)生事業(yè)的效益產(chǎn)出周期較長(zhǎng)，而工業(yè)科技尤其是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目資助投入往往存在爆發(fā)突變，周期較短。

（3）績(jī)效的間接性[2]。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是政府的財(cái)政投入并不是投入越多越能出效果，而應(yīng)該注意優(yōu)化投資環(huán)境和投入結(jié)構(gòu)，將經(jīng)費(fèi)作為政府撬動(dòng)市場(chǎng)的杠桿，以發(fā)揮更大的效果。二是政府要制定符合市場(chǎng)的投資制度，搭建適合企業(yè)投資的平臺(tái)，讓科技經(jīng)費(fèi)投入充分發(fā)揮作用。三是一些科技項(xiàng)目只有持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入，才能在市場(chǎng)形成明顯的效應(yīng)。

本文將對(duì)近年來(lái)陜西省科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)投入的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，在分析存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的建議對(duì)策。

1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則

（1）真實(shí)有效

設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系首先要保證納入評(píng)估系統(tǒng)的指標(biāo)和數(shù)據(jù)真實(shí)有效，從而真實(shí)客觀、科學(xué)有效地衡量科技財(cái)政投入的效益。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠全面、準(zhǔn)確地評(píng)估財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的直接績(jī)效和間接績(jī)效，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要具有較強(qiáng)的可信度和系統(tǒng)性，納入的評(píng)價(jià)指標(biāo)需包含互有內(nèi)在聯(lián)系的若干組或若干層次[3]。

（2）經(jīng)濟(jì)可行

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系選取的計(jì)算方法不可以太繁瑣，要容易上手切實(shí)可行；計(jì)算各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)方法要統(tǒng)一規(guī)范；績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)需要的數(shù)據(jù)要容易采集，充分考慮經(jīng)濟(jì)性和可行性；指標(biāo)統(tǒng)計(jì)需要標(biāo)準(zhǔn)化、通用化，符合行業(yè)通用標(biāo)準(zhǔn)。

（3）全面和主要相結(jié)合

評(píng)價(jià)科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)績(jī)效的指標(biāo)很多，但每個(gè)指標(biāo)能夠反映的內(nèi)容不同，要針對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)置重要的權(quán)重較高的指標(biāo)，同時(shí)要注意選擇的指標(biāo)應(yīng)該充分反映實(shí)際績(jī)效，不容遺漏和重復(fù)，兼顧全面和主要的特點(diǎn)。

（4）定量與定性相結(jié)合

評(píng)估指標(biāo)在實(shí)際操作中只有方便計(jì)算、易于比較，才能得到一個(gè)可衡量、明晰的結(jié)果，因此需要選取一些直觀的、可量化的定量指標(biāo)。而要全面評(píng)估科技投入的績(jī)效，由于效益的復(fù)雜性，需要不同維度的效益指標(biāo)進(jìn)行定性的方式評(píng)估科技產(chǎn)出[4]。

根據(jù)上述原則，并結(jié)合投入產(chǎn)出理論，本文最終選取確定了陜西省科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，如表1所示。

2 數(shù)據(jù)收集及處理

通過(guò)查找資料獲得2009年至2014年的指標(biāo)數(shù)據(jù)如表2，并假定時(shí)滯為1年，即2010年的產(chǎn)出對(duì)應(yīng)2009年的投入，以此類推。

表1 陜西省科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效評(píng)價(jià)基本指標(biāo)

利用灰色系統(tǒng)理論建模軟件Grey Mоdeling_V3.0進(jìn)行計(jì)算，得到有關(guān)指標(biāo)的綜合關(guān)聯(lián)性的運(yùn)算結(jié)果，見(jiàn)表4。

3 結(jié)果分析

本文根據(jù)選取的1個(gè)投入指標(biāo)、7個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)，利用灰色關(guān)聯(lián)度分析法對(duì)陜西省一定時(shí)期內(nèi)的科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)績(jī)效進(jìn)行計(jì)算分析。根據(jù)計(jì)算結(jié)果，結(jié)合有關(guān)學(xué)者對(duì)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)弱的研究，以及陜西省科技活動(dòng)的實(shí)際情況，將綜合關(guān)聯(lián)度用ρ來(lái)表示，ρ＞0.9的定義為強(qiáng)關(guān)聯(lián)績(jī)效指標(biāo)，0.7≤ρ≤0.9定義為關(guān)聯(lián)績(jī)效指標(biāo)，ρ〈0.7定義為弱關(guān)聯(lián)績(jī)效指標(biāo)。根據(jù)上述定義，同時(shí)結(jié)合筆者的工作實(shí)際，得出以下分析結(jié)果。

（1）績(jī)效的總體水平相對(duì)較低

根據(jù)2009年至2013年陜西省科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)投入資金作為投入指標(biāo)數(shù)據(jù)，在7項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)中，只有3項(xiàng)與投入指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度達(dá)到了0.9以上，屬于強(qiáng)關(guān)聯(lián)績(jī)效指標(biāo)，其余4項(xiàng)指標(biāo)與投入指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度均低于0.7，屬于弱關(guān)聯(lián)績(jī)效指標(biāo)。

（2）經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的約束機(jī)制不強(qiáng)

