游曉琴 ，朱義奎

（安徽省交通規(guī)劃設計研究總院股份有限公司，安徽 合肥 230088）

人類認識世界、改造世界的過程，就是一個發(fā)現問題、解決問題的過程?；貞獙?，既要應用專家知識，也要識別公眾偏好，既要應用技術性知識，也要應用地方性知識，在發(fā)揮精英群體作用的同時，也要注重傾聽社群聲音，尋求最大公約數。

1 規(guī)劃背景

根據最近一輪的黃山市城市總體規(guī)劃，黃山市中心城區(qū)將由“屯溪組團+新城組團+巖寺組團”構成多中心組團結構，屯溪組團以向西北方向、新城組團向南集中緊湊發(fā)展為主；根據《黃山市中心城區(qū)近期建設規(guī)劃（2016-2020）》，至2020年黃山市中心城區(qū)人口將達48萬人，至2030年黃山市中心城區(qū)人口將達70萬人，屆時將產生巨大的居民出行需求。而依據現有的公共交通系統(tǒng)，將無法提供足夠的運能滿足城市居民的出行需要，如何科學規(guī)劃以指導黃山市中心城區(qū)公共交通發(fā)展是本文所要思考的。

改進城市公共交通，需要堅持以人為本，凸顯公平正義，以保障公平共享作為城市交通發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。交通參與者對交通問題的理解不同，對規(guī)劃方案的態(tài)度也不同?，F在各個群體的利益訴求越來越重要，識別并回應不同群體的訴求，是分析管理政策效應的前提。鑒于此，我們要在公交規(guī)劃中廣泛聽取與回應不同群體的訴求，建立回應導向制度，增進對話民主，以此來研究黃山市公共交通規(guī)劃策略，構建更好的公共交通服務體系。

2 訴求與回應

我們在借鑒其它城市交通發(fā)展經驗的基礎上，建立回應導向制度:從我們城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度來講，首先要加強城鄉(xiāng)規(guī)劃師職業(yè)倫理建設，沒有傾聽，就沒有優(yōu)秀的城鄉(xiāng)規(guī)劃；其次，整合城市市民熱線，便于公眾參與；第三，改進市政績效評估，強化問責約束，將“自上而下”與“自下而上”相結合。

2.1 市民訴求

2.2.1 關于三區(qū)互通

訴求1：何時可以開通到各區(qū)縣的公交？三區(qū)都不通公交不合理，市公交公司不應該只是屯溪公交公司，接下來是否可以開通到休寧和歙縣的公交，這樣大黃山格局就有交通支撐了。

回應1：目前，屯溪至巖寺已有班線車運營，因班線車與公交車在運營管理模式和運價上不同，兩類車同時在同一條線路上運營將存在一定的利益沖突。同時，開通公交需要得到屬地政府城市公交行政主管部門許可才能運營。

隨著黃山市區(qū)的擴張，交通建設也將迎來長足發(fā)展，但各區(qū)之間還沒有突破公交制約的瓶頸，尤其是城區(qū)之間還是各地為營，局限于經濟利益。本次規(guī)劃，將各區(qū)之間的公交統(tǒng)一編制，提高服務質量，改善交通環(huán)境，推出黃山市統(tǒng)一的公交服務體系。另外，城鄉(xiāng)公交一體化是公交發(fā)展趨勢所向，隨著一體化進程的加快，最終會實現各區(qū)之間公交無縫對接，如屯溪區(qū)——徽州區(qū)——歙縣、徽州區(qū)——屯溪區(qū)——休寧縣等一體化的公交模式。

2.1.2 關于線路優(yōu)化

訴求1：我們是屯溪區(qū)萬貫家園的住戶，這邊都是黎陽拆遷安置戶的居民，這里的交通非常不便，出行基本上都是靠電瓶車，雖然有20路的城郊公交通往，但是0.5h一班，甚至更長。如今執(zhí)行新的公交路線，覆蓋率很高，但是我們這邊路線仍舊是個空白，我們都熱切希望公交公司本著便民的目的，為我們這增設新線路。

