胡小軍

(中山大學(xué) 社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510275)

自2008年以來，中國公益慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型加快。一方面表現(xiàn)為民間公益力量的迅速崛起，社會捐贈總量持續(xù)增長。在2016年度，中國境內(nèi)接受社會捐款捐物總額達(dá)1392.94億元，占全年國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.19%。[1]另一方面，隨著慈善信任危機(jī)事件的頻發(fā)，中國公益慈善領(lǐng)域長期積累的深層次矛盾和問題逐漸暴露出來。其中，慈善組織監(jiān)管成為政府和社會各界廣泛關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題。針對這一問題，學(xué)者的研究當(dāng)前主要集中于三個(gè)層面：第一，基于國際比較視野，對歐美等地慈善監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和模式進(jìn)行介紹和闡釋；[2][3][4]第二，從政府監(jiān)管、社會監(jiān)督等不同角度出發(fā)，探討在慈善監(jiān)管過程中各利益相關(guān)方的角色及作用；[5][6]第三，對慈善組織網(wǎng)絡(luò)募捐、財(cái)務(wù)信息披露等進(jìn)行專門研究，為慈善監(jiān)管機(jī)制的完善提供對策建議。[7][8]

2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》正式施行，包括慈善組織直接登記注冊、公募資格開放、慈善信托、信息公開、慈善行業(yè)組織建設(shè)等一系列重大變化將對慈善組織監(jiān)管產(chǎn)生深刻而巨大的影響，慈善組織也成為一個(gè)法定概念。按照《慈善法》的規(guī)定，慈善組織是指依法成立，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。在該法公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利性組織，可以向其登記的民政部門申請認(rèn)定為慈善組織。面對新的變化，在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，本研究在對慈善組織監(jiān)管現(xiàn)狀及特征進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，著重分析《慈善法》實(shí)施后監(jiān)管所面臨的主要挑戰(zhàn)，提出有效構(gòu)建慈善組織監(jiān)管機(jī)制與體系的因應(yīng)策略。

一、《慈善法》的主要制度創(chuàng)新

《慈善法》是中國慈善事業(yè)建設(shè)的第一部基礎(chǔ)性和綜合性法律。[9]該法以慈善組織為重點(diǎn)，特別是在登記注冊、公開募捐、慈善信托、財(cái)產(chǎn)管理、信息公開等方面進(jìn)行了重大的制度創(chuàng)新，為慈善組織監(jiān)管機(jī)制和體系的建立與完善提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。

(一)登記注冊制度

“雙重管理體制”是社會組織管理制度改革的重點(diǎn)。2013年，在十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中特別提出，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，在成立時(shí)直接向民政部門申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。由此，社會組織直接登記制度開始由廣東等省份的地方探索向全國推行。*2011年7月，廣東省委、省政府制定出臺了《關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的決定》，提出“降低準(zhǔn)入門檻，簡化登記辦法，探索公益慈善類、社會服務(wù)類、工商經(jīng)濟(jì)類等社會組織直接申請登記制”。此后，廣東省又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，自2012年7月1日起，除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批的以外，社會組織業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，申請成立社會組織，由民政部門直接審查登記。慈善組織是以開展慈善活動為宗旨的非營利性組織，《慈善法》第十條規(guī)定“設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門申請登記”，第一次在法律上確立了慈善組織直接登記制度。同時(shí)，《慈善法》第三條對“慈善活動”的界定與1999年9月1日起施行的《公益事業(yè)捐贈法》第三條中“公益事業(yè)”所包含的事項(xiàng)基本一致。*《公益事業(yè)捐贈法》第三條規(guī)定的公益事業(yè)事項(xiàng)包括：救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個(gè)人的活動；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；環(huán)境保護(hù)、社會公共設(shè)施建設(shè)；促進(jìn)社會發(fā)展和進(jìn)步的其他社會公共和福利事業(yè)。《慈善法》第三條確定的慈善活動包括：扶貧、濟(jì)困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；符合《慈善法》規(guī)定的其他公益活動。因此，《慈善法》中“大慈善”概念的采用也使得可以直接申請登記的慈善組織范圍顯著擴(kuò)大。

