秦海英

【摘 要】財政部下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以及《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍。這對提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)規(guī)范管理和單位廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，提高風(fēng)險防范能力，保證財務(wù)報告真實，單位協(xié)調(diào)、持續(xù)快速發(fā)展，確保國有資產(chǎn)安全高效運(yùn)行具有重要的意義。但是，在做好行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制中還存在財務(wù)人員對內(nèi)部控制的意識需進(jìn)一步加強(qiáng)、風(fēng)險管理意識欠缺、財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)不夠完善、信息溝通與績效效果不佳和行政事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督體系不完備一些諸多問題。針對出現(xiàn)的問題，需要結(jié)合單位具體的實際情況，對行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的改進(jìn)的方案和對策進(jìn)行分析，本文從提高財務(wù)人員職業(yè)道德和專業(yè)水平，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，查找風(fēng)險點，完善單位財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)，加強(qiáng)相關(guān)信息溝通與績效評價，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督與評價工作方面加以對照分析，確保將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動風(fēng)險控制在可承受度之內(nèi)，有效防范舞弊、預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高公共服務(wù)的效率和效果。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險防范

一、引言

1.國家對內(nèi)控工作中相關(guān)法規(guī)制度的相關(guān)要求

在《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預(yù)算法》《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》等相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上，《行政單位財務(wù)規(guī)則》《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》相繼修訂公布實施，2012年11月，財政部下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求行政事業(yè)單位從2014年1月起全面實施內(nèi)部控制。2015年11月，財政部又下發(fā)了《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，行政事業(yè)單位必須逐漸完善財務(wù)內(nèi)控制度，做好財務(wù)內(nèi)控工作。

2.建立行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的意義

行政事業(yè)單位的資金來源主要是財政撥款以及行政事業(yè)的收費(fèi)。目前又逐漸步入了以多渠道方式進(jìn)行籌資的經(jīng)營模式，為了行政事業(yè)單位財務(wù)業(yè)務(wù)拓展的要求，使單位事業(yè)任務(wù)能夠順利地完成，就需要建立一個比較完善的財務(wù)內(nèi)部控制體系。建立健全行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度，建設(shè)規(guī)范的內(nèi)部控制體系，能夠進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)規(guī)范管理和單位廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，提高風(fēng)險防范能力，保證財務(wù)報告真實，單位協(xié)調(diào)、持續(xù)快速發(fā)展，為確保國有資產(chǎn)安全高效運(yùn)行具有重要的意義。

3.行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的內(nèi)涵

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是單位通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，根據(jù)單位內(nèi)部管理實際情況，為提升內(nèi)部管理水平，以風(fēng)險為導(dǎo)向，實現(xiàn)控制目標(biāo)對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。包括靜態(tài)目標(biāo)和制度，也包括動態(tài)措施和程序，單位要全面建立、有效實施內(nèi)部控制，涉及所有的經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動。行政事業(yè)單位單位層面內(nèi)控為業(yè)務(wù)層面內(nèi)控提供環(huán)境基礎(chǔ)，主要包含5個方面：建立內(nèi)控的組織架構(gòu)、工作機(jī)制、對內(nèi)控關(guān)鍵崗位工作人員的相關(guān)要求、編報財務(wù)信息的要求、信息化建設(shè)加強(qiáng)內(nèi)控。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要涵蓋了預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)項目和合同控制。一般由主管財務(wù)工作的部門負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)單位內(nèi)控牽頭部門，針對公共管理、社會服務(wù)過程中涉及的每個關(guān)鍵控制點，建立相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的財務(wù)內(nèi)部控制制度。

二、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度中存在的問題

1.財務(wù)人員對內(nèi)部控制的意識需進(jìn)一步加強(qiáng)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制時間比較短，一部分財務(wù)人員沒有參加過行政事業(yè)單位有關(guān)內(nèi)控制度的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，對于有關(guān)的專業(yè)性知識沒有全面了解和掌握，對于財務(wù)內(nèi)部控制制度缺乏一定的認(rèn)知性，還有的財務(wù)人員不具備相應(yīng)的職業(yè)操守，沒有對財務(wù)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識引起重視，認(rèn)為財務(wù)內(nèi)部控制屬于無關(guān)緊要的事項，甚至對推行行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在抵觸思想，由于職業(yè)道德缺失和專業(yè)素養(yǎng)的薄弱在一定程度上都會增加財務(wù)內(nèi)部控制工作的執(zhí)行難度。

