鄭 猛, 佘世英,2, 代 琦, 宋同陽

(1.武漢市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究院， 武漢 430017; 2.北京工業(yè)大學， 北京 100124)

隨著我國城市用地規(guī)模的快速擴張，公交線網(wǎng)運行效率低下的問題日益突出，據(jù)統(tǒng)計，2015和2016年我國城市常規(guī)公交客運總量已出現(xiàn)了連續(xù)下降的趨勢，降幅分別達到了2.1%和2.6%. 2016年全國城市軌道交通運營里程超過100 km的前10座城市中，有8座城市常規(guī)公交客流是下降趨勢，平均降幅達4.5%～10.1%[1].

雖然借助軌道交通開通等多種契機各城市均進行了一定程度的公交線網(wǎng)調(diào)整，但由于涉及面廣，實施風險和難度大，如武漢市2009年曾醞釀過一次大規(guī)模的公交線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整，但最終因各種原因而被迫叫停[2]. 因此，國內(nèi)城市在公交線網(wǎng)方面較多局限于小范圍零敲碎打式的優(yōu)化，鮮見從根本上進行結構性調(diào)整且成功的案例. 為全面建設公交都市示范城市，2014年武漢市再次重啟公交改革，經(jīng)過一年多的充分研究論證，以公交線網(wǎng)結構性優(yōu)化重組為核心的一攬子方案在2015-09—2016-12付諸實施. 在軌道交通跨越式發(fā)展、客流大幅增長的背景下，地面公交客流止跌回升，并實現(xiàn)逆勢增長，成為2016年國內(nèi)常規(guī)公交與軌道交通同比雙增長、且增幅最高的城市，取得可喜的轉變. 本文對此次公交線網(wǎng)結構性重組的實施背景、總體方案、配套措施及其成效進行了細致剖析，總結了經(jīng)驗與啟示.

1 背景解讀

武漢市是位于我國中部地區(qū)唯一一座人口逾千萬、GDP過萬億、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模超過900 km2的超大城市. 為緩解城市交通擁堵，武漢市與國內(nèi)眾多城市一樣，選擇了以軌道交通引領城市發(fā)展的總體策略，自2012年起已經(jīng)連續(xù)實現(xiàn)了每年新建成開通一條軌道交通線的發(fā)展目標，2014年運營總里程約95 km，2017年底已達到237 km，2020年預計突破400 km，實現(xiàn)跨越式發(fā)展. 然而，軌道交通的巨大投入并未如期帶來公共交通整體服務水平的同步提升. 據(jù)統(tǒng)計，從2009—2014年，武漢市常規(guī)公交年客運量由17.9億人次下降到14.8億人次[3]，降幅高達17.3%，年均下降3.7%；不僅如此，地面公交及軌道交通客流總量在2009—2013年期間也曾連續(xù)下降，而2011年僅占2009年客流總量的86.4%. 這其中一個很重要的原因就是常規(guī)公交整體線網(wǎng)布局和運營架構發(fā)展滯后.

2009—2012年無論是公交線路總數(shù)還是車輛數(shù)均增長緩慢，2013年和2014年隨著地鐵2號線、4號線等開通運營局部優(yōu)化之后，公交線路總量略有上升，但結構性問題依然存在，公交車輛的運力也未隨著線路總量增加而同步增長，因此并未扭轉公交客流下滑的趨勢. 同時，隨著軌道交通建設規(guī)模的日趨增加，軌道交通施工期以及開通期被動式的公交調(diào)整日趨頻繁，在缺乏頂層架構的情形下，公交線網(wǎng)調(diào)整工作很容易陷入無序的狀態(tài)；且這種零敲碎打式的線網(wǎng)優(yōu)化僅僅只能解決局部問題，而難以對公交線網(wǎng)歷史沉珂進行深層次的調(diào)整. 因此，在軌道交通與常規(guī)公交新舊動能轉換之際，迫切需要一次大刀闊斧的改革，從功能定位、網(wǎng)絡布局、票務政策等方面重新梳理和定位，扭轉客流下降趨勢，推動公共交通更加健康可持續(xù)發(fā)展.

