劉旭霞

王 琪

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

對(duì)于非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用，中國(guó)法律法規(guī)并沒有明文規(guī)定。但眾多經(jīng)營(yíng)者為了迎合消費(fèi)者偏好，在食品外包裝上使用非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)字樣或在廣告宣傳中打出非轉(zhuǎn)基因的名號(hào)以達(dá)到宣傳產(chǎn)品的作用。例如，中國(guó)市場(chǎng)上的食用油較多使用了“非轉(zhuǎn)基因原料”或“非轉(zhuǎn)基因壓榨”等標(biāo)識(shí)，食品廣告中也頻頻出現(xiàn)“天然非轉(zhuǎn)基因”或“只做非轉(zhuǎn)基因”等表達(dá)。由于非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)明顯處于無(wú)秩序監(jiān)管狀態(tài)，標(biāo)識(shí)不當(dāng)使用現(xiàn)象嚴(yán)重。此后，農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)布《關(guān)于指導(dǎo)做好涉轉(zhuǎn)基因廣告管理工作的通知》農(nóng)科(執(zhí)法)函〔2015〕第18號(hào)[1](以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)通知”)以期改善這些現(xiàn)象。但以部門通知的方式只能暫時(shí)性地規(guī)制非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的不當(dāng)使用，現(xiàn)有立法缺位。中國(guó)《食品安全法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《廣告法》雖然普遍要求食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)發(fā)布真實(shí)性、不誤導(dǎo)的信息，不得發(fā)布引人誤解的虛假?gòu)V告或進(jìn)行引入誤解的虛假宣傳，但由于前述法律對(duì)于“不誤導(dǎo)性”“虛假”等詞匯的標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺少相關(guān)規(guī)定，司法的可操作性較弱，因而法院往往不會(huì)輕易認(rèn)定18號(hào)通知所禁止的情形屬于法律規(guī)定的誤導(dǎo)消費(fèi)者的行為。從這個(gè)角度，立法不細(xì)致、司法“不認(rèn)定”，給中國(guó)對(duì)食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用的法律規(guī)制帶來(lái)了一定的不利影響。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)學(xué)界缺乏針對(duì)食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用的法律規(guī)制的專題探討?，F(xiàn)有研究往往更多地關(guān)注非轉(zhuǎn)基因食品廣告這一外在的表現(xiàn)形式，并從廣告的管理和違法性認(rèn)定方面入手進(jìn)行分析[2-3]。非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)雖然在廣告中被頻繁使用并因此引發(fā)行政部門和學(xué)者的關(guān)注，但其本質(zhì)是“標(biāo)識(shí)”而非“廣告”，其表現(xiàn)形式除了廣告之外，還有配料表中的文字說(shuō)明、產(chǎn)品包裝上的非廣告說(shuō)明、電商平臺(tái)的產(chǎn)品信息等多種形式。在農(nóng)業(yè)部而非工商管理局叫停非轉(zhuǎn)基因廣告時(shí)，就體現(xiàn)了這類行為的本質(zhì)，即對(duì)非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的濫用不僅僅是簡(jiǎn)單的虛假?gòu)V告問題，而是標(biāo)識(shí)本身的不當(dāng)使用問題。因此，有必要以非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)作為研究對(duì)象，探討非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用的法律規(guī)制問題。

從比較法的視角來(lái)看，非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)在食品經(jīng)營(yíng)中的不當(dāng)使用并非中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，域外部分國(guó)家已有通過(guò)法律對(duì)非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用進(jìn)行規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)。歐盟、日本和美國(guó)作為生物技術(shù)保守型、中立型和開放型3種類型的代表國(guó)家，在不同的生物技術(shù)政策、社會(huì)環(huán)境下，他們對(duì)在應(yīng)對(duì)非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)不當(dāng)使用時(shí)給出了不同的規(guī)制方案。本文擬分析這3個(gè)差異較大的國(guó)家的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，以便從更廣泛的視角探查規(guī)制背后的本質(zhì)考量因素，并對(duì)中國(guó)食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用的法律規(guī)制的完善尋求思路。

1 對(duì)食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用進(jìn)行法律規(guī)制的必要性

食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)是指粘貼、印刷、標(biāo)記在食品或者其包裝上，用以表示非轉(zhuǎn)基因相關(guān)信息的文字、符號(hào)、數(shù)字、圖案以及其他說(shuō)明的總稱。非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)除了出現(xiàn)在食品包裝的配料表上，還經(jīng)常出現(xiàn)在食品的外包裝、包裝附帶的標(biāo)簽、展示牌等宣傳媒介上，在廣告中也被頻繁使用。