回應1：根據公司對20路公交客流調研，20路公交已基本滿足沿途市民出行需求，另屯溪一中在學生上、放學時段實行交通管制，公交在該時段無法通行，因此目前無法進行線路調整。隨著萬貫家園住戶入住率增加帶來的出行需求，我公司將適時調整公交線路或增加公交車輛，提高發(fā)車頻率，以方便該區(qū)域市民的出行。

訴求2：5路、10路公交延伸至花鳥市場，方便了市民出行，但不盡優(yōu)化。從市消防隊至綠地濱江一號南門、田家炳學校后門一直往下這一段，居民慢慢增多，但沒有通公交。建議5路或10路，到市行政服務中心后，沿老年大學、世貿綠洲東門，再到消防隊、至田家炳學校后門一直往前，再右轉到花鳥市場，這樣既方便了這一段居民的出行需求，也可增加公司的利益。

回應2：已派人到現場勘查，結合高鐵線路開通，將一并予以調整。

2.1.3 關于運營車輛

訴求1：20路十次九擠，特別是周末基本都是從窗戶里鉆下車！希望公司考慮更換同12路一樣的大車！

回應1：因目前運力有限，20路車的運力配置已基本保證了沿途乘客的出行需求。根據市民建議，公司將調研20路公交客流情況，在周末時適時加大發(fā)車密度。

訴求2：原來在高鐵新區(qū)規(guī)劃和新安江流域保護規(guī)劃中多次出現的BRT交通系統(tǒng)，目前我市是否有具體規(guī)劃？

回應2：BRT交通系統(tǒng)作為目前極為先進的公交暢行模式，已在很多大城市推廣，但對道路要求較高，目前我市山區(qū)道路狀況尚不具備開通條件，遠期將根據道路交通發(fā)展情況逐步引入。

2.1.4 關于運營時間

訴求1：花山謎窟專線的早上返回班車時間不固定，返回時間普遍晚，8點上班的上班族老是由于車子原因遲到，望有關部門重視，給予解決。

回應1：已調查該線路運營情況，公司將盡量保證發(fā)車和返回時間！

訴求2：現在已經是十月中旬了，天氣已經涼爽，空調車已不再開空調了，為什么還繼續(xù)收取2元費用？

回應2：根據黃山市物價局《關于空調公交車票價的批復》規(guī)定（黃價字[2012]89號），空調公交車票價，6月1日～10月15日、12月1日～次年3月 15日，此時間段票價為每票2元；其他時間段票價為每票1元。

2.1.5 關于IC卡

訴求1：公交卡有哪些地方可以充值，可以通過網絡直接充值嗎？

回應1：目前公交卡可在民航售票處、行政服務中心和天翼時代廣場等網點辦理，因技術手段，暫不能通過網上支付手段充值。

2.2 公交公司訴求

2.2.1 建立合理、穩(wěn)定的公共交通設施建設資金渠道

城市公共交通是立足服務社會，體現社會效益的政府政策性調控企業(yè)，為提高社會效益，公交的運營收入一般都低于運營成本。為確保規(guī)劃的實施和公交企業(yè)的正常經營，必須建立強大的發(fā)展基金作為大力發(fā)展公交的經濟后盾，基金來源必須依賴整個社會，需多渠道籌集。

2.2.2 加快基礎設施建設

城市用地日益緊張，基礎建設用地難以得到保證，必須在城市規(guī)劃時明確用地，嚴格控制。公交場站是公交規(guī)劃實施的基礎保證，直接影響公交運營管理，公交場站用地應根據城市建設發(fā)展規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)模與分布以及土地利用等作出相應的規(guī)劃與控制，規(guī)劃的場站用地必須予以保留。

城市道路建設與公交發(fā)展速度應相互適應，相互協(xié)調，相互促進。為了保證公交規(guī)劃的實施，一定要在規(guī)劃期內確保與規(guī)劃線路相應的道路建設；另外，針對不同公交線網服務水平區(qū)域，應保證不同等級的道路條件，例如在公交客流密集路段開辟公交專用道等。