1.1 公交線網(wǎng)問題剖析

1.1.1 線路扎堆，運行效率低下

武漢市現(xiàn)有近半數(shù)公交線路跨越長江或者漢江，主要過江橋梁和相鄰主干道公交線路多達35～40條，主城區(qū)全網(wǎng)公交線路重復系數(shù)長期處于5.0以上. 高峰期平均運行速度只有12～16 km/h，公交車站公交排長龍現(xiàn)象突出，例如武珞路公交站點高峰期進站車輛達到13～17輛/min，影響道路運行.

1.1.2 服務水平相對較低

早晚高峰主城區(qū)內(nèi)平均發(fā)車間隔為10.4 min，候車時間長，準點率低. 約10%的線路高峰小時滿載率超過100%，而全天平均滿載率只有30%，超過40%的線路僅占10%左右，客流冷熱不均的現(xiàn)象突出.

1.1.3 線路平均長度過長

長度超過15 km的公交線路237條，占總量65%以上. 線網(wǎng)平均長度達到19.1 km，是常規(guī)公交平均乘距的2.45倍. 線路長度與線路平均乘距的比值超過2.5的公交線路約占69%，低于2.0的約9%，只有22%的線路處于2～2.5的合理區(qū)間. 由于過于追求直達性，常規(guī)公交內(nèi)部換乘比例僅6.7%，換乘系數(shù)1.07，顯著低于國內(nèi)同等城市水平，而基于一票制定額收費的票價體系也進一步加劇了一站直達的出行傾向.

1.1.4 線網(wǎng)有效覆蓋不足，功能層次不清晰，辨識度差

主城區(qū)內(nèi)線網(wǎng)密度1.48 km/km2，遠低于2～2.5 km/km2的規(guī)范要求. 公交站點500 m范圍覆蓋率只有88%，尚存在較大盲區(qū). 從線路類別來看，僅僅區(qū)分了專線車和普線車，而專線車占比79%，編號的開頭數(shù)字有7個，乘客無法區(qū)分線路等級及規(guī)律. 復雜性本身也構成了一種使用的障礙.

1.2 歷史背景及政策機遇

除了上述因素之外，基于歷史發(fā)展和現(xiàn)實政策的因素也極為關鍵，對本次工作起到了重要的推動作用.

1)2009年《武漢市公交線網(wǎng)優(yōu)化三年行動計劃》(以下簡稱《計劃》)意外叫停為本輪公交線網(wǎng)優(yōu)化工作的重啟奠定了充分的思想和實踐基礎. 2009年《計劃》是近年來武漢市在公交線網(wǎng)優(yōu)化方面最大膽的一次嘗試，線網(wǎng)優(yōu)化范圍涉及全市近2/3以上的公交線路，改革的力度空前且果決，但最終卻因民意否決而叫停，其根本原因是把公交線網(wǎng)優(yōu)化作為單一的舉措來推進，導致部分乘客出行成本大幅增加[2]. 因此，本輪調(diào)整全方位地吸取了教訓，構建了一攬子計劃.

2)武漢市軌道交通在2014年以后加速進入網(wǎng)絡化運營時代，特別是過江交通矛盾得到較大緩解，為大幅優(yōu)化重組過江公交線路提供了可能性. 而大規(guī)模軌道交通新線路開通以及大型活動如園博會的舉辦等也為公交線網(wǎng)調(diào)整方案的實施提供了有利契機和充足的條件.

3)《武漢市公交企業(yè)成本規(guī)制實施辦法》修訂稿(武財企【2013】762號)2013年正式發(fā)布，明確規(guī)定“費用性支出實際發(fā)生數(shù)高于標準值的，規(guī)制值取標準值，低于標準值的取實際數(shù)；規(guī)制收入實際數(shù)低于標準值的，取標準值，高于標準值的取實際數(shù)”. 這一規(guī)定的出臺為公交企業(yè)大膽開展公交改革增添了動力和保障，為線網(wǎng)優(yōu)化結構性調(diào)整方案的順利實施奠定了基礎.