2.風(fēng)險管理意識欠缺

一切與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的活動都會產(chǎn)生相應(yīng)的財務(wù)風(fēng)險，財務(wù)風(fēng)險隨處可在，因此進(jìn)行風(fēng)險管理是行政事業(yè)單位財務(wù)管理和內(nèi)部控制工作中的重要內(nèi)容。目前有很多行政事業(yè)單位財務(wù)人員由于傳統(tǒng)財務(wù)工作意識的影響，對財務(wù)風(fēng)險缺乏必要的了解，對財務(wù)風(fēng)險的認(rèn)識還不足，忽視行政事業(yè)單位在各項經(jīng)濟(jì)活動過程中產(chǎn)生的種種風(fēng)險。平時不多學(xué)習(xí)新的財務(wù)管理工作知識，在日常工作中不夠靈活，不能充分發(fā)揮財務(wù)人員的創(chuàng)新意識，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，單位的發(fā)展不僅受到影響，還會影響到國家和人民財產(chǎn)的安全和有效使用。

3.財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)夠不完善

2012 年《 事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》《事業(yè)單位會計制度》頒布實施后，行政事業(yè)單位財務(wù)會計管理工作有了較大完善，但是在財務(wù)會計控制管理中還有很多問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制以及合同控制。這些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動都與資金有關(guān)，而且行政事業(yè)單位的資金來源主要是國家財政資金，單位負(fù)責(zé)人、財務(wù)會計負(fù)責(zé)人一般比較重視財政資金的爭取，對于爭取到了財政資金之后，資金的使用效率不高，績效考評激勵不足。單位財務(wù)人員的綜合工作素質(zhì)大部分比較普通，行政事業(yè)單位還沒有形成定期提供財務(wù)報告意識，單位里的財務(wù)部門的相關(guān)人員只被看做單純的記賬人員，對單位內(nèi)部的決策甚至沒有參與權(quán)，更沒有能力去給出切實可行的建議；加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)，還有可能會使會計工作更加復(fù)雜，行政事業(yè)單位財務(wù)會計管理機(jī)構(gòu)的獨立性有待加強(qiáng)。

4.信息溝通與績效效果不佳

由于沒有建立完善的信息溝通制度，行政事業(yè)單位預(yù)算的編制確定、執(zhí)行信息等財務(wù)信息不能及時地傳遞給相關(guān)業(yè)務(wù)部門，內(nèi)部信息的不暢通、業(yè)務(wù)的獨立性使各信息局限于內(nèi)部，無法共享。信息的封閉使得業(yè)務(wù)部門不能有效參與預(yù)算管理，無法有效參與和實施內(nèi)部控制。不能及時準(zhǔn)確地反映出項目資金的使用情況和經(jīng)濟(jì)活動的運(yùn)行效果，各部門將不能做出績效評價，或者使績效效果不佳。

5.行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督體系還不完備

現(xiàn)在行政事業(yè)單位財務(wù)管理內(nèi)部監(jiān)督工作效力較弱，大部分行政事業(yè)單位沒有獨立的監(jiān)督部門，內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有較強(qiáng)的獨立性。會計內(nèi)部的監(jiān)督工作通常是事后控制，在執(zhí)行方面較為被動。行政事業(yè)單位一般下屬單位多，業(yè)務(wù)涉及面廣，專項資金項目多，金額比較大，由于人員的短缺和審計資金的緊張，行政單位在所屬事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部控制中也不能完全提高會計內(nèi)部監(jiān)督的工作效率。