(二)公開募捐制度

《慈善法》實(shí)施之前，僅公募基金會、紅十字會和慈善會三類組織可以開展公開募捐，公募的主體范圍狹窄。對此，《慈善法》在兩個(gè)方面進(jìn)行了改革：其一，該法第二十二條規(guī)定“依法登記滿兩年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格”。這一規(guī)定使公募主體得以極大拓展，特別是對以社會服務(wù)機(jī)構(gòu)(原“民辦非企業(yè)單位”)這一組織形式登記或認(rèn)定的慈善組織，由于公募資格的開放，在公益性捐贈稅前抵扣資格獲取等方面將取得實(shí)質(zhì)性突破。其二，該法第二十三條規(guī)定“慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息”?；诖艘?guī)定，民政部經(jīng)公開遴選，已指定首批13家慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺，并聯(lián)合工業(yè)和信息化部、國家新聞出版廣電總局和國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室制訂了《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》，這為網(wǎng)絡(luò)募捐的規(guī)范管理提供了法律依據(jù)。

(三)慈善信托制度

作為一種特殊的信托制度，《信托法》雖然對“公益信托”做出專章規(guī)定，但是自2001年10月1日該法實(shí)施以來一直未被有效激活。針對公益信托設(shè)立過程中的關(guān)鍵障礙，《慈善法》也設(shè)專章對“慈善信托”予以規(guī)定：其一，明確了慈善信托主管部門為縣級以上人民政府民政部門，解決了《信托法》中公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)不明確的問題；其二，慈善信托的設(shè)立采取備案制，而非審批制；其三，規(guī)定慈善信托的受托人可由慈善組織或信托公司擔(dān)任，并且慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人。對此，民政部和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會也專門印發(fā)了《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》，對備案管轄機(jī)關(guān)、設(shè)立程序與監(jiān)管措施等進(jìn)一步細(xì)化。截至2016年底，中國已有18家信托公司和慈善組織備案了22單慈善信托產(chǎn)品，初始總規(guī)模為0.85億元。[10]在慈善信托設(shè)立及運(yùn)行中，慈善組織既可以作為委托人，也可以作為受托人，這為慈善組織監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)提出了新的要求。

(四)財(cái)產(chǎn)管理制度

《慈善法》對慈善組織財(cái)產(chǎn)的使用和管理亦有很多新的規(guī)定，主要內(nèi)容包括：其一，《慈善法》第三十六條規(guī)定，捐贈人通過慈善組織捐贈的財(cái)產(chǎn)可以包括貨幣、實(shí)物、房屋、有價(jià)證券、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等有形和無形財(cái)產(chǎn)。捐贈財(cái)產(chǎn)類型的多元化必將對慈善組織財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而需要慈善組織建立與此相適應(yīng)的財(cái)產(chǎn)管理制度。其二，《慈善法》第五十六條規(guī)定“慈善組織應(yīng)當(dāng)建立項(xiàng)目管理制度，對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督”，這也是第一次在法律中對項(xiàng)目管理制度建設(shè)進(jìn)行明確規(guī)定。其三，在《慈善法》及民政部、財(cái)政部和國家稅務(wù)總局制定的配套細(xì)則《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》中，根據(jù)慈善組織收入規(guī)模及是否具有公募資格，對慈善組織的年度支出和管理費(fèi)用予以了詳細(xì)規(guī)定。

(五)信息公開制度

《慈善法》對于慈善組織的信息公開做出了系統(tǒng)性的規(guī)定。其中，最新的規(guī)定包括兩個(gè)方面：其一，規(guī)定縣級以上人民政府民政部門應(yīng)建立統(tǒng)一的信息平臺，并基于該平臺為慈善組織和慈善信托的受托人免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)；其二，慈善組織管理不再延續(xù)社會組織傳統(tǒng)的年檢制度，而是實(shí)行年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告公開制度。此外，《慈善法》對具有公開募捐資格的慈善組織信息公開做了特別要求，除了募捐方案需要報(bào)慈善組織登記的民政部門備案，以及向社會公開的財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告須經(jīng)審計(jì)外，還要求慈善組織定期向社會公開募捐情況及慈善項(xiàng)目的實(shí)施情況。