4)國家層面的系列舉措為武漢市公交線網(wǎng)調(diào)整提供了充分的政策保障. 2012年國務院下發(fā)了《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》(國發(fā)〔2012〕64號)；同年12月30日，交通運輸部“公交都市建設示范工程”啟動，武漢被確立為全國首批15座示范創(chuàng)建城市之一. 為此，武漢市專題開展了《武漢國家“公交都市”試點城市建設實施方案》的研究和制定，并經(jīng)市政府審議下發(fā)實施，在全市層面起到了統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認識、凝聚改革共識的重要動員作用.

1.3 民意調(diào)查及國際經(jīng)驗借鑒

武漢市在公交線網(wǎng)結構性優(yōu)化重組方案制定過程中，曾組織過一次民意調(diào)查，涉及媒體記者、公共交通咨詢委員會委員、人大代表與政協(xié)委員以及公眾等多方面代表. 根據(jù)意見反饋，均一致認為武漢市現(xiàn)狀公交線網(wǎng)需要調(diào)整，其中37.3%認為急需調(diào)整. 針對具體實施方式，82.4%的代表認為應該選擇大規(guī)模、分階段的調(diào)整策略，贊成逐步調(diào)整和一次性調(diào)整的分別僅占3.9%和13.7%. 同時，研究過程中也充分借鑒了國際經(jīng)驗，以首爾和臺北為例. 其中首爾代表激進的改革模式，于2004年在3個月內(nèi)完成了密集調(diào)整，成功構建“干線、支線、環(huán)線和市郊快線”四級公交網(wǎng)絡，并輔以一攬子計劃，達到市民滿意度上升、企業(yè)運行效率提高、客流上升等多贏的局面[6-7]. 而臺北則代表漸進改革模式，將軌道交通發(fā)展計劃與常規(guī)公交線網(wǎng)優(yōu)化工作緊密結合地鐵施工期間，保障施工走廊公交干線的服務水平，地鐵建成后調(diào)整公交線路與地鐵接駁，同時推行公交客運快線服務新城，從而保障了公交客流不下降. 武漢市經(jīng)過慎重研究，在汲取首爾和臺北經(jīng)驗基礎上，擬定了“線網(wǎng)結構性優(yōu)化重組”+“小規(guī)模高頻次密集調(diào)整+分步實施”的總體方案.

表1 首爾、臺北、武漢市公交線網(wǎng)優(yōu)化方案比較

2 公交線網(wǎng)結構性優(yōu)化總體方案

2.1 總體方案介紹

武漢市公交線網(wǎng)結構性優(yōu)化總體架構既要著眼于系統(tǒng)自身的完善，同時又要考慮與軌道交通的一體化銜接，同時還必須有一定的彈性，以適應后續(xù)軌道交通開通后整體結構的穩(wěn)定性，因此研究確定了“以線網(wǎng)優(yōu)化為突破口，通過建立長效機制，對內(nèi)挖潛增效，對外提升服務品質(zhì)，邁向可持續(xù)的公共交通發(fā)展之路”的總體目標. 在深入分析武漢市城市空間格局和交通體系的基礎上，規(guī)劃提出了通過層級化的多點樞紐銜接，構建“快、干、支、微”4個層次，高效、靈活、一體化的公共交通整體線網(wǎng)架構方案[4]. 其突出特點表現(xiàn)在“層級布局”、“注重整合”、“精簡高效”、“樹型網(wǎng)絡”，“彈性靈活”，并通過差異化的車型配置以提高對乘客的辨識度，如圖1所示. 在此基礎上，按照主城和新城區(qū)域的差異性以及各自功能定位，分別從運營特性和運力配置2個維度6項指標進行了總體設計，為全市公交線網(wǎng)和線路的重組建立統(tǒng)一的標準體系.

圖1 武漢市公共交通網(wǎng)絡層次架構

具體策略包括如下幾個方面：

1)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)功能，滿足多樣化公交出行需求. 其中主城實現(xiàn)公交綿密覆蓋，注重效率；主城—新城之間注重快速連接和服務品質(zhì)；新城內(nèi)部公交著重增加規(guī)模，拓展可達性和覆蓋范圍.

