馮興元

長期以來，關于我國經(jīng)濟政策一直存在兩種對立的觀點：一種強調產業(yè)政策;而另一種反對產業(yè)政策，強調競爭政策。前者看重政府“看得見的手”的作用，強調大力發(fā)揮政府在產業(yè)政策上的作用，由政府來組織和發(fā)揮比較優(yōu)勢。后者強調個人產權和市場競爭秩序，認為只要借助市場“看不見的手”，由政府提供一個法治環(huán)境，就足以推進創(chuàng)新和發(fā)展。

無論孰是孰非，從實際效果看，最好的產業(yè)政策是競爭政策，競爭政策應該優(yōu)先于產業(yè)政策。而當前，我國產業(yè)政策反而優(yōu)先于競爭政策。此外，產業(yè)政策往往賦予特定產業(yè)以特權，歧視其它產業(yè);或者賦予同一產業(yè)某些特定企業(yè)以特權，歧視所有其它企業(yè)。這顯然缺乏“競爭之維”和“公正之維”。單純從個人基本權利需要同等保護這一原則來看，產業(yè)政策就需要得到克制甚至放棄，充其量也只能允許少數(shù)例外。

一項良好的競爭政策的核心要點，是讓私人產權和競爭在經(jīng)濟領域發(fā)揮主導作用。它要求政府必須在法治框架內運作，建立和維持一個公平、公正和公開的競爭秩序。有著競爭政策保駕護航的市場，聚集了最高密度的企業(yè)家創(chuàng)新活動，也就保證了以最大概率實現(xiàn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展。這是因為，科技創(chuàng)新是隨機事件， 政府官員和市場主體一樣，沒有人能夠擁有充分的信息，知道哪個經(jīng)濟主體會成功實現(xiàn)創(chuàng)新。所以，最好的方法就是維持一個競爭秩序，充分發(fā)育市場，讓市場力量自由競爭，由此最大程度改善創(chuàng)新環(huán)境，提高創(chuàng)新活動的密度，增進隨機實現(xiàn)創(chuàng)新的概率和頻度。

產業(yè)政策即便可做，也需要遵循一些原則。一是產權保護原則。二是不與民爭利原則：市場能做的，政府不要去做。這在德國等歐盟國家國叫“輔助性原則”，意味著政府只提供輔助性支持。三是“競爭一致性”原則，即各種經(jīng)濟政策的實施應該與維護競爭保持一致。例如，對與某種產業(yè)有關的基礎科學研究的支持就符合這一原則。德國弗萊堡學派的競爭秩序七大構成性原則中，最重要的原則是要有一個有運作能力的價格體系。但是，如果產業(yè)政策多了，價格體系就亂了，其結果是劣幣驅逐良幣：在同一個行業(yè)中，發(fā)展前景好的企業(yè)有時候因為游說政府的能力不足，而衰敗下去;但發(fā)展前景差的、會尋租撈好處的企業(yè)卻生存下來。例如，對原來發(fā)展前景好的企業(yè)的私人投資包括天使投資、風投和私募收不回來，就是這種情況。國內的新能源領域就存在類似的問題。

這意味著，我國若要推行產業(yè)政策，也應當奉行競爭優(yōu)先的原則：政府首先要保護競爭，而不是保護特定的競爭者;產業(yè)政策只能是例外，而不是常規(guī)。例外多了， 就不成為例外，其地位就倒置了，就扭曲了競爭。按照這個邏輯，首先應打破行政壟斷，而不是扶持特定的產業(yè)。保護行政壟斷就是保護特定的競爭者，也最終保護了落后的東西。

政府基本上不應該干預經(jīng)濟過程，如果要“干預”或者調節(jié)，那也必須遵循上述競爭一致性原則：“干預”經(jīng)濟過程是為了讓競爭發(fā)揮作用，而不是扭曲競爭。具體而言，按照德國經(jīng)濟學家蓋瑞特的觀點，這種“干預”或調節(jié)要遵循以下三項原則：一是在采取“干預”之前，國家必須限制利益集團的權力;二是所有的“干預”必須面向維護經(jīng)濟秩序，而不是面向市場過程;三是“干預”必須是系統(tǒng)性的，而不能是特定性的或者選擇性的，比如減稅或者財政支持。很顯然，這里的“干預”其實還是競爭政策的延伸，從屬于建立和維持一個競爭秩序的競爭政策。

政府對產業(yè)升級的推進需要順勢而為，更多地從提供信息和便利角度著眼。提供經(jīng)濟基礎設施以及支持孵化器、產業(yè)區(qū)和產業(yè)集群的發(fā)展，也同樣如此。 產業(yè)升級的進行曲基本上可以自行演奏，只需政府維護好幣值穩(wěn)定，保護好私人產權，開放好市場，維護契約自由，強化責任，保持經(jīng)濟政策的連續(xù)性。做到了這些，形成這樣一種競爭秩序，就等于解放了生產力，資源就可以朝著最優(yōu)配置的方向流動。