非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的大量使用源于消費(fèi)者對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品的偏好，它對(duì)消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者都有重要意義。非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)是對(duì)食品非轉(zhuǎn)基因身份的“背書”，它是消費(fèi)者避開轉(zhuǎn)基因食品、選擇非轉(zhuǎn)基因食品的一個(gè)重要標(biāo)志。正是基于消費(fèi)者偏好，使用非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的食品不僅價(jià)格更高，往往還能有更高的銷量，因而經(jīng)營(yíng)者更青睞于非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)，以獲得更多交易機(jī)會(huì)和利潤(rùn)。

1.1 非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)被不當(dāng)使用

為了獲得更多的交易機(jī)會(huì)，經(jīng)營(yíng)者會(huì)夸大“非轉(zhuǎn)基因”對(duì)食品品質(zhì)、食品安全、人體健康的影響，或者在本不區(qū)分轉(zhuǎn)基因/非轉(zhuǎn)基因的產(chǎn)品上使用非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)。從中國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者對(duì)非轉(zhuǎn)基因表示的不當(dāng)使用體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.1.1 使用非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的對(duì)象不當(dāng) 花生油、葵花籽油、米制產(chǎn)品、生鮮果蔬、奶制品、肉制品等并不存在對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)基因食品的食品上頻繁出現(xiàn)非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)。在這類產(chǎn)品上使用非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)會(huì)讓消費(fèi)者產(chǎn)生誤解，認(rèn)為花生油、葵花籽油等食品這些標(biāo)識(shí)目錄外的產(chǎn)品中可能存在轉(zhuǎn)基因食品。

1.1.2 非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的真實(shí)性缺乏保障 經(jīng)營(yíng)者沒有公開其依據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)或體系，其所標(biāo)注的“資質(zhì)證明”等信息的真實(shí)性不確定。

1.1.3 標(biāo)識(shí)樣式及措辭亂 經(jīng)營(yíng)者在標(biāo)識(shí)的形式上各自為政。在措辭上，存在著“非轉(zhuǎn)基因壓榨”與“非轉(zhuǎn)基因原料”等具備不同定義的表達(dá)。就形式來(lái)說(shuō)，部分商家自主設(shè)計(jì)標(biāo)識(shí)，形式多樣。這些雖不一定是虛假標(biāo)識(shí)，但是仍然會(huì)使消費(fèi)者產(chǎn)生困惑，增加其搜尋和辨別成本。

1.2 信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)機(jī)制的局限性

市場(chǎng)上非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用所存在的問題，根源于非轉(zhuǎn)基因食品消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者存在的雙重信息不對(duì)稱，即在食品本身的非轉(zhuǎn)基因身份的真實(shí)性上不對(duì)稱，和在食品的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的可靠性上存在不對(duì)稱。第一重不對(duì)稱的原因是經(jīng)營(yíng)者在食品原料上處于信息優(yōu)勢(shì)地位，他們經(jīng)過(guò)多年的銷售活動(dòng), 對(duì)自己所經(jīng)營(yíng)食品的品質(zhì)、成本、質(zhì)量等方面的信息都相當(dāng)了解。但非轉(zhuǎn)基因信息屬于食品質(zhì)量特征中的信任型特征，消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)觀察或體驗(yàn)來(lái)判斷，即使在消費(fèi)行為發(fā)生之后也無(wú)法作出判斷，此時(shí)消費(fèi)者完全依靠信任而做出購(gòu)買決策[4]。而這種單方面的信任就是信息不對(duì)稱的反應(yīng)。第二重不對(duì)稱的原因在于非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)只是經(jīng)營(yíng)者的單方保證，在本質(zhì)上同第一重不對(duì)稱一樣，僅有經(jīng)營(yíng)者知道真假，而消費(fèi)者不知。

食品非轉(zhuǎn)基因身份信息的不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致信息劣勢(shì)者的逆向選擇和信息優(yōu)勢(shì)者的“敗德行為”，嚴(yán)格原料控制和生產(chǎn)管理的非轉(zhuǎn)基因食品被逐出市場(chǎng)，正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)者權(quán)益受損，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序被破壞。根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·阿克洛夫的檸檬市場(chǎng)理論，信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致逆向選擇，市場(chǎng)上的產(chǎn)品質(zhì)量會(huì)因高質(zhì)量的產(chǎn)品被驅(qū)逐而持續(xù)下降[5]。