2)充分對接軌道交通，形成一體化公交網(wǎng)絡. 快線和干線補充軌道覆蓋空白、緩解超強客流走廊運營軌道線路壓力；支線和微循環(huán)線接駁運營軌道線路，接駁公交快線、干線.

3)集約利用道路資源，保障道路運行暢通. 快線和干線行駛主干道，控制主干道行駛路線10條左右；支線和微循環(huán)線路主要行駛在次、支道路.

4)采取分區(qū)域多點分散換乘，加快場站樞紐體系配套.

2.2 相關配套措施

2.2.1 二項政策

同步推出換乘優(yōu)惠和財政補貼2項政策. 其中換乘優(yōu)惠核心思路是首次刷卡后90 min以內(nèi)，常規(guī)公交內(nèi)部換乘首次免費，2次和3次換乘刷卡分別享受6折和7折優(yōu)惠；財政補貼機制是在成本規(guī)制實施辦法基礎上，由市財政局、交委、國資委聯(lián)合出臺關于《武漢市公交企業(yè)成本實施辦法》的補充通知，對各級財政應負擔的公交企業(yè)補貼計算、分擔和撥付進行了約定，責權利進一步明晰，強化了保障. 這兩項制度分別面向乘客和公交企業(yè)2大利益主體，尤其是換乘優(yōu)惠政策，對本次方案的順利實施尤為關鍵. 一方面，因線網(wǎng)調(diào)整導致的額外換乘費用成本基本抵消，乘客可更加靈活自主地選擇有利的線路組合出行模式，推動了換乘模式的發(fā)展；另一方面也間接刺激了一卡通出行比例，節(jié)約了上車的時間和效率，對武漢市公交的良性發(fā)展起到促進作用.

2.2.2 三大支撐

分別是公交專用道3年行動計劃、樞紐場站設施倍增計劃和智慧公交信息服務計劃3個方面，發(fā)揮了支撐作用. 其中公交專用道3年行動計劃由市發(fā)改委發(fā)起，交管局負責具體實施，目標是用3年時間構建400 km(道路中心線里程)的專用道網(wǎng)絡，并將實施情況作為主管部門年終績效考核指標加以督促落實；樞紐場站設施建設著重在于彌補歷史欠賬；智慧公交方面由于可以通過電子站牌和移動終端APP實現(xiàn)對公交車輛實時定位和查詢，在線網(wǎng)頻繁調(diào)整期間為信息的及時發(fā)布提供了載體，降低了線路改線對市民出行的干擾；而基于公交刷卡數(shù)據(jù)和GPS等大數(shù)據(jù)資源構建的公交信息化分析平臺則對線網(wǎng)優(yōu)化方案的制定、實施效果全過程動態(tài)跟蹤起到了重要技術支撐作用.

2.3 實施路徑剖析

2.3.1 實施監(jiān)督

引入風險評估和滿意度評價雙重約束機制，其中風險評估重點針對線網(wǎng)方案實施過程中可能存在的風險點進行排查，事先設定預案；滿意度評估對線網(wǎng)實施進行全過程跟蹤評估，及時洞察民情民意. 委托第三方獨立機構開展了《武漢市公共交通滿意度評價》《武漢市常規(guī)公交線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整風險評估》. 過程中除了常規(guī)的專家評審機制和網(wǎng)絡信息公開、公示與發(fā)布機制外，還分別通過組織全市主流媒體記者、公交線網(wǎng)優(yōu)化咨詢委員會和市人大代表、政協(xié)委員征求意見會等方式廣泛聽取社會各界意見.

表2 武漢常規(guī)公交線網(wǎng)分級標準及參數(shù)

2.3.2 工作組織

由交委及其下屬公交辦負責總體協(xié)調(diào)，市發(fā)改委、交管局、國土規(guī)劃局、財政局及公交集團全面參與，由武漢市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究院組建工作專班開展系統(tǒng)方案制定和政策研究. 在1年多時間內(nèi)相繼完成《武漢市常規(guī)公交線網(wǎng)結構性調(diào)整規(guī)劃》《武漢市公交專用道三年實施方案》《武漢市公共交通換乘優(yōu)惠方案研究》《武漢市公共交通場站專項規(guī)劃》以及《武漢市夜行公交實施規(guī)劃》等系統(tǒng)性規(guī)劃以及基于年度地鐵新線路開通、園博會大型活動、BRT開通等而開展的公交調(diào)整專項實施方案，多次上報市政府常務會議審議.