這樣一種競爭秩序也能助力創(chuàng)新。創(chuàng)新更與市場作為自發(fā)秩序的發(fā)育、企業(yè)家在自發(fā)秩序中的創(chuàng)造性以及資本的異質性等因素有關。最好的創(chuàng)新政策是充分發(fā)育市場經(jīng)濟、保護產權，盡可能擴大企業(yè)家的自由運作空間。政府應該建立和維持這樣一個競爭秩序，并在法治國的框架內運作。

我國政府總是想做這樣那樣的產業(yè)政策，原因在于很多官員都想有所作為。儒家所謂“立德、立功、立言”的理念，多多少少影響著官員和民眾。其實，在市場經(jīng)濟中，更需要圍繞“立商”，也就是讓符合事物本質要求的市場秩序發(fā)揮主導作用，其他“立德、立功、立言”的動作都可以圍繞著“立商”展開。這就要求盡量減少產業(yè)政策，最大程度推行競爭政策。

如果想搞產業(yè)政策的念頭和動作打不住，那么至少奉勸政府官員在推行產業(yè)政策時注意一些做法。以財政補貼為例，政府在提供補貼時，都應該事先確定一個時間表，讓被補貼方了解什么時候停止補貼。補貼應該盡量按照最低必要程度提供，越到后來，補貼就越少，最后停止，悄然退場。補貼不能補到產品周期的末尾階段，也就是衰退期，因為，對這一階段的補貼就是保護落后，維護過時的經(jīng)濟結構。如果補貼，也應補貼產品周期的前面兩個階段，即產品開發(fā)期和導入期，這更能促進新的活力型經(jīng)濟結構的形成。但即便如此，補貼一個產品或者產業(yè)，就是對其他產品或者產業(yè)的歧視，扭曲了競爭過程。

補貼不能到處撒芝麻，必須有一定的集中度，發(fā)揮四兩撥千斤的作用。當然，對所有產業(yè)實行低稅，也等同于一種補貼，這種“普遍補貼”把產業(yè)政策轉化為一種普遍的競爭政策，對經(jīng)濟發(fā)展和結構轉型大有好處。

補貼的瞄準度一般很差，一百筆企業(yè)補貼發(fā)下去，能夠有5%發(fā)揮作用，就不錯了。對企業(yè)的科技投入補貼也是如此。拿到政府補貼的“科技型企業(yè)”，數(shù)著政府提供的鈔票，心里還笑話政府。這對于政府而言，相當于被人賣了還幫人數(shù)錢，這時候的政府往往犯了“知識狂妄癥”。當然，有時候一些政府部門喜歡提供補貼是另有“道理”的，提供補貼相當于“設租”，即創(chuàng)設某種額外的好處，然后一些官員就可以守株待兔，等候大量項目申請單位來“尋租”，即尋找額外的好處。其結果可能是，“尋租者”得付出大量的成本才能分到這些“租”。而這些成本累計起來（比如50億元），有可能會多于“租值”即補貼金額（比如10億元）本身。這里，這些政府官員的好處就可能涉及一些私下拿到的好處，這就造成了“租值耗散”，形成了腐敗之源。很多官員落馬就是與此相關。

有時候，補貼也有“成功”之處。歐洲空中客車公司，由歐洲兩個最大的軍火供應制造商——歐洲航空防務航天公司（EADS，80%股份）和英宇航系統(tǒng)公司（BAE，20%股份）共同擁有。1967年9月，英國、法國和德國政府聯(lián)手補貼“空中客車”的研制，使全球民航航空業(yè)的市場結構得到改善，從波音一家獨大，變成了雙寡頭壟斷。美國波音公司和歐洲空中客車公司，相互指責對方國家的政府提供大量補貼?？磥?，產業(yè)政策倚重政府補貼和政府投入也能夠做成一兩件大事，但是做不成太多的大事。

正因如此，產業(yè)政策可能適合于作為例外，集中力量做一兩件大事的那種情況，也就是說，不排除政府有時候能夠集中財力發(fā)揮某種不對稱力量，做成大事。但是，我們仍然要警惕產業(yè)政策的危害。原則上，沒有政府的支持，波音公司和空中客車公司也能取得成功。研究大型飛機，民營企業(yè)通過建立產業(yè)技術聯(lián)盟，借助開放市場，也能取得成功。這種分析也適合于高鐵的發(fā)明。

我國政府、學者和產業(yè)界對產業(yè)政策過于癡迷，對產業(yè)政策帶來的問題執(zhí)迷不悟，近年來產業(yè)政策有些變本加厲，是該到清醒的時候了。