非轉(zhuǎn)基因食品的原料使用和生產(chǎn)制作信息屬于認(rèn)定食品非轉(zhuǎn)基因身份和非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)真假的決定性信息，食品中的非轉(zhuǎn)基因原料的比例、生產(chǎn)加工過(guò)程中與轉(zhuǎn)基因原料隔離的管理嚴(yán)格程度，都會(huì)影響非轉(zhuǎn)基因食品的“真實(shí)度”，并有著不同高低的成本。

如果將非轉(zhuǎn)基因食品原料使用和生產(chǎn)制作管理的嚴(yán)格程度與質(zhì)量的高低水平進(jìn)行類比，兩者同樣存在信息不對(duì)稱和邊際成本高低的問題。當(dāng)對(duì)標(biāo)識(shí)的真假相關(guān)的信息不對(duì)稱時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的后果[5]，即進(jìn)行嚴(yán)格原料控制和生產(chǎn)管理的非轉(zhuǎn)基因食品經(jīng)營(yíng)者獲得的利潤(rùn)反而少于寬松管理的非轉(zhuǎn)基因食品經(jīng)營(yíng)者獲得的利潤(rùn)，逐漸被經(jīng)營(yíng)者放棄而退出市場(chǎng)。市場(chǎng)會(huì)充斥著松管理控制的非轉(zhuǎn)基因食品，食品的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的可靠性會(huì)大打折扣，甚至不乏虛假標(biāo)識(shí)。市場(chǎng)的正常和公平競(jìng)爭(zhēng)秩序因此受到破壞。

僅依靠市場(chǎng)機(jī)制本身緩解信息不對(duì)稱時(shí)仍然會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈[6]。主動(dòng)進(jìn)行標(biāo)識(shí)以披露非轉(zhuǎn)基因信息，并且由企業(yè)或行業(yè)等私營(yíng)主體進(jìn)行認(rèn)證，是市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)信息不對(duì)稱的主要手段。

但由于“從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人在最大限度地增進(jìn)自身效用的同時(shí)做出不利于他人的行動(dòng)”的道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，假借認(rèn)證來(lái)進(jìn)行虛假的保證，或者利用認(rèn)證來(lái)進(jìn)行誤導(dǎo)性的宣傳。而虛假信息的大量存在又會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)標(biāo)識(shí)和認(rèn)證信息產(chǎn)生懷疑，市場(chǎng)機(jī)制所想實(shí)現(xiàn)的信息傳遞功能難以發(fā)揮作用。以中國(guó)為例，大多數(shù)消費(fèi)者更相信官方認(rèn)證標(biāo)簽而非私營(yíng)認(rèn)證標(biāo)簽[7]。

非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)被濫用正是源于信息不對(duì)稱以及市場(chǎng)規(guī)制的局限，這也為非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的法律規(guī)制提供了客觀必要性。

2 德日美對(duì)食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用的法律規(guī)制

德國(guó)是歐盟國(guó)家中進(jìn)行非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用規(guī)制的典型，其《歐盟轉(zhuǎn)基因生物執(zhí)行法案》(EC-GMO Implementation Act)專門用來(lái)對(duì)食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的使用進(jìn)行規(guī)范[8]。

日本食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的使用由轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)專門法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。日本的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)管理問題由2015年4月開始實(shí)施的《食品標(biāo)識(shí)法》進(jìn)行專門規(guī)制。其同時(shí)涵蓋對(duì)“區(qū)分為轉(zhuǎn)基因原料”“轉(zhuǎn)基因”“不區(qū)分轉(zhuǎn)基因原料”“區(qū)分為非轉(zhuǎn)基因原料”“非轉(zhuǎn)基因”等標(biāo)識(shí)的使用要求。此外，日本《不正當(dāng)贈(zèng)品類及不正當(dāng)標(biāo)簽防止法》中，也對(duì)商品以及與商品相關(guān)的服務(wù)不正當(dāng)標(biāo)簽問題，作出了明確的規(guī)定，這也可以成為規(guī)制日本非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)問題的法律依據(jù)。

美國(guó)沒有專門的規(guī)制非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的法律法規(guī)，但美國(guó)在2017年新頒布的S.764《生物工程食品信息披露法案》特別提到了非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)，規(guī)定經(jīng)過(guò)有機(jī)認(rèn)證的食品可以使用有“not bioengineered”“non-GMO”或其他的類似聲明的標(biāo)識(shí)[9]。此外，美國(guó)《食品藥品和化妝品法》中的標(biāo)識(shí)條款以及美國(guó)食品藥品管理局(FDA)據(jù)此發(fā)布的非正式指導(dǎo)也規(guī)范著食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)。FDA在2015發(fā)布了《關(guān)于食品是否來(lái)源于基因工程植物的自愿標(biāo)識(shí)的行業(yè)指導(dǎo)》《關(guān)于食品是否來(lái)源于基因工程大西洋鮭魚的自愿標(biāo)識(shí)的行業(yè)指導(dǎo)草案》來(lái)詳細(xì)指導(dǎo)了非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用行為。