2.2.3 實施策略

采取分階段梯度推進、先急后緩的實施策略，其中2015—2016年確立為結構性調(diào)整關鍵時期，重點是公交線網(wǎng)架構重整和深化提升. 通過一年半左右的時間小規(guī)模高頻次密集調(diào)整，實現(xiàn)小步快跑、快速迭代和平穩(wěn)過渡，奠定基礎. 2017年至2020年結合地鐵建設與運營進一步實現(xiàn)地鐵與常規(guī)公交的合作倍增和新城區(qū)完善拓展.

2.4 實施效果評價

從2015年9月開始至2016年底，結合園博會開幕、軌道交通3號線開通、春節(jié)客流低谷、軌道交通6號線、軌道交通機場線、BRT開通等，武漢市共分期分批次密集調(diào)整公交線路234條次、新增或恢復70條、暫停28條，調(diào)整后全市公交線路達489條. 其中快線1條，干線188條，支線175條，微循環(huán)125條. 具體效果如圖2.

圖2 武漢市公交線網(wǎng)結構性優(yōu)化重組實施情況統(tǒng)計

1)線網(wǎng)功能層次更加明晰，布局更加合理. 重新確立了長距離出行以地鐵、BRT快線和跨區(qū)干線為主，中短距離出行以支線為主，短距離和與軌道車站接駁出行以微線為主，“快、干、支、微”一體化的組織架構模式. 主城區(qū)內(nèi)公交線網(wǎng)重復系數(shù)下降為3.57，線路平均長度縮短至16.8 km. 線網(wǎng)密度增加至3.53 km/km2，公交站點500 m半徑覆蓋率提升至92%，其中二環(huán)內(nèi)達到100%. 74%的公交線路存在與軌道交通換乘接駁關系，一體化換乘更為便捷.

表3 武漢市公共交通高峰發(fā)車間隔前后對比表 min

2)客流企穩(wěn)回升，實現(xiàn)逆勢增長. 隨著線網(wǎng)調(diào)整工作的深入，2016年8月開始客流出現(xiàn)同比增加，至12月同比增加9.5%，年均客流總量同比增加3%，2017-01—2017-09同比增加3.8%，客流效益提升明顯.

3)企業(yè)運營成本下降，服務水平和運輸效率明顯提高. 公交早晚高峰發(fā)車間隔平均縮短12%左右，55.6%的公交線路納入進入公交專用道網(wǎng)絡[5]，高峰運行速度和運營可靠性均有不同程度的提升. 在線路總數(shù)增長31.8%，線網(wǎng)里程增長17.5%，運營線路增長21.1%的情形下，而車輛僅增長15.5%，日均發(fā)車班次增加13.6%，車均行駛里程卻下降4%，車均從業(yè)人員由3.7人下降為3.5人，公交企業(yè)通過優(yōu)化運力調(diào)配和人員排班，大幅降低了運營成本. 公交單車日均客流量從2016年下半年開始持續(xù)回升，車輛總體運行效率明顯提高.

4)市民公交出行成本顯著降低，換乘模式初見成效. 從人均單次出行成本來看，2016年為1.2元/人次，比2015年度下降了11.2%，創(chuàng)2009年以來新低. 公交IC卡刷卡比例由78%增加至82%，換乘客流比例由15%上升為22%(按90 min以內(nèi)刷卡次數(shù)計算)，基于換乘思維的出行體系初見成效.

