摘 要：本文在針對現(xiàn)存的社區(qū)治理的問題，提出了多元主體的社區(qū)協(xié)同治理的路徑，包括明確各社區(qū)治理主體的角色定位和職責(zé)劃分；分析協(xié)同治理制度框架的內(nèi)涵以及多元治理主體相互間的協(xié)同機(jī)制；探討構(gòu)建社區(qū)多元協(xié)同治理機(jī)制的路徑選擇：健全公民社會，完善賦權(quán)制度；改革基層社會管理體制；加強(qiáng)各類組織參與社區(qū)治理能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；多元主體；協(xié)同治理

近些年來，隨著我國社區(qū)的不斷增多和發(fā)展，社區(qū)管理問題日漸得到了社會的關(guān)注。不良的社區(qū)管理會造成鄰里關(guān)系失衡、公共資源浪費(fèi)或毀損、社區(qū)文明弱化、群眾與管理者矛盾激化等等嚴(yán)重社會問題。社區(qū)治理在全球范圍內(nèi)興起，其根本的動力是為了培育公民的參與意識與民主精神，解決城市生活中人際關(guān)系冷漠、缺乏歸屬感和安全感等“社會病”。

一、社區(qū)治理主體的角色定位和職責(zé)劃分

“協(xié)同治理”理論認(rèn)為在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等子系統(tǒng)構(gòu)成 放的整體系統(tǒng)，貨幣、法律、知識、倫理等作為控制參量，借助系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調(diào)、共同作用，調(diào)整系統(tǒng)有序、可持續(xù)運(yùn)作所處的戰(zhàn)略語境和結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，實(shí)現(xiàn)力量的增值，使整個(gè)系統(tǒng)在維持高級序參量的基礎(chǔ)上共同治理社會公共事務(wù)，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。協(xié)同治理在表面上看來是強(qiáng)調(diào)效率最大化，實(shí)際上其對人文關(guān)懷也同樣注重，是效率和人文精神雙重作用的合力效果。

建立政府與公民社會多元協(xié)同的社區(qū)治理機(jī)制，首先需要明確社區(qū)治理主體的分工和角色定位。

（1）政府部門

在我國國情下，政府始終是社區(qū)治理的無可動搖的主要力量之一，要堅(jiān)持黨對社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。在社區(qū)治理的初期階段，政府部門往往扮演著社區(qū)建設(shè)的政策的制定者、社區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃者、社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)與監(jiān)督者，甚至是一些區(qū)建設(shè)政策和措施的主要啟動者的全能角色。而在社區(qū)治理的中后階段，政府則主要扮演社區(qū)建設(shè)事務(wù)的協(xié)調(diào)者與監(jiān)督者的角色。

（2）私營機(jī)構(gòu)

隨著社區(qū)的擴(kuò)大，其功能需求大幅增加，形成了廣闊的服務(wù)業(yè)大市場，這其中存在的盈利機(jī)會必然吸引私營機(jī)構(gòu)入駐。而政府部門出于部門人事精簡而效率最大化的趨勢要求，無法全力承擔(dān)所有的服務(wù)責(zé)任，因而也對私營機(jī)構(gòu)的入駐有內(nèi)發(fā)的需求。私營機(jī)構(gòu)在滿足盈利目標(biāo)的前提下，在社區(qū)的各項(xiàng)生活服務(wù)、人力資源服務(wù)、環(huán)境管理、文化場所構(gòu)建等承擔(dān)建設(shè)者、運(yùn)營者、服務(wù)者的角色。其對社區(qū)需求有著敏銳的、直接的感受，往往能做出及時(shí)的響應(yīng)。

（3）居民自發(fā)機(jī)構(gòu)

隨著業(yè)委會制度的不斷推廣，業(yè)主委員會在社區(qū)治理中具有越來越重要的地位，在法律層面代表社區(qū)利益。業(yè)委會可以作為社區(qū)治理中的需求發(fā)起者、檢驗(yàn)者、監(jiān)督者，代表社區(qū)居民的意志，提出訴求，決定社區(qū)的一些大事，是社區(qū)治理的受益者也是推動者。

以上三方主體各有職責(zé)分工，只有在發(fā)揮政府主導(dǎo)性的作用的同時(shí)，最大限度的調(diào)動社會各方力量、各種資源，協(xié)調(diào)好各主體的行動才能構(gòu)建良好的社區(qū)治理局面，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

二、多元治理主體相互間的協(xié)同機(jī)制

構(gòu)建多元協(xié)同的社區(qū)治理機(jī)制的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的善治，形成社區(qū)居民生活幸福、城市基層社會安定有序又充滿生機(jī)的格局。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，離不開各社區(qū)建設(shè)力量的有機(jī)協(xié)同，形成最大的合力。社區(qū)治理模式改革的目標(biāo)是最大限度地降低政府的不必要干預(yù)，調(diào)動社會力量的積極性，推動社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)。

政府在社區(qū)建設(shè)中要適當(dāng)?shù)胤艡?quán)，拋棄家長式思想，轉(zhuǎn)變大操大辦的家長制作風(fēng)，給予社區(qū)自治主體充足的時(shí)間和空間。同時(shí)，積極充分地運(yùn)用行政、法律等多種手段規(guī)范各參與主體的行為，調(diào)控社區(qū)建設(shè)的方向和策略。在社區(qū)建設(shè)過程中，政府也要為多個(gè)主體間的協(xié)同行動提供相應(yīng)溝通平臺和暢通的