2.1 食品的“非轉(zhuǎn)基因”標(biāo)準(zhǔn)

德國(guó)對(duì)可標(biāo)注非轉(zhuǎn)基因(ohne GenTechnik)標(biāo)識(shí)的食品要求很嚴(yán)格，非轉(zhuǎn)基因食品不得含有任何含量的轉(zhuǎn)基因生物，非轉(zhuǎn)基因肉類和肉類制品來(lái)源的動(dòng)物必須在屠宰前喂食一定時(shí)間的非轉(zhuǎn)基因飼料。

具體來(lái)說(shuō)，使用非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的食品不得含有任何的轉(zhuǎn)基因生物或其部分；不含有任何借助于轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)的維生素、香料、酶及其他食品添加劑；如果動(dòng)物曾被喂食過(guò)含有轉(zhuǎn)基因生物的飼料，那么必須對(duì)其進(jìn)行監(jiān)測(cè)保證在一定時(shí)間范圍內(nèi)不被喂食含有轉(zhuǎn)基因成分的飼料[8]。

禁止放入非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的投入品包括：包含轉(zhuǎn)基因生物或者生產(chǎn)自于轉(zhuǎn)基因生物的混合物或加工輔料制成的配制品；來(lái)自于轉(zhuǎn)基因飼料或轉(zhuǎn)基因添加劑喂養(yǎng)的動(dòng)物制品。

由于上述的要求過(guò)于嚴(yán)格，經(jīng)營(yíng)者難以遵守，德國(guó)在實(shí)踐中還是降低了要求，對(duì)轉(zhuǎn)基因成分有一定的容忍度。在實(shí)際操作中，考慮到分析檢測(cè)工具的局限，“ohne”(without) 并不等于“零”，而是要求飼料相關(guān)的經(jīng)營(yíng)者必須以不含轉(zhuǎn)基因成分為目標(biāo)，并且最終產(chǎn)品至多不能含有超過(guò)0.1%的轉(zhuǎn)基因成分，當(dāng)然在例外情況下法律也允許含有0.9%以下的轉(zhuǎn)基因成分。動(dòng)物食用轉(zhuǎn)基因飼料的時(shí)間依據(jù)動(dòng)物種類或產(chǎn)品的不同而有不同的時(shí)間上限。例如，乳制品必須在奶牛產(chǎn)奶前喂食至少3個(gè)月的非轉(zhuǎn)基因飼料，家禽必須在宰殺前喂食至少10周非轉(zhuǎn)基因飼料。此外，在食品生產(chǎn)中可以使用通過(guò)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)的酶、維生素及氨基酸，只要最終產(chǎn)品中不含有轉(zhuǎn)基因成分[8]。

日本《食品標(biāo)識(shí)法》規(guī)定：如采用經(jīng)確認(rèn)實(shí)施生產(chǎn)流通區(qū)分管理的非轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品即附表2所列的對(duì)象農(nóng)產(chǎn)品為原料時(shí)……也可在該原料名稱后加括號(hào)，標(biāo)示“區(qū)分為非轉(zhuǎn)基因原料”“非轉(zhuǎn)基因”等表示該原料為實(shí)施生產(chǎn)流通區(qū)分管理的非轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品。附表2包含了豆腐、油炸豆腐類、納豆、玉米快餐點(diǎn)心、馬鈴薯淀粉等33類以大豆、玉米、馬鈴薯、苜蓿、甜菜、番木瓜為主要原料的加工食品[10]。

美國(guó)只正面規(guī)定經(jīng)過(guò)認(rèn)證的有機(jī)食品可使用非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)。S.764規(guī)定，依據(jù)《1990有機(jī)食品生產(chǎn)法》構(gòu)建的國(guó)家有機(jī)計(jì)劃的認(rèn)證后的食品可以使用“not bioengineered”“non-GMO”等標(biāo)識(shí)。在有機(jī)食品生產(chǎn)過(guò)程中，不得使用基因工程的方法也不得加入轉(zhuǎn)基因原料。但有機(jī)生產(chǎn)是以過(guò)程管理為基礎(chǔ)的，如果有機(jī)生產(chǎn)和加工的整個(gè)過(guò)程都是符合Organic Foods Production Act of 1990 and the NOP regulations的要求，那么僅僅因?yàn)闄z測(cè)到來(lái)自于轉(zhuǎn)基因生物的成分并不構(gòu)成對(duì)有機(jī)法規(guī)的違反。有機(jī)法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)轉(zhuǎn)基因的容忍度，但是美國(guó)市場(chǎng)服務(wù)部構(gòu)建了一個(gè)基于用戶付費(fèi)的自愿認(rèn)證服務(wù)，規(guī)定了99.1%的非轉(zhuǎn)基因正面閾值[11]。