2.2.3 完善公交經營體制，提高運營管理手段

城市公共交通與城市經濟發(fā)展密切相關，與整個城市居民生活密不可分。城市公共交通的發(fā)展水平一定程度上體現了城市政府的現代化意識，因此需要政府從滿足城市公交需求與城市交通的角度出發(fā)，加強宏觀調控，并兼顧公交企業(yè)的利益，使黃山市的公交規(guī)劃方案順利有效地貫徹實施，使城市經濟的發(fā)展具有良好的城市交通環(huán)境。

2.3 政府部門訴求

如何保證公交公司公益性和盈利性的統(tǒng)一；如何加強市場管理，規(guī)范城市公共交通經營行為；如何加強組織領導，確保優(yōu)先發(fā)展公共交通政策的落實。

3 規(guī)劃策略

通過對黃山市民的訴求與回應,對公交公司和政府部門訴求的思考,提出構設多層線網、布局均衡場站、發(fā)展車輛及支持系統(tǒng)、保障規(guī)劃實施措施幾個方面的公共交通規(guī)劃策略。

3.1 構設多層公交線網

黃山市中心城區(qū)公交線路分為通道線、公交干線、公交支線、旅游公交線路4個層次（見圖1）。

圖1 公交線路分類與功能定位

公交通道線：以串聯“屯溪—新城—巖寺”3個組團間的客流主通道為主，主要由快速公交系統(tǒng)承擔公交通道線的功能，未來根據道路發(fā)展情況選擇公交通道線按BRT建設標準配置。

公交干線：主要串聯“屯溪—新城”和“新城—巖寺”組團間的客流次級通道，服務組團間的客流出行，常規(guī)公交干線承擔其功能，線路的起終點應主要考慮布置在一、二級客運樞紐或大型首末站，線路長度宜在15km左右；運送速度應爭取達到15～20km/h的水平，主要布設在城市主、次干道，站距控制在0.5～1.0km。

公交支線：服務屯溪、新城、巖寺3個組團內部客流為主，覆蓋公共交通盲區(qū)，主要由常規(guī)公交支線承擔其功能，支線線路長度應控制在8km左右，運送速度應達到10～15km/h，線路布設應以次干道和支路為主，站距可以靈活設置。宜根據片區(qū)控制性詳細規(guī)劃具體落實。

旅游公交線路：旅游公交線路作為常規(guī)公交干線的補充，主要服務于旅游景點與主要對外集散點之間的交通聯系，分為市域旅游公交線路和市內旅游公交線路兩個層次。

規(guī)劃留出了與休寧、歙縣等公共交通系統(tǒng)相銜接的可能性，建議相關部門盡快展開城鄉(xiāng)公交一體化規(guī)劃。

3.2 布局均衡公交場站

黃山市中心城區(qū)公交場站體系分為車輛服務設施和運營服務設施兩類，車輛服務設施即為車場，主要包括停車保養(yǎng)場和綜合車場兩類；運營服務設施即為車站，主要包括公交樞紐站、首末站和中途停靠站3類。黃山市中心城區(qū)公交場站按照“車輛服務設施集中布設、客流服務設施分散布設、各類場站設施層級成網”的總體組織模式，形成結構完善、層次分明、功能清晰的場站布局構架，實現公交場站在中心城區(qū)范圍內的全覆蓋。

現狀公交場站主要分布于屯溪組團范圍內，從長遠考慮優(yōu)化調整現狀場站布局，在滿足客流服務需求的前提下與土地利用相協(xié)調。黃山市中心城區(qū)內各區(qū)域間的發(fā)展差異較為明顯，未來規(guī)劃方向也各有側重，規(guī)劃應實施差別化布局策略，使場站的空間更加合理（見圖2）。

圖2 公交場站組織模式

3.3 發(fā)展車輛及支持系統(tǒng)