二、中國慈善組織監(jiān)管現(xiàn)狀與特征

在《慈善法》實(shí)施之前，由于對慈善組織并無明確的法律界定，也無國家層面的立法，涉及慈善組織監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定主要見諸一些地方立法之中。例如，2010年5月1日施行的《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》，對慈善組織的慈善活動、內(nèi)部管理、信息公開等進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范；2012年5月1日施行的《廣州市募捐條例》規(guī)定對募捐組織的募捐活動進(jìn)行全過程監(jiān)督。但是，整體而言，當(dāng)前對慈善組織的監(jiān)管與其他類型社會組織并無特別區(qū)分，主要呈現(xiàn)如下三個(gè)方面的基本特征。

(一)行政監(jiān)管以登記管理機(jī)關(guān)為主體，以年檢制度為核心，并輔之以抽查制度

基于《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》中的規(guī)定，對社會組織實(shí)施年度檢查是登記管理機(jī)關(guān)的重要監(jiān)督管理職責(zé)。同時(shí)，業(yè)務(wù)主管單位也要負(fù)責(zé)社會組織年檢的初審，并監(jiān)督和指導(dǎo)社會組織依據(jù)法律和章程開展活動。年檢結(jié)果也被作為非營利組織免稅資格認(rèn)定、申請捐贈稅前扣除資格的重要依據(jù)。*社會組織年檢結(jié)論分為“合格”“基本合格”和“不合格”三種類型。經(jīng)管理機(jī)關(guān)審查，在上年度遵守法律法規(guī)和章程情況良好，沒有違法違規(guī)情形的，認(rèn)定為年檢合格。除了實(shí)施年檢制度外，登記管理機(jī)關(guān)一般還輔之以抽查制度，對社會組織依法開展活動的情況進(jìn)行檢查。例如，廣州、深圳等地均制定了《社會組織抽查監(jiān)督辦法》，要求登記管理機(jī)關(guān)每年進(jìn)行抽查的社會組織數(shù)量不少于上一年度末登記在冊總數(shù)的5%～10%。2017年3月，民政部出臺《社會組織抽查暫行辦法》，抽查制度在全國推行。

(二)社會監(jiān)督以社會組織信息公開制度建設(shè)為基礎(chǔ)，提升信息公開的規(guī)范化水平

在國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2015年政府信息公開工作要點(diǎn)》中，首次將社會組織信息公開作為重點(diǎn)推進(jìn)的信息公開領(lǐng)域之一，并提出“制定社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位信息公開管理辦法”。此后，社會組織信息公開的制度化建設(shè)進(jìn)程明顯加快，各級民政部門制定和出臺了一系列政策措施，對社會組織信息公開的內(nèi)容、方式、渠道等進(jìn)行規(guī)范。*例如北京市民政局先后制定《北京市社會團(tuán)體信息公開指引》《北京市民辦非企業(yè)單位信息公開指引》和《北京市基金會信息公開實(shí)施辦法》；上海市民政局、上海市社團(tuán)管理局制定《上海市社會組織信息公開辦法(試行)》；廣州市民政局制定《廣州市社會組織信息公示辦法》；深圳市民政局制定《深圳市社會組織信息公開指引(試行)》等。同時(shí)，政府和民間兩個(gè)層面推動建立的社會組織信息平臺開始出現(xiàn)，諸如政府民政部門建立的上海社會組織網(wǎng)、廣州社會組織信息網(wǎng)、北京市社會組織公共服務(wù)平臺以及民間發(fā)起的“基金會中心網(wǎng)”等，通過為社會組織提供免費(fèi)信息發(fā)布服務(wù)以及定期發(fā)布透明度排行數(shù)據(jù)等，不同程度地促進(jìn)了社會組織信息化水平的提升。