2009年至2014年，陜西省科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)從4.5億元增加到8.6億元，其中2009年到2014年，科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度最高達(dá)到30.4%，但2013年到2014年的增長(zhǎng)速度卻為0，缺乏穩(wěn)定性與連貫性。同時(shí)，2014年陜西省本級(jí)財(cái)政科技支出占財(cái)政支出的比重為1.51%，位居全國(guó)第20位，并呈逐年下降的趨勢(shì)，與陜西省近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的非同步性。這說(shuō)明陜西省的財(cái)政科技投入增長(zhǎng)尚缺少穩(wěn)定的約束機(jī)制，在投入上連貫性不夠，經(jīng)費(fèi)總體規(guī)模偏小。

表2 2009年至2014年主要指標(biāo)數(shù)據(jù)

表3 無(wú)量綱化處理后的主要指標(biāo)數(shù)據(jù)

表4 各績(jī)效指標(biāo)綜合關(guān)聯(lián)度運(yùn)算結(jié)果

（3）經(jīng)費(fèi)投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)度較高

陜西省科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的關(guān)聯(lián)度最高，達(dá)到了0.9544；其次是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)主營(yíng)收入的關(guān)聯(lián)度為0.9523，專利授權(quán)數(shù)的關(guān)聯(lián)度為0.9119。以上3項(xiàng)指標(biāo)與科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)的關(guān)聯(lián)度都達(dá)到了0.9以上，表現(xiàn)出與科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度。這3項(xiàng)指標(biāo)主要涉及經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此，科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度較高[5]。

4 結(jié)語(yǔ)與政策建議

本文對(duì)陜西省科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)投入和產(chǎn)出之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了評(píng)價(jià)分析，所得結(jié)論較為合理，有一定的參考價(jià)值。但是，由于較為細(xì)化、直接的指標(biāo)數(shù)據(jù)較難搜集，因此一些關(guān)聯(lián)度較低的指標(biāo)無(wú)法進(jìn)行更詳細(xì)的定量分析，還有待今后繼續(xù)深入探討。

根據(jù)上文的分析結(jié)果，對(duì)陜西科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)的投入提出以下政策建議。

（1）完善現(xiàn)有科技計(jì)劃體系

以當(dāng)前深化科技體制改革為契機(jī)，參照國(guó)家和有關(guān)省市經(jīng)驗(yàn)做法，完善陜西省當(dāng)前科技計(jì)劃體系，綜合考慮陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，調(diào)整科技計(jì)劃體系，加強(qiáng)科技資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[6]，著力解決前文所述科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效水平總體較低的問(wèn)題。在科技計(jì)劃管理方面，建議省級(jí)層面設(shè)立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立公開(kāi)統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政科技投入的管理和使用，統(tǒng)一規(guī)劃科研立項(xiàng)，統(tǒng)一分配科技項(xiàng)目財(cái)政經(jīng)費(fèi)資金，切實(shí)有效避免重復(fù)立項(xiàng)、交叉立項(xiàng)、拆分立項(xiàng)的情況，確保財(cái)政科技投入資金得到有效配置[7]。

（2）形成科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制

貫徹落實(shí)近年來(lái)國(guó)家關(guān)于科技體制、科技經(jīng)費(fèi)等方面的有關(guān)政策精神，制定并出臺(tái)陜西省的相關(guān)政策制度，通過(guò)修訂《陜西省科技進(jìn)步條例》等規(guī)范性制度，將財(cái)政科技投入納入財(cái)政支出的重點(diǎn)方面之一，使財(cái)政科技投入增長(zhǎng)幅度與國(guó)民收入及財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度相適應(yīng)。在《陜西省“十三五”科技發(fā)展規(guī)劃》中設(shè)定具體的科技經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)，切實(shí)落實(shí)規(guī)劃的各項(xiàng)要求，同時(shí)將財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入的目標(biāo)要求，納入各級(jí)政府、有關(guān)部門(mén)年度目標(biāo)責(zé)任考核任務(wù)中，以保障財(cái)政科技投入的穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)[8]。

（3）優(yōu)化科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)投入方向與方式

著力解決科技經(jīng)費(fèi)配置不均衡的問(wèn)題，一是加大對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)研究、社會(huì)公益事業(yè)研究、重大前沿科技關(guān)鍵技術(shù)研究等的資金投入，促進(jìn)金融資金和民間資本在這些領(lǐng)域加大投入力度。二是建立穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)與競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)相互協(xié)調(diào)、合理配置機(jī)制，根據(jù)科研活動(dòng)特點(diǎn)和不同的使命定位，采取不同的配置模式，使科研機(jī)構(gòu)獲得更多的穩(wěn)定性支持。三是對(duì)現(xiàn)有科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)支持方式進(jìn)行改革，對(duì)基礎(chǔ)性、公益性等公共科技活動(dòng)，采取前補(bǔ)助方式；對(duì)具有明確、可考核的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)的項(xiàng)目，引入市場(chǎng)機(jī)制，采用后補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、科技金融、稅收激勵(lì)等方式予以支持。

（4）切實(shí)開(kāi)展科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)

參照國(guó)內(nèi)外財(cái)政資金績(jī)效管理的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，省政府統(tǒng)一組織部署，建立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，制定年度績(jī)效計(jì)劃，明確績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)科技計(jì)劃、科技基金、科技專項(xiàng)開(kāi)展常規(guī)績(jī)效評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)[9]。探索建立績(jī)效預(yù)算管理方式，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)配置相結(jié)合，實(shí)行績(jī)效分配。同時(shí)，在具體評(píng)價(jià)過(guò)程中，要充分考慮科研活動(dòng)規(guī)律，對(duì)不同類別的項(xiàng)目，實(shí)行分類評(píng)價(jià)[10]。

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