一、田野調查概述

諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨認為，21世紀有兩件大事影響全人類，一個是新技術革命，另一個是中國的城市化。此言非虛，中國的城市化進程的確深刻影響人類的政經、文化、社會格局。在這個過程中，各式各樣的人文與社科問題呈現(xiàn)，有的問題在解決的過程中，深遠地改變現(xiàn)實并提升我們的認知，有的問題依舊滯留，成為長遠的現(xiàn)實困境。中國的城中村是復雜的萬花筒，現(xiàn)實與理念交錯，各種利益盤根錯節(jié)，甚至在傳統(tǒng)與現(xiàn)代間徘徊往復，這其中有太多問題值得研究并深思。

一百多年來，中國城市化舉步維艱，1978年的城市化率只有17.9%，改革開放之后迅速提升，2009年達到46.6%。目前世界發(fā)達國家城市化平均為78%，最高達92%，中等收入國家為60%。中國地域發(fā)展非常不均衡，東南沿海處在高速發(fā)展中，城中村的問題也更加突出。據資料顯示，北京有城中村231個，珠海市有26個行政村，溫州城區(qū)中有138個城中村。城中村的實質，是城市的快速擴張，所導致的城鄉(xiāng)共存二元現(xiàn)象。李培林在其《村落的終結中》指出，城中村的外部形態(tài)是以宅基地為基礎的房屋建筑群落聚集，其內部實質是血緣與親緣等初級社會關系的凝結。簡言之，城中村既保留了傳統(tǒng)村落的一般特征，但是因為身處城市之中，又受到外部城市環(huán)境的巨大影響，如交通、商業(yè)、就業(yè)、城市建設與管理等。

城中村是重大資源與利益之所在，但是同時又伴隨著諸多社會問題。筆者將其簡單歸納為幾點。其一，相對于其他城市空間，城中村基礎設施較落后，房屋密集，道路狹窄，這是最為明顯也是最為根本的問題，其他問題或多或少由此派生。其二，衛(wèi)生環(huán)境較差，由于人口密集容易傳播疾病，其中無照經營的小攤販也是這個問題的緣由。其三，城中村中的人群密度大，身份復雜，使得治安問題突出。其四，城中村存在許多廉價出租，成為犯罪場所和藏匿罪犯所在。

城中村存在以上諸多問題，使得政府不得將城中村視為治理關鍵，其中的治安問題、城市規(guī)劃、交通衛(wèi)生都是考核政府政績的重要指標。另一方面，房地產商無疑是當今中國影響巨大的利益集團，城中村的土地開發(fā)存在巨大的商機，同時政府也能在這個商機中分一杯羹，因為土地財政是各級政府財政的重要支柱。因而，城中村的改建與治理中，形成了特有的利益格局，權力和權利相互交錯。在這種利益對峙的局面中，形成了政府-開發(fā)商-村干部-村民四方結構。筆者認為這是“特有”的利益格局，是城中村相對于一般村落，比較突出的特點，換言之，一般村落也存在這種利益格局但是不明顯，城中村也存在一般村落中的利益關系但不是其特殊性。

本文所要研究的問題，是在城中村的治理和改造過程中，這四個利益方如何博弈，并且在這個過程中腐敗如何產生。本文的思路主要是基于一段時間的田野調查，通過走訪溫州大河村（化名）的村民和前村主任，來分析當?shù)馗瘮∵\行的基本框架。大河村前村主任李主任（化名），現(xiàn)退休在家，擔任過村干部多年，也有過多年法律基層工作經驗，可以說經歷過溫州城中村變遷的風風雨雨，有著扎實的城中村工作經驗。