(三)組織自律以等級評估制度為引導(dǎo)，促進(jìn)社會組織完善法人治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部管理制度

2007年和2010年，民政部先后制定出臺了《關(guān)于推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》和《社會組織評估管理辦法》。社會組織等級評估制度當(dāng)前已在全國得以推廣，社會組織可自愿申請參加等級評估。評估結(jié)果作為社會組織接受政府職能轉(zhuǎn)移、獲得政府購買服務(wù)、政府資助和獎勵(lì)、簡化年檢程序、享受稅收優(yōu)惠的參考條件，也作為社會組織信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容，以此激勵(lì)和促進(jìn)社會組織完善自身建設(shè)。*社會組織等級評估結(jié)果分為五個(gè)等級，由高到低依次為5A級、4A級、3A級、2A級和1A級。2015年，民政部進(jìn)一步制定了《關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，對于第三方評估機(jī)構(gòu)發(fā)展、評估資金保障等予以指導(dǎo)，保證社會組織評估的專業(yè)性和公信力。

三、《慈善法》實(shí)施后慈善組織監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

《慈善法》實(shí)施后，慈善組織成為一個(gè)法定概念。因此，慈善組織的監(jiān)管一方面需與現(xiàn)有社會組織監(jiān)管機(jī)制相銜接，另一方面也需要有效回應(yīng)《慈善法》中新的規(guī)定和要求。但是，在具體實(shí)踐過程中，慈善組織監(jiān)管主要面臨如下五個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

(一)慈善組織直接登記制度實(shí)施后，行業(yè)管理部門監(jiān)管動力缺乏，登記管理機(jī)關(guān)行政監(jiān)管能力不足

《慈善法》規(guī)定慈善組織采取直接登記制度，注冊門檻的降低對于改變長期以來形成的“重登記，輕管理”的社會組織管理體制，激發(fā)慈善組織活力具有重要意義。直接登記制度也打破了原有登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的行政監(jiān)管模式，推進(jìn)從事前的準(zhǔn)入監(jiān)管向事中、事后的全過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。但是，隨著直接登記制度的實(shí)施以及《慈善法》中“大慈善”概念的應(yīng)用，慈善組織的范圍和工作領(lǐng)域顯著擴(kuò)大。因此，慈善組織的行政監(jiān)管面臨兩個(gè)方面的問題：其一，行業(yè)管理部門的監(jiān)管職能“弱化”，監(jiān)管動力缺乏，監(jiān)管職責(zé)不明確；其二，登記管理機(jī)關(guān)的職權(quán)得到一定強(qiáng)化，但當(dāng)前的人力配備、專業(yè)能力以及執(zhí)法力量不足，與全過程監(jiān)管的要求存在明顯差距。

(二)慈善信息平臺建設(shè)滯后，對年檢制度向年度報(bào)告公示制度的有效轉(zhuǎn)變形成制約

按照《慈善法》的規(guī)定，慈善組織實(shí)行年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告公開制度。借鑒商事制度改革經(jīng)驗(yàn)，*2014年，國務(wù)院印發(fā)《注冊資本登記制度改革方案》，提出改革年度檢驗(yàn)驗(yàn)照制度，將企業(yè)年度檢驗(yàn)制度改為企業(yè)年度報(bào)告公示制度。按此規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)按年度在規(guī)定的期限內(nèi)，通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向工商行政管理機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告，并向社會公示，任何單位和個(gè)人均可查詢。登記管理機(jī)關(guān)主要針對年度報(bào)告進(jìn)行形式審查，慈善組織對年度報(bào)告的真實(shí)性與合法性負(fù)責(zé)。從年檢制度到年度報(bào)告制度，意味著以登記管理機(jī)關(guān)為主體的行政監(jiān)管向以信息社會公示為基礎(chǔ)的社會監(jiān)督轉(zhuǎn)變。但是，要實(shí)現(xiàn)這一重要轉(zhuǎn)變，需要慈善領(lǐng)域信息化的全面支撐。當(dāng)前，國內(nèi)慈善信息平臺與信息服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)整體滯后，特別是縣(區(qū))級主管慈善工作的民政部門對慈善信息化建設(shè)的規(guī)劃與投入不足，這一問題將對慈善組織年度報(bào)告公示制度的有效推進(jìn)造成較大阻礙。