3 經(jīng)驗與啟示

公交線網(wǎng)是承載常規(guī)公交整體運行的基礎，在長期的磨合過程中逐漸與市民出行習慣形成一定程度的默契，因此在歷史發(fā)展過程中，大部分城市均傾向于以線路延伸或者新辟線路的方式來滿足新增需求，而較少對既有線網(wǎng)做大規(guī)模的結構性優(yōu)化調(diào)整，導致線網(wǎng)日趨繁復冗余而效率低下，公交企業(yè)為此不堪重負. 武漢市此次公交線網(wǎng)大規(guī)模結構性調(diào)整之所以順利實施并取得實效，且受到市民和公交企業(yè)認可，其經(jīng)驗和啟示主要體現(xiàn)在如下方面：

1)公交線網(wǎng)結構性優(yōu)化重組釋放了巨大紅利，降低了企業(yè)運營和市民出行成本，提升了客流量和運輸效率. 車均行駛里程的下降也節(jié)約了道路空間資源，緩解了道路交通擁堵，實現(xiàn)了“一舉多得”.

2)層級化的公交線網(wǎng)架構奠定了公交可持續(xù)發(fā)展的基礎，是未來發(fā)展方向. 武漢市此次公交線網(wǎng)結構性重組，就是將累積型的傳統(tǒng)扁平網(wǎng)絡重新構架為以樞紐為節(jié)點、“快、干、支、微”4個層次，形成以換乘為中心、精簡高效的彈性網(wǎng)絡，既滿足了現(xiàn)實需求，也提升了線網(wǎng)架構的靈活性，為未來的公交線網(wǎng)增量拓展了發(fā)展空間，強化了發(fā)展的可持續(xù)性.

3)換乘優(yōu)惠政策為推動組合化公交出行模式掃清了障礙. 由于長期奉行“一票制”，加之公益性發(fā)展定位，武漢市歷史上公交線路調(diào)整一旦涉及超長線路拆分，必然觸及價格上升的紅線而招致市民的投訴和反對. 此次同步出臺換乘優(yōu)惠政策，相當于是對因線網(wǎng)調(diào)整導致的額外換乘的一種經(jīng)濟補償，為攻克平均線路過長這一頑疾奠定了基礎，解除了禁忌[8].

4)全方位的溝通協(xié)調(diào)和風險防范機制以及“小規(guī)模、高頻次、快速迭代”的實施策略是平穩(wěn)過渡的重要支撐. 公交線網(wǎng)服務質(zhì)量的優(yōu)劣，市民一方面用腳投票，體現(xiàn)為客流量的漲跌，另一方面則是來自各種渠道的信訪和投訴. 從動態(tài)監(jiān)測結果來看，2016年除了春節(jié)期間利用全年公交客流最低的契機實施了一輪線網(wǎng)優(yōu)化引起市民投訴量的反彈之外，整體上均低于2015年同期水平，且處于下降趨勢，說明線網(wǎng)優(yōu)化總體上得到了市民認可和接受.

圖3 武漢市公交線網(wǎng)相關市民投訴情況統(tǒng)計分析

4 結束語

以城市軌道交通建設發(fā)展為契機啟動公交線網(wǎng)布局優(yōu)化是國際通用的做法，首爾市大刀闊斧的公交改革以及臺北市漸進式的公交改革都是在軌道交通大發(fā)展的背景下成功完成的. 武漢市在2015—2016年間借助軌道新線路開通、園博會等大型活動強力實施了以“公交線網(wǎng)結構性優(yōu)化重組”為核心的一攬子公交改革方案，既融合了國際經(jīng)驗又體現(xiàn)了城市的現(xiàn)實特征[9]，從效果來看無疑是值得肯定的. 充分說明公交線網(wǎng)結構性優(yōu)化重組可以釋放出巨大的紅利. 同步推行換乘優(yōu)惠政策、引入風險評估和滿意度測評等相關機制，為順利實施提供了有力的保障，也為國內(nèi)城市開展類似工作提供了借鑒. 但不可否認的是，公交客流的上升一定程度上是由于換乘系數(shù)提高所引起的，雖然首爾公交改革同樣回避了這一問題，但相對于公交出行比例而言，客流量指標更易獲取且更具有可比性. 如何以乘客需求為導向，在提高客流量的同時，吸引更多的人選擇公共交通方式，實現(xiàn)公交客流量和公交出行量的全面提升，仍是一項值得深入研究探討的課題[10].

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