2.2 非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)真實(shí)性的保障手段

為了保證非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的真實(shí)性和可靠性，德日美三國(guó)均采用同一種規(guī)制模式，即官方認(rèn)可某種認(rèn)證體系，第三方來(lái)實(shí)施具體的認(rèn)證程序。質(zhì)量認(rèn)證是各國(guó)普遍采用的一種重要制度來(lái)解決產(chǎn)品質(zhì)量信息不對(duì)稱問題, 通過(guò)認(rèn)證標(biāo)志向社會(huì)和消費(fèi)者提供產(chǎn)品質(zhì)量的明示擔(dān)保, 防止企業(yè)弄虛作假、粗制濫造[5]。

認(rèn)證制度在食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)相關(guān)信息的不對(duì)稱矯正上也有同樣的效果，這可以解釋日本、德國(guó)和美國(guó)一致選擇利用認(rèn)證程序確保食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的可靠性。具體來(lái)說(shuō)，德國(guó)由VLOG實(shí)施專門的非轉(zhuǎn)基因認(rèn)證，日本采取IP認(rèn)證，美國(guó)則是有機(jī)認(rèn)證。監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)分別為德國(guó)地方食品、飼料和農(nóng)產(chǎn)品管理機(jī)構(gòu)，日本農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省以及美國(guó)農(nóng)業(yè)部。

德國(guó)官方的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)計(jì)劃從2008年開始實(shí)施，并于2009年8月確立了官方的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)“ohne Gentechnik”，這一標(biāo)識(shí)也是聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部登記注冊(cè)的商標(biāo)。這一計(jì)劃由一個(gè)建于2010年的正式機(jī)構(gòu)VLOG進(jìn)行操作。經(jīng)營(yíng)者向VLOG申請(qǐng)才能使用“ohne GenTechnik”，但國(guó)家立法不對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品施加強(qiáng)制性的管控，非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的監(jiān)控框架也是 VLOG同它的成員及被許可人商議制定的。目前，申請(qǐng)使用非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的人必須向 VLOG提供書面證明以表明原料是來(lái)源于非轉(zhuǎn)基因來(lái)源或非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。地方政府部門負(fù)責(zé)保證國(guó)家法律的遵守和實(shí)施，基本上每個(gè)州都有監(jiān)管本區(qū)域食品、飼料和農(nóng)產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行管理和監(jiān)控。

日本對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)過(guò)程的管理采用的是以IP處理為主要內(nèi)容的管理手段。標(biāo)識(shí)事宜的管理權(quán)由農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省共同管理轉(zhuǎn)為消費(fèi)者事務(wù)部單獨(dú)管理[10]。身份保存手段貫穿于非轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)、制造、分銷過(guò)程的始終，以防止出現(xiàn)與轉(zhuǎn)基因食品的混雜現(xiàn)象。IP處理的全過(guò)程，包括農(nóng)場(chǎng)階段、產(chǎn)品裝載、生產(chǎn)階段、加工階段及分銷階段都以文書的形式跟蹤記錄，經(jīng)第三方確認(rèn)后頒發(fā)證書。不同階段的管理當(dāng)事人需要向下一負(fù)責(zé)人提供標(biāo)記產(chǎn)品名稱、產(chǎn)地、收獲年份等信息及有關(guān)管理內(nèi)容的證明書，該證明書接受人向下一人出售非轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，需提供同樣的證明書，并附上從前一人處收到的證明書的復(fù)印件[12]。這種類似于票據(jù)“背書”功能的管理方式能夠確保非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品追溯管理的實(shí)現(xiàn)。