(三)慈善組織財(cái)產(chǎn)管理制度不健全，對非貨幣性捐贈財(cái)產(chǎn)及慈善信托的監(jiān)管缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)

慈善財(cái)產(chǎn)的使用和管理一直是社會各界關(guān)注的重點(diǎn)。慈善財(cái)產(chǎn)作為“獨(dú)立的目的財(cái)產(chǎn)”，慈善組織承擔(dān)著重要的管理職責(zé)。[11]在《慈善法》實(shí)施后，雖然受到稅收等因素的限制，但股權(quán)、房屋、知識產(chǎn)權(quán)等有形和無形財(cái)產(chǎn)的捐贈開始出現(xiàn)，加之慈善組織可作為委托人或受托人的慈善信托快速發(fā)展，不僅使慈善組織的財(cái)產(chǎn)規(guī)模與實(shí)力增強(qiáng)，而且對慈善組織財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。但是，當(dāng)前慈善組織的財(cái)產(chǎn)管理制度仍集中于貨幣性財(cái)產(chǎn)，并且重點(diǎn)是對慈善活動年度支出及管理費(fèi)用予以規(guī)制，而對于慈善財(cái)產(chǎn)的投資、非貨幣性捐贈財(cái)產(chǎn)的管理以及對采取備案制的慈善信托事中和事后的監(jiān)管，仍缺乏與慈善組織財(cái)產(chǎn)多元化相匹配的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)。

(四)慈善項(xiàng)目跟蹤評估與監(jiān)督機(jī)制未建立，項(xiàng)目實(shí)施情況及募捐款物實(shí)際使用效益的社會公開率低

《慈善法》規(guī)定登記或認(rèn)定為慈善組織滿兩年的社會組織，可申請公開募捐資格。公募權(quán)的開放也使公募活動監(jiān)管的重要性凸顯。其中，募捐方案備案、網(wǎng)絡(luò)募捐在民政部指定平臺發(fā)布募捐信息，*2016年8月，民政部經(jīng)公開遴選，已指定騰訊公益網(wǎng)絡(luò)募捐平臺、淘寶公益、新浪微公益等13家平臺為首批慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺。以及定期向社會公開募捐及慈善項(xiàng)目實(shí)施情況是監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容。對此，廣州等最早開放公募權(quán)的地方實(shí)踐顯示，慈善組織募捐方案及時(shí)備案以及在指定平臺發(fā)布募捐信息的執(zhí)行率高。但是，在公募活動結(jié)束之后的慈善項(xiàng)目實(shí)施周期中，由于缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目及募集款物實(shí)際使用效益跟蹤評估及監(jiān)督機(jī)制，慈善組織對項(xiàng)目實(shí)施及募捐款物實(shí)際使用情況的公開率較低。

(五)慈善行業(yè)組織發(fā)育不成熟，在推動行業(yè)自律與行業(yè)公信力建設(shè)中的功能和作用有限

諸如慈善聯(lián)合會等行業(yè)組織的主要功能包括制定行業(yè)規(guī)范、推動行業(yè)自律、促進(jìn)行業(yè)交流，搭建慈善組織與政府溝通橋梁等。此外，有的慈善行業(yè)組織還承擔(dān)民政部門轉(zhuǎn)移的與慈善管理相關(guān)的部分職能。*例如深圳市慈善事業(yè)聯(lián)合會將協(xié)助政府開展慈善組織登記、認(rèn)定工作，協(xié)助政府建立慈善信息公開平臺及慈善組織信用記錄制度和評估制度作為組織的三項(xiàng)基本工作。雖然慈善行業(yè)組織的作用關(guān)鍵，但是當(dāng)前發(fā)育不成熟，主要存在三個(gè)方面的問題：其一，已成立的慈善行業(yè)組織很多是由各級慈善會作為主要發(fā)起方，并以慈善會系統(tǒng)成員為主體，缺乏來自民間慈善組織的參與，代表性和多樣性不足；其二，慈善行業(yè)組織一般由所在地區(qū)的民政部門指導(dǎo)成立，在實(shí)際運(yùn)作過程中，對行政資源的依賴度高，活力有限；其三，行業(yè)組織作為會員團(tuán)體，會員認(rèn)同度較低，行業(yè)組織動員能力不足，實(shí)現(xiàn)慈善行業(yè)規(guī)范與行業(yè)自律等核心功能缺乏基礎(chǔ)。