公交車輛的發(fā)展規(guī)模應滿足公交客運需求，也要保證公交的運營效率，為此采取萬人擁有率推算法分析計算。黃山市區(qū)目前共投入公共汽車173.6標臺，其中黃山市公交公司143.6標臺，徽州區(qū)30標臺。依據上位規(guī)劃，至2020年末黃山市人口為48萬人，至2030年末黃山市人口為70萬人。根據相關規(guī)范推薦值，并結合黃山市的實際發(fā)展情況，取萬人擁有率為8標臺，則2020末黃山市區(qū)公交車輛應至少達到384標臺，2030年末至少達到560標臺（包含徽州區(qū)）。

規(guī)劃結合黃山市公共交通系統(tǒng)的營運服務現狀，從不同群體的角度出發(fā)，對黃山公交信息系統(tǒng)建設的需求進行分析。公交行業(yè)主管部門需要掌握公交企業(yè)的運營基礎信息，并根據這些信息客觀、自動地評估企業(yè)所提供的服務數量和質量以及經濟效益狀況；社會公眾主要表現為對其提供的公交運營的靜態(tài)和動態(tài)信息的需求。對黃山旅游城市而言，本地乘客更關心與其日常出行相關的較為具體和微觀的車輛運營狀況信息，并且對線網調整變化信息比較敏感；而外地游客在乘坐公交線路的同時，還希望了解公交線路沿途的景點信息。

3.4 保障規(guī)劃實施措施

3.4.1 做好成本規(guī)制

以成本規(guī)制、財政補貼為基礎，厘清政府與企業(yè)的責任界限，政策性虧損由政府承擔、經營性虧損由企業(yè)承擔，激勵企業(yè)以降低成本為核心，加強經營管理，增收節(jié)支，積極尋求兼顧公益性和企業(yè)效益的改善措施，促進公交企業(yè)從規(guī)模擴張為主的外延式發(fā)展，向以提高效率和質量為主導的內涵式發(fā)展轉變，建立公交企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經營模式。

3.4.2 深化管理體制改革

現狀黃山市城市客運行業(yè)的基礎設施用地、建設、軌道交通規(guī)劃等職能仍然分散在其它部門。應當進一步深化體制改革，建立并完善綜合運輸協(xié)調機制，集中處理和協(xié)調城市客運建設與運營、發(fā)展與改革等重大問題。

建議黃山市政府牽頭成立黃山市城市公共交通領導小組，形成交通、規(guī)劃、建設、財政、國土各部門之間的聯動機制，加強各部門之間的協(xié)調與合作，明確各部門相應的職責，保證優(yōu)先發(fā)展城市公共交通工作落到實處。

3.4.3 健全客運標準體系

黃山市除了遵循中央和省級法規(guī)，還應當盡快構建完善城市客運法規(guī)政策體系，城市客運法規(guī)政策體系框架橫向結構應涵蓋公共汽電車、出租汽車等運營方式，縱向結構應涵蓋運營主體、經營權、從業(yè)人員、車輛、服務、安全等方面。

3.4.4 提高規(guī)劃法律地位

建議審查批復公交規(guī)劃，提高規(guī)劃法律地位，加大公交規(guī)劃對未來一段時間內黃山市中心城區(qū)公交系統(tǒng)建設與發(fā)展的指導力度。建議今后其他行業(yè)專項規(guī)劃在制定和調整時，加強與公交規(guī)劃的銜接，充分發(fā)揮公共交通在經濟社會發(fā)展中的基礎性作用。

4 結語

交通是城市的血脈，回應導向下的公共交通規(guī)劃，既要發(fā)揮專家領導作用，也要改進政策系統(tǒng)，增進民主協(xié)商，傾聽群眾聲音，在不同對話中集聚共識，共同促進黃山市公共交通事業(yè)包容性發(fā)展。

[1]黃山中心城區(qū)公共交通發(fā)展規(guī)劃（2012-2030）[Z].2012.

[2]黃山市中心城區(qū)公交“十三五”發(fā)展規(guī)劃[Z].

[3]回應導向的城市公共交通服務系統(tǒng)參與性治理——以重慶大學城黑車問題為例[Z].中國城市規(guī)劃年會，2017.