在美國(guó)，S.764頒布以后，有機(jī)認(rèn)證同時(shí)具備了非轉(zhuǎn)基因認(rèn)證的功能。美國(guó)農(nóng)業(yè)部規(guī)定，標(biāo)識(shí)為“100%有機(jī)”“有機(jī)”或者“有機(jī)原料制造”的食品在生產(chǎn)加工過(guò)程中不得使用基因工程方法，不得加入轉(zhuǎn)基因原料。美國(guó)農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)局授權(quán)私立的、州立的或國(guó)外的代理機(jī)構(gòu)來(lái)開展有機(jī)認(rèn)證[13]。代理機(jī)構(gòu)采取收費(fèi)認(rèn)證模式，接受到生產(chǎn)者或加工者提交的申請(qǐng)材料后，認(rèn)證機(jī)構(gòu)當(dāng)即審查認(rèn)證材料并委托檢查員對(duì)申請(qǐng)者的有機(jī)實(shí)踐進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查和出具報(bào)告。認(rèn)證代理機(jī)構(gòu)審查申請(qǐng)與核查報(bào)告，判定申請(qǐng)者是否遵循美國(guó)農(nóng)業(yè)部的有機(jī)規(guī)定。認(rèn)證代理機(jī)構(gòu)向合格的申請(qǐng)者頒發(fā)有機(jī)認(rèn)證。獲得有機(jī)認(rèn)證的生產(chǎn)者或加工者還需要接受年度審查，進(jìn)行有機(jī)再認(rèn)證[14]。

除了有機(jī)認(rèn)證，F(xiàn)DA也推薦了其他的認(rèn)證或管理方式。第一種方法是經(jīng)營(yíng)者對(duì)加工過(guò)程進(jìn)行檔案管理，保留書面證據(jù)；第二種方法是使用有效的檢測(cè)方法。有效的分析方法可以用于證明基因工程作物或基因工程食品原料來(lái)源的食品中含有生物工程原料。如果測(cè)試是有效且可靠的，就可以用于證實(shí)生物工程材料的存在以支持食品是生物工程的這一聲明[15]。

此外，美國(guó)農(nóng)業(yè)部市場(chǎng)服務(wù)部依據(jù)7 CFR 62建立了一個(gè)自愿的、基于用戶付費(fèi)的認(rèn)證服務(wù)，即如果產(chǎn)品符合非轉(zhuǎn)基因生物/非轉(zhuǎn)基因特征所要求的99.1%的閾值，經(jīng)營(yíng)者可以在食品上標(biāo)識(shí)“農(nóng)業(yè)部過(guò)程認(rèn)證”。農(nóng)業(yè)部過(guò)程認(rèn)證程序(PVP)為申請(qǐng)人提供了一個(gè)由市場(chǎng)服務(wù)部審計(jì)員獨(dú)立認(rèn)證的利用清楚定義的、可執(zhí)行的和透明的過(guò)程點(diǎn)實(shí)施的認(rèn)證服務(wù)。標(biāo)準(zhǔn)是由經(jīng)營(yíng)者為自己而設(shè)置的，市場(chǎng)服務(wù)部可以建立與PVP認(rèn)證有關(guān)的營(yíng)銷聲明，但是無(wú)權(quán)立法來(lái)制定營(yíng)銷聲明后的標(biāo)準(zhǔn)，“有機(jī)”標(biāo)準(zhǔn)除外[11]。

不管是何種認(rèn)證模式，上述3個(gè)域外國(guó)家都試圖通過(guò)對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)過(guò)程的控制管理以確保標(biāo)識(shí)的真實(shí)性和可靠性，矯正消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者的信息失衡狀態(tài)。但是在認(rèn)證的管理機(jī)構(gòu)上，各國(guó)則結(jié)合各自的管理機(jī)制配置和各部門管理傳統(tǒng)，將非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)認(rèn)證的監(jiān)督管理交由不同的部門。

2.3 統(tǒng)一的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)樣式和措辭

日本使用“區(qū)分為非轉(zhuǎn)基因原料”“非轉(zhuǎn)基因”等標(biāo)識(shí)措辭表示該原料為實(shí)施生產(chǎn)流通區(qū)分管理的非轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品。德國(guó)2009年8月確立了官方的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)“ohne Gentechnik”，即“without genetic engineering”。

對(duì)比來(lái)說(shuō)，除了有機(jī)標(biāo)識(shí)可以等同于非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)，美國(guó)官方并沒有頒布正式的文件來(lái)說(shuō)明非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)可以使用何種措辭或標(biāo)志，但是FDA給出了具體的非正式指導(dǎo)，要求經(jīng)營(yíng)者在標(biāo)識(shí)中使用準(zhǔn)確的措辭。FDA在指導(dǎo)中明確指出禁止使用的措辭和鼓勵(lì)使用的措辭以及不鼓勵(lì)使用的措辭。

表1 FDA對(duì)非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)措辭的指導(dǎo)[15]Table 1 FDA guidelines for Non-GMO labeling