三、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度改進(jìn)的方案和對策

1.提高財務(wù)人員職業(yè)道德和專業(yè)水平

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)財務(wù)人員職業(yè)道德和專業(yè)能力的培養(yǎng)，對單位的財務(wù)內(nèi)部控制高度重視，財務(wù)人員的崗位是單位內(nèi)部控制的重要崗位，財務(wù)工作也與其他崗位互相牽制。財務(wù)人員能夠?qū)Y金的使用、項目收支的進(jìn)度進(jìn)行檢查和監(jiān)督，可以在第一時間發(fā)現(xiàn)相關(guān)的問題和隱患并及時進(jìn)行反饋。財務(wù)人員素質(zhì)的提高，能夠確保各項財務(wù)工作的順利，是推進(jìn)行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度創(chuàng)新的主體。單位對財務(wù)人員進(jìn)行定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加大培訓(xùn)力度，不斷提高財務(wù)人員的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，尤其是與內(nèi)部控制相關(guān)的專業(yè)知識，提高相關(guān)人員綜合素質(zhì)。同時，培養(yǎng)其與之相關(guān)的職業(yè)道德，讓財務(wù)人員了解單位的工作規(guī)劃，參與重大事項和相關(guān)合同的簽訂，為單位提供真實有價值的數(shù)據(jù)和財務(wù)信息，使財務(wù)人員真正擔(dān)當(dāng)起內(nèi)部控制的重任，全面貫徹落實財務(wù)內(nèi)部的各項控制制度，將行政事業(yè)單位的財務(wù)監(jiān)管手段充分發(fā)揮出來。

2.加強(qiáng)風(fēng)險管控意識

（1）系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險。行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動的主要風(fēng)險包括：單位經(jīng)濟(jì)活動不合法不合規(guī)、國有資產(chǎn)流失、資源使用效益低、財務(wù)信息不真實不完整、發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象以及其他風(fēng)險。在進(jìn)行風(fēng)險識別后，主要采取定量和定性方法，組織人員對識別風(fēng)險的可能性及其影響程度進(jìn)行評價，主要關(guān)注高風(fēng)險流程節(jié)點的控制。

（2）查找風(fēng)險點。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制所涉及的六大領(lǐng)域均為重要的風(fēng)險點，單位應(yīng)結(jié)合本單位業(yè)務(wù)特點做好財務(wù)和單據(jù)的控制，做好內(nèi)部控制風(fēng)險點及控制流程圖，對其進(jìn)行全面的風(fēng)險評估和應(yīng)對。重點是單位根據(jù)職責(zé)分工，具體劃分各部門各崗位辦理相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批流程和相應(yīng)責(zé)任等內(nèi)容。單位內(nèi)部相關(guān)人員要在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員也要在授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務(wù)。防范排查行政事業(yè)單位重大經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險隱患，采取相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險控制在可承受度之內(nèi)，有效防范舞弊、預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高公共服務(wù)的效率和效果。

（3）運(yùn)用方法進(jìn)行風(fēng)險控制。行政事業(yè)單位要按照財務(wù)內(nèi)部控制的原則和要求，結(jié)合單位的具體業(yè)務(wù)和實際情況，提高財務(wù)人員內(nèi)部控制風(fēng)險防范意識，強(qiáng)化崗位責(zé)任意識，把內(nèi)部控制貫穿到各項經(jīng)濟(jì)活動中，努力做到用制度規(guī)范辦事情，建立實施風(fēng)險防控管理手冊，落實行政事業(yè)單位各部門內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督是否實現(xiàn)有效分離；進(jìn)一步完善重大經(jīng)濟(jì)事項經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定；規(guī)定內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的能力和要求?？刂骑L(fēng)險方法主要包括不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算、財產(chǎn)保護(hù)控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等方法。

3.完善單位財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)

加強(qiáng)行政事業(yè)單位財務(wù)會計管理機(jī)構(gòu)的獨立性，完善財務(wù)管理制度，建立健全經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險防范的各項內(nèi)控管理制度。沒有單位內(nèi)控制度的建立，財務(wù)制度將無法實現(xiàn)有效的內(nèi)控，單位要根據(jù) 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，結(jié)合本單位實際情況，制定相關(guān)內(nèi)部控制制度，明確內(nèi)部控制實施的標(biāo)準(zhǔn)以及具體的實施辦法，針對預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，梳理相應(yīng)管理制度流程，明確行政事業(yè)單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的職能性質(zhì)、有關(guān)工作人員的責(zé)任范圍和職責(zé)權(quán)限，不相容崗位有效分離和實施，實行崗位責(zé)任制。單位內(nèi)部要按不相容職責(zé)相互分離的原則，設(shè)立財務(wù)管理相關(guān)崗位、采取關(guān)鍵崗位定期輪崗制度，各司職責(zé)，防止財務(wù)舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。財務(wù)內(nèi)部控制制度能夠保證各項會計核算資料的真實完整，在各業(yè)務(wù)部門的經(jīng)辦人員之間形成一種相互制約機(jī)制，確保財政資金的安全完整，提高財政資金的使用效率。