四、完善慈善組織監(jiān)管機(jī)制的策略

隨著《慈善法》的正式施行，慈善組織認(rèn)定和申請工作全面啟動。在此背景下，一個(gè)有效的慈善組織監(jiān)管機(jī)制對于推動形成主體多元、公平競爭、有序規(guī)范、富有活力的慈善生態(tài)具有重要意義。在充分尊重慈善組織民間屬性，保障其依法自治的前提下，監(jiān)管機(jī)制與體系的構(gòu)建有賴于明確不同監(jiān)管主體的優(yōu)勢作用和邊界范圍，注重行政監(jiān)管、行業(yè)自律與社會監(jiān)督之間的相互補(bǔ)充與銜接。

(一)發(fā)揮行業(yè)管理部門專業(yè)優(yōu)勢，強(qiáng)化服務(wù)職能，在慈善組織政策引導(dǎo)、業(yè)務(wù)能力建設(shè)和資源支持中發(fā)揮核心作用

慈善組織實(shí)施直接登記制度后，由于取消了業(yè)務(wù)主管單位在組織成立、變更、注銷登記前的審查和年檢初審等具體職責(zé)，行業(yè)管理部門的監(jiān)管職責(zé)與作用方式將發(fā)生很大變化，更多是在政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面發(fā)揮作用，但這也造成行業(yè)管理部門在行政監(jiān)管中的職能“虛化”。對此，在環(huán)保社會組織監(jiān)管等領(lǐng)域，民政及環(huán)保部門已經(jīng)進(jìn)行了積極探索。*2017年1月，環(huán)保部和民政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對環(huán)保社會組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》，其中對環(huán)保部門在環(huán)保社會組織發(fā)展中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管提出相應(yīng)要求。結(jié)合國內(nèi)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究提出三點(diǎn)建議：第一，發(fā)揮行業(yè)管理部門的專業(yè)優(yōu)勢，強(qiáng)化服務(wù)職能，寓管理于服務(wù)之中，著重在政策引導(dǎo)、業(yè)務(wù)能力建設(shè)、資源支持等方面發(fā)揮核心作用；第二，通過慈善組織管理信息系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)登記管理機(jī)關(guān)與行業(yè)管理部門之間實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)與共享；第三，行業(yè)管理部門積極支持和指導(dǎo)同領(lǐng)域的慈善組織通過建立聯(lián)合機(jī)制，推動慈善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范的制定。

(二)以慈善信息平臺建設(shè)與年度報(bào)告公示為基礎(chǔ)，探索建立慈善組織信用評級制度

《慈善法》設(shè)專章對慈善組織信息公開予以規(guī)定，同時(shí)要求民政部門應(yīng)建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人信用記錄制度，并向社會公布。在國務(wù)院發(fā)布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》中，亦對社會組織誠信建設(shè)提出具體要求。有鑒于此，建議在各級民政部門加快慈善信息平臺與信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，跟進(jìn)落實(shí)慈善組織年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告公示制度的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)民間發(fā)起具有不同功能指向的多樣化慈善信息平臺，以降低公眾信息查詢和社會監(jiān)督的門檻。在上述基礎(chǔ)上，探索建立客觀、公正的慈善組織信用評級制度，開發(fā)慈善組織信用評級模型、指標(biāo)體系及方法，培育專業(yè)慈善信用評級機(jī)構(gòu)，促進(jìn)慈善行業(yè)誠信水平提升。