二、政府腐敗的誘因與形式

城中村的改建中，政府的巨大收益首先是土地收入，即通過低補償征收建設用地，然后高價出讓給開放商。國務院發(fā)展研究中心資料顯示，全國各地土地出讓金占地方財政收入60%，從溫州情況看，不包括房地產開放和政府公建項目，單1999-2003年全市城鎮(zhèn)集體土地購置費收入227.40億元，扣除之分農民征地補償80.87億元，各級財政收入應為146.53億元。其次，城中村改造可以大幅提升周邊土地價格，這種波及效益應該視為間接的土地收益。

在城中村開發(fā)中，除了土地收入這個顯性收益外，政府將會獲得巨大的政績效益，這是一個隱形卻重要的收益。有時，這個誘因甚至比實在的土地財政收入更為重要，因而常常使政府不惜濫用權力，去突破鄉(xiāng)村力量中的重重阻力。這個問題的根源在于中國政府官員的任免，是經由上級考核與選撥，而非經由民眾選舉產生。上級官員對于下級官員考核，因為鞭長莫及且存在信息嚴重不對稱，所以不可能面面俱到，只能通過一些顯而易見的指標和因素來判斷，比如城市規(guī)劃、犯罪率、穩(wěn)定指標等等。這就是為什么在威權政體中，政績工程泛濫，因為這是上級考核下級的重要指標。上文曾論述過，城中村存在許多嚴重的城市問題，如果政府能夠有效改造城中村，就會成為重要的政績指標。由此觀之，對于政府官員的升遷，加速城市化進程相較于保障城中村農民的利益，是切實利益所在，顯得更加重要。與此同時，政府只需掌握征地過程中的分寸，不至于誘發(fā)群體事件而影響城市穩(wěn)定，就不會影響到政績考核。即便引發(fā)群體事件而產生上訴或上訪問題，政府也有相關的應對策略，比如截訪、編造罪名等，所以政府在城中村改造中獲得的政績效益，要遠大于風險，只要手腕靈活多樣。

傳統(tǒng)學理上認為，腐敗主要是明確的權力交易，也就是濫用權力之后將獲得相當明確的收益。但是，就腐敗的本質而言，是濫用公共權力以獲取私人利益，這其中不論私人利益是否明確與清晰，都將對公共權力造成傷害。所以，無論以權謀私中的“私”以什么形式存在，都是腐敗，這是對腐敗合乎目的的解釋。以目的解釋的方法來界定腐敗的概念，是為了指出城中村改造作為官員政績考核的指標，有重要的私利成分，如果政府官員在改造過程中濫用權力，違法法定程序，侵害村民私權，就可以合理懷疑這是謀求私利的腐敗行為，并通過后續(xù)的司法手段進行查證。

在城中村改造與收地的過程中，政府官員將與其他三方利益集團交涉。首先，是政府與開發(fā)商的腐敗運作的基本形式。房地產開發(fā)商對于土地的盈利前景非常敏感，一旦發(fā)現(xiàn)可供開放的土地，便游說政府以“公共利益”進行征收。其中涉及繁雜的程序，諸如審批、招標、承建，都需要政府官員審核或拍板。但是，大型基建項目的審核機制和標準彈性非常大，甚至完全可以經由官員主觀臆斷，比如開發(fā)商“信譽良好”、“組織管理完善”等等。所以，繁雜而模糊的程序提供權力尋租空間，甚至許多程序只是做表面文章而已。如果一片土地政府先看中，那政府也需要開發(fā)商的幫助，因為土地開發(fā)需要巨額的前期資金投入，政府在挑選開發(fā)商的過程中，也可以運用以上相同的腐敗運作模式。