4.加強(qiáng)相關(guān)信息溝通與績效評價

（1）加強(qiáng)信息溝通。根據(jù)國的會計制度的相關(guān)要求，組織人員對各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行賬務(wù)處理，及時編制財務(wù)會計報告，以保障財務(wù)信息的真實和有效。信息溝通是具體業(yè)務(wù)與財務(wù)相關(guān)內(nèi)容在形成信息和信息傳達(dá)方面需要有的內(nèi)控約束，行政事業(yè)單位財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)與其他各業(yè)務(wù)部門建立信息與溝通制度，促進(jìn)部門間的溝通與協(xié)調(diào)，提供財務(wù)信息，定期將必要的信息進(jìn)行核對，將財務(wù)內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題及時反映給有關(guān)業(yè)務(wù)部門，有利于財務(wù)內(nèi)部控制的良好運(yùn)行。

（2）做好績效評價。行政事業(yè)單位要高度重視績效管理工作，做好相關(guān)的績效評價，績效是財務(wù)事項發(fā)生的后果是否能夠滿足和達(dá)到投資者的相關(guān)要求。單位要成立單績效領(lǐng)導(dǎo)小組，確定每個部門有專人負(fù)責(zé)績效管理工作，加強(qiáng)對“人、財、物”的有效管理與使用。設(shè)計績效評價體系，根據(jù)單位已經(jīng)制定的評價目標(biāo)值，選擇合適的評價方法，從多角度、多維度動態(tài)監(jiān)控績效的執(zhí)行情況。在資金管理方面，單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行各項財務(wù)制度，注重資金投入的績效產(chǎn)出，績效管理從編制預(yù)算到資金支出后的評價貫穿整個項目運(yùn)轉(zhuǎn)過程，行政事業(yè)單位的績效評價不僅要重視單位的預(yù)算完成情況，還要重視社會效益。因為行政事業(yè)單位存在的公共屬性，所以內(nèi)部控制目標(biāo)還要在提高公共服務(wù)的效率和效果方面引起重視，單位要注重產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提供更好地服務(wù)水平和能力，保證投入較小的行政資源實現(xiàn)最佳的行政工作目標(biāo)，達(dá)到最優(yōu)的資源配置， 使財政資金發(fā)揮最大效能。

5.加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督與自我評價工作

（1）內(nèi)部的日常監(jiān)督與專項監(jiān)督。做好行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控工作，必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。行政事業(yè)單位要按照內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，建立內(nèi)部監(jiān)督制度，建立運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，包括日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，協(xié)調(diào)有關(guān)人員有效履行職責(zé)，監(jiān)督和檢查各項財務(wù)管理制度的貫徹和執(zhí)行，提高單位管理效果，保證財務(wù)的合理合規(guī)、信息準(zhǔn)確和真實。調(diào)動財務(wù)人員在工作中的主動性與創(chuàng)造性，使其在工作中為單位的順利發(fā)展和財務(wù)管理工作水平，識別內(nèi)部控制存在的問題，提出自己的意見和建議，利用組織開展的財政財務(wù)專項審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制缺陷、督促其限期整改。并將財務(wù)內(nèi)部控制制度建立及業(yè)務(wù)管理流程實施情況，列為日常監(jiān)督的重點工作內(nèi)容，實現(xiàn)管理、控制、監(jiān)督，有效形成自我約束和自我控制，發(fā)揮好機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用。

（2）內(nèi)控的自我評價。內(nèi)控自我評價是內(nèi)部監(jiān)督的一種形式，是在日常監(jiān)督和專項監(jiān)督基礎(chǔ)上，對單位內(nèi)部控制的有效性發(fā)表意見，包括內(nèi)部控制設(shè)計的有效性和內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性。行政事業(yè)單位結(jié)合整體支出績效評價內(nèi)容，對部門收入、支出、政府采購等業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制工作的實施效果進(jìn)行自我評價校驗。結(jié)合財政、審計部門的專項審計，對預(yù)算決算、財務(wù)制度執(zhí)行情況建設(shè)項目的招投標(biāo)、合同簽訂、合同管理等內(nèi)部控制進(jìn)行自我評價。財務(wù)部門牽頭組織各業(yè)務(wù)部門結(jié)合內(nèi)控工作中的日常運(yùn)行情況、內(nèi)部監(jiān)督情況，定期對內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性進(jìn)行綜合評價，結(jié)合自我評價報告，指出內(nèi)部控制中存在的缺陷，提出整改建議進(jìn)行整改。

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