(三)以公募資金為重點(diǎn)，建立慈善組織財(cái)產(chǎn)全過程管理制度，將慈善項(xiàng)目效益評估作為慈善組織評估的重要組成部分

為了有效適應(yīng)公募資格開放、慈善信托、股權(quán)捐贈等新的發(fā)展趨勢以及由此帶來的慈善組織財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化，應(yīng)將財(cái)產(chǎn)管理制度的完善作為慈善組織內(nèi)部制度建設(shè)新的重點(diǎn)。第一，根據(jù)慈善財(cái)產(chǎn)的不同屬性及分類，以公募資金的管理為優(yōu)先，推動慈善組織建立從接收捐贈到財(cái)產(chǎn)后續(xù)使用的全過程管理制度；第二，完善慈善項(xiàng)目評估體系和方法，并將其作為慈善組織綜合評估的重要組成內(nèi)容；第三，從長遠(yuǎn)而言，在注重以財(cái)務(wù)真實(shí)性和合法性為主要內(nèi)容的財(cái)務(wù)收支審計(jì)的同時(shí)，逐步探索效益審計(jì)模式，促進(jìn)慈善組織提高資源使用效益，避免慈善資源損失和浪費(fèi)。

(四)明確慈善行業(yè)組織定位，構(gòu)建多層次、立體化的慈善行業(yè)組織體系，提升行業(yè)自律能力

慈善行業(yè)組織的發(fā)育程度是衡量現(xiàn)代公益慈善體系成熟度的重要標(biāo)志之一。《慈善法》特別規(guī)定慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立健全行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律。按照“政府指導(dǎo)/民間驅(qū)動”和“特定地域/特定領(lǐng)域”兩個(gè)維度，將慈善行業(yè)組織劃分為四種類型：政府部門指導(dǎo)成立的慈善聯(lián)合型組織、民間自主發(fā)起的慈善聯(lián)合型網(wǎng)絡(luò)、政府部門指導(dǎo)成立的同領(lǐng)域行業(yè)性組織以及民間自主發(fā)起的同領(lǐng)域行業(yè)性網(wǎng)絡(luò)(見表1)?；趯鴥?nèi)慈善行業(yè)組織體系的分析，建議在政府當(dāng)前大力推動第Ⅰ類慈善聯(lián)合會成立的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)工作領(lǐng)域相近的慈善組織發(fā)起更加細(xì)分的第Ⅳ類行業(yè)組織，以適應(yīng)慈善專業(yè)化與社會服務(wù)精細(xì)化的趨向。此外，不同的行業(yè)管理部門應(yīng)積極指導(dǎo)第Ⅲ類行業(yè)組織的成立，并借此載體履行慈善組織政策引導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職能。

表1 慈善行業(yè)組織類型劃分

(五)探索慈善組織第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立模式及運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會監(jiān)督的常態(tài)化和持續(xù)性

媒體輿論監(jiān)督以及公眾投訴和舉報(bào)一直被作為慈善組織社會監(jiān)督的主要方式，但是兩者較難實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化和社會監(jiān)督的預(yù)防性功能。對此，廣州等地通過探索設(shè)立第三方慈善組織社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為社會監(jiān)督機(jī)制的完善提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[12]廣州市在2013年成立了“慈善組織社會監(jiān)督委員會”，并登記注冊為社團(tuán)法人。委員由人大代表、政協(xié)委員、媒體代表、專家學(xué)者和會計(jì)師組成，均由非公職人員擔(dān)任。委員自愿參與、義務(wù)履職，不領(lǐng)取任何工作報(bào)酬，主要職能是對廣州各類社會組織的慈善募捐活動、資金使用管理情況等進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督，并定期向社會發(fā)布獨(dú)立監(jiān)督報(bào)告，取得了良好效果。研究建議，可借鑒廣州等地慈善組織第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)多年運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，推動地區(qū)性社會獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)育以及常態(tài)化社會監(jiān)督機(jī)制的建立。

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