對(duì)比來(lái)看，統(tǒng)一的樣式固然更加便于消費(fèi)者識(shí)別和搜尋商品，但也要避免美國(guó)FDA所擔(dān)憂的誤導(dǎo)消費(fèi)者或者虛假宣傳的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)FDA的建議式的指導(dǎo)將標(biāo)識(shí)措辭這一問題復(fù)雜化，不便于消費(fèi)者理解和辨識(shí)。而德國(guó)的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)結(jié)合了其過(guò)程認(rèn)證的管理模式，強(qiáng)調(diào)“未利用生物工程”這一信息，既不會(huì)造成消費(fèi)者誤導(dǎo)，同時(shí)也有利于商業(yè)標(biāo)識(shí)的統(tǒng)一性。

3 中國(guó)食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用法律規(guī)制的改進(jìn)建議

非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)相關(guān)的問題在本質(zhì)上屬于信息不對(duì)稱問題，同上述典型的3個(gè)國(guó)家一樣，中國(guó)也需要用明確的法律規(guī)范以及管理和認(rèn)證機(jī)制來(lái)平衡經(jīng)營(yíng)者和經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間的信息失衡。同時(shí)，還需要結(jié)合中國(guó)已有的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)立法實(shí)踐，完善中國(guó)已有的食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)法律制度。

3.1 域外經(jīng)驗(yàn)“本土化”的可行性分析

在食品非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用規(guī)制這一法律問題上，域外的法律圖景是否適用于中國(guó)，尚需一番審查和批判。從對(duì)非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的規(guī)制目標(biāo)來(lái)看，保障標(biāo)識(shí)的真實(shí)性，避免消費(fèi)者受到誤導(dǎo)或者欺騙，是中國(guó)及3個(gè)域外國(guó)家的共同追求。而標(biāo)識(shí)的形式是否統(tǒng)一、措辭是否科學(xué)，都會(huì)影響這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從“非轉(zhuǎn)基因”的要求來(lái)看，各國(guó)也均以“生產(chǎn)加工過(guò)程中未使用轉(zhuǎn)基因原料”為主要的要求，區(qū)別僅在于3個(gè)域外國(guó)家均對(duì)轉(zhuǎn)基因原料的含量有一定的容忍度，而中國(guó)堅(jiān)持嚴(yán)格的“零容忍”。共同的規(guī)制目標(biāo)和要求決定了過(guò)程管理的規(guī)制模式同樣適用于中國(guó)，并且中國(guó)的過(guò)程監(jiān)管需要更加嚴(yán)格才能滿足現(xiàn)有的高要求。

但是，在有機(jī)產(chǎn)業(yè)/非轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)程度、市場(chǎng)監(jiān)管能力上，中國(guó)同上述域外國(guó)家仍有區(qū)別。在美國(guó)和德國(guó)，有機(jī)體系/非轉(zhuǎn)基因認(rèn)證體系與相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)相得益彰，互相促進(jìn)，而有機(jī)標(biāo)識(shí)體系在中國(guó)已面臨被淘汰的命運(yùn)，被合并到綠色產(chǎn)品認(rèn)證體系中[16]。中國(guó)推行的綠色產(chǎn)品認(rèn)證體系與美、德現(xiàn)有的認(rèn)證體系異曲同工，旨在通過(guò)認(rèn)證體系推動(dòng)對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品的過(guò)程管理也可借鑒現(xiàn)有的綠色產(chǎn)品認(rèn)證體系的經(jīng)驗(yàn)和方法，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化和認(rèn)證認(rèn)可對(duì)于規(guī)范市場(chǎng)秩序、提高市場(chǎng)效率的有效作用。

上述3個(gè)域外國(guó)家對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品的過(guò)程管理模式適用于中國(guó)，采取認(rèn)證管理也符合中國(guó)的管理趨勢(shì)。同時(shí)，追求標(biāo)識(shí)真實(shí)性、保護(hù)消費(fèi)者的共同目標(biāo)也使得域外國(guó)家對(duì)標(biāo)識(shí)的形式要求等有為中國(guó)借鑒的可能性。

3.2 完善規(guī)制非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)使用的法律規(guī)范

中國(guó)可以借鑒日本的立法模式，將轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)和非轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)置于同一部法規(guī)中，即將其納入到食品藥品監(jiān)督管理局正在研討制定新的《食品標(biāo)識(shí)監(jiān)督管理辦法》[17]中進(jìn)行規(guī)制。在《食品標(biāo)識(shí)監(jiān)督管理辦法》中明確可使用轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)/非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)食品的范圍，轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品的范圍應(yīng)當(dāng)是一一對(duì)應(yīng)的，在沒有相應(yīng)的轉(zhuǎn)基因食品存在的前提下，非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)并無(wú)存在的必要，并且會(huì)誤導(dǎo)消費(fèi)者。因而將兩者置于同一部法規(guī)下進(jìn)行管理，既節(jié)省立法資源，也便于經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者明晰相應(yīng)的食品范圍。