政府與城中村干部的關系，比較類似代理人的關系。在征地過程中，政府雖然會有“公共利益”這面冠冕堂皇的旗幟，但涉及村民的具體利益，他們未必會吃這一套，這就是為什么近年城中村群體事件頻發(fā)。另一方面，城中村中情況復雜，比如村民關系及財務狀況，政府對村中具體情況知之甚少，就會需要村干部作為先鋒去開路，負責具體執(zhí)行事務，并擺平相應糾紛。作為回報，上級政府會給予村干部更大的執(zhí)行權力和操作空間，比如拆遷的先后順序、補償款的發(fā)放，基本由村干部拍板，這里都有巨大的腐敗空間。另外，政府會以警力這種合法的暴力方式支持村干部的工作，這使得村干部在拆遷中權力更大。村干部分為兩種，村長（村主任）由村民選舉產生，村委會作為黨支部由上級指派。在征地和補償中，如果民選的村主任為村民利益挺身抗爭時，會受到村委的制衡和上級政府的打壓。久而久之，在巨大的壓力下和利益驅動下，多數(shù)村干部會慢慢妥協(xié)，成為上級政府在村里的利益代理人。

城中村征地的過程中，政府與村民的利益沖突最大，因為土地對村民而言不僅是巨大的利益，也是農耕的立身之本。在大河村中，村民依舊非常傳統(tǒng)，安土重遷，視土地為命根子。政府對于個別頑固分子，一般會軟硬兼施，即利益收入和暴力威脅。利益收買的數(shù)額非常有限，否則其他村民會認為只要頑抗到底，就可以獲得更大的利益，則政府征地則會有更大的阻力。暴力或法律威脅中，一般會編造裁量空間較大的罪名如妨礙公務、暴力抗法等。許多被逼無奈的失地村民，首先會向法院上訴，但地方法院嚴重受制于地方政府，在土地問題上很難與政府直接對抗，最后上訴只能不了了之。筆者在溫州各級法院門口曾見過數(shù)起村民靜坐示威事件，皆因征地糾紛而起。個別極端的村民，會選擇上訪來抗爭，但是地方政府非常重視打擊和預防上訪，因為穩(wěn)定性是考核官員的重要指標。簡言之，政府有更多資源和手段，甚至擁有合法暴力和司法裁決，在巨大的土地利益面前，并不會因為部分村民的抗爭而大幅退讓，最多只是策略性妥協(xié)。

三、村干部的腐敗形式

由于上級政府會在征地過程中放權，所以村干部的權力和油水非常大，只要符合上面的大原則而不出亂子，村干部在執(zhí)行事務中可以任意操作。正是認識到這個職位中包含的巨大利益，所以村長競選幾乎成了砸錢的游戲。溫州大河村及附近的城中村，村長競選大概要花費300萬到500萬，有的直接發(fā)紅包，并承諾當選之后仍有重酬，有的賄選形式更加夸張，將煙酒等禮品放在板車上拉到各家門口發(fā)送，光天化日毫不避忌，村長賄選已經是城中村公開的秘密。砸下巨資，則可以想象村長當選后一定會不惜代價把錢撈回來，其中征地腐敗大致可以分為以下幾種。

第一種，直接賄賂。由于村干部在征地拆遷執(zhí)行中享有諸多權力，所以開發(fā)商和村民都有直接向村干部行賄的動機。李主任坦言，曾有開發(fā)商向其承諾，如果在某個期限內完成村民動員工作，則直接支付50萬。對于開發(fā)商而言，時間意味著巨大的資金鏈投入和利息，當然是分秒必爭。但是，在城中村征地、談判、拆遷、補償?shù)戎T多過程中，即便沒有大阻力和大抗爭，也會小麻煩不斷，此間種種都必須仰仗村干部的工作能力。對村民而言，向村干部行賄的動機也很強烈。比如，可以拖延拆遷的時間，可以取得更多拆遷補償款等等。

第二種，間接行賄。直接行賄的弊端不言而喻，容易暴露，也容易被追查。所以，腐敗的形式和對策也在不斷升級。其中比較典型的是，開發(fā)商和村干部的間接利益交換，一般以陰陽合同的形式出現(xiàn)。比如，村干部為開發(fā)商辦事，同時與開發(fā)商簽訂看似不相關的其他交易合同，價額明顯高于市價。在村干部與村民之間，間接行賄隱藏得更深。溫州農村仍舊以熟人社會為主要生態(tài)，再加上血緣與親緣關系，人際網絡更加復雜，所以村民交往時往往都有人情上的復雜權衡。在婚喪嫁娶的禮金中有調整的空間，平時鄰里互助也可以頻繁示好，種種事出有因的人情交往，常常能掩蓋賄賂的實質。