現(xiàn)有《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》中對(duì)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物”的界定不足以囊括所有的轉(zhuǎn)基因食品，需要加以修改完善方能更好地規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)和非轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)。具體而言，應(yīng)當(dāng)涵蓋轉(zhuǎn)基因/非轉(zhuǎn)基因食品范圍、標(biāo)識(shí)的標(biāo)志及措辭、非轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)證及相應(yīng)的罰則等相關(guān)內(nèi)容。

中國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)標(biāo)志。在對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行認(rèn)證管理的前提下，統(tǒng)一非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的標(biāo)志更有利益維護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)以及市場(chǎng)秩序。標(biāo)識(shí)的措辭要滿足易于識(shí)別、統(tǒng)一程度高、信息真實(shí)且不具有誤導(dǎo)性這3個(gè)基本要求。結(jié)合來(lái)分析的話，中國(guó)可以借鑒已有的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)要求，同時(shí)考慮中國(guó)所確定的閾值和食品范圍，將非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)措辭確定為：第一，非轉(zhuǎn)基因食用農(nóng)產(chǎn)品，標(biāo)注為“非轉(zhuǎn)基因××”；第二，非轉(zhuǎn)基因食用農(nóng)產(chǎn)品的直接加工品，標(biāo)注為“非轉(zhuǎn)基因××加工品(制成品)”或者“加工原料為非轉(zhuǎn)基因××”；第三，用轉(zhuǎn)基因生物或用含有轉(zhuǎn)基因生物成分的產(chǎn)品加工制成的食品，但最終銷售產(chǎn)品轉(zhuǎn)基因成分低于閾值的產(chǎn)品，標(biāo)注為“本產(chǎn)品為閾值以下的轉(zhuǎn)基因××加工制成”。

同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品競(jìng)爭(zhēng)秩序的穩(wěn)定，除了要統(tǒng)一非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的形式外，還必須滿足《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《廣告法》的要求，規(guī)范非轉(zhuǎn)基因食品在廣告和其他宣傳活動(dòng)中標(biāo)識(shí)的使用。國(guó)家工商管理部門可以通過(guò)出臺(tái)相關(guān)部門指導(dǎo)對(duì)廣告中非轉(zhuǎn)基因食品的相關(guān)宣傳措辭予以規(guī)制。

3.3 對(duì)非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)實(shí)施認(rèn)證管理

中國(guó)有必要對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行認(rèn)證管理，以保證非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的可靠性。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，非轉(zhuǎn)基因有“不使用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物或用含有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物成份的產(chǎn)品加工制成”這個(gè)對(duì)加工過(guò)程的要求，因而有必要進(jìn)行基于過(guò)程控制的管理，以增強(qiáng)非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的可靠性。

食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)承擔(dān)非轉(zhuǎn)基因食品認(rèn)證管理的職責(zé)。從2013年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局成立之日起，中國(guó)食品藥品監(jiān)督管理的格局就由“九龍治水”變成了“三位一體”，食品安全辦、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局關(guān)于食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局關(guān)于食品流通環(huán)節(jié)的安全監(jiān)督管理職責(zé)均整合由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一行使。國(guó)家質(zhì)檢總局所制定的《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》也在2014年被廢止[18]，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局則在研討制定新的《食品標(biāo)識(shí)監(jiān)督管理辦法》。在此情形下，食品標(biāo)識(shí)相關(guān)的認(rèn)證問題由食品藥品監(jiān)督管理局進(jìn)行管理更為適宜。

從認(rèn)證體系的具體實(shí)施來(lái)看，由第三方來(lái)實(shí)施具體的認(rèn)證程序，并由對(duì)應(yīng)的食品、飼料和農(nóng)產(chǎn)品部門進(jìn)行監(jiān)管是域外國(guó)家共同的選擇，也是中國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒的做法。政府通過(guò)法律法規(guī)認(rèn)可的認(rèn)證體系可以保障認(rèn)證的權(quán)威性。第三方由專業(yè)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)擔(dān)任，既能保證認(rèn)證過(guò)程的科學(xué)性和客觀性，又能將市場(chǎng)的作用最大化，減少行政機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。借鑒中國(guó)綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系，詳細(xì)規(guī)定非轉(zhuǎn)基因認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求、認(rèn)證程序、認(rèn)證證書，以及非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的形式和措辭等。政府機(jī)構(gòu)認(rèn)可認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)之后，由獨(dú)立的認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行，認(rèn)證通過(guò)的食品才可以使用統(tǒng)一的非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)。

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