第三種，承包工作。村干部的腐敗形式中，明目張膽地中飽私囊并不常見，因為這樣風險太大。但是，在城中村的改建中有大量工程和交易，這些機會都可以間接轉化金錢利益。村干部會利用自己的雇員成立相關的公司，承包工程或者高價購買材料。以前的做法比較粗暴，村干部會直接利用自己的親人，但是后來他們漸漸發(fā)現(xiàn)這樣容易被人找到把柄，雖然這些伎倆村民也心知肚明，但是村干部一般也會把表面文章做足。溫州許多村干部，都是靠“生意”發(fā)家致富，但這些生意多數(shù)都與城中村改造有千絲萬縷的關系。

四、調查結論及建議

在城中村改建過程中，村民出讓土地，開發(fā)商收地重建，中間以政府和村干部為紐帶。這個兩個中間環(huán)節(jié)握有巨大的權力，因而滋生了權力尋租的空間。溫州是沿海發(fā)達城市，城鄉(xiāng)差距更加顯著，落后的城中村被現(xiàn)代的城市包圍，是嚴酷的城鄉(xiāng)對峙。再加上城中村改建所涉及的復雜的人際關系、繁瑣的執(zhí)行程序、交錯的權力結構，使得權力腐敗的形式靈活多變，且容易偽裝和掩飾。但是，遏制腐敗的根本措施是不變的，即增加腐敗的成本、減少腐敗的收益，無論是宣揚道德文化還是設計制度，都是從這兩個方面入手。

筆者發(fā)現(xiàn)，雖然某些對征地不滿的村民會積極抗爭，比如上訴和上訪，但是大多數(shù)村民敢怒而不敢言，都是沉默的大多數(shù)，這其中有復雜的群體心理。溫州村落中仍以熟人網絡存續(xù)，甚至有更深厚的親緣和血緣關系，村民之間都是抬頭不見低頭見，大家都愿意以和為貴，只要村干部沒有太過分，大家也不愿撕破臉，否則就會增加日后在村里的生活成本。另一方面，村干部和政府有強力做后盾，村民意識到抗爭也不過是以卵擊石，太多失敗的前車之鑒更是強化這種信念。中國文化傳統(tǒng)中的“和為貴”與“順民”觀念，極大地消減了村民對腐敗與不公的抗爭意識。但是，權利從來不是從天而降，而是經由艱苦漫長的談判、犧牲、妥協(xié)而達成，因而“為權利而斗爭”在西方法律思想中如此重要。所以，法治意識和權利意識的普及能有效地保護村民的利益，也能讓他們以正當?shù)目範巵硖嵘瘮〉某杀尽?/p>

城中村改造中的腐敗問題，最大的根源仍是制度的真空，從而缺乏對權力有效的制衡，使得權力運作存在極大空間。政府挑選開發(fā)商時，沒有嚴格的篩選機制、審查標準，最終決定只能由少數(shù)領導拍板，當然會有權力尋租。村干部執(zhí)行征地、補償?shù)木唧w措施時，基本沒有約束機制，只是靠自己習慣的方式來安排與操作，當然可以任意妄為。并且，政府對司法和言論的控制，都會明顯減少自身腐敗的成本。所以，在城市化進程中，熟人社會和法治社會、潛規(guī)則和制度約束中產生了斷裂與真空，這使得城中村的腐敗從中大量滋生，遏制腐敗也必須從相應的制度和文化中著手解決。

參考文獻

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（作者單位：澳門科技大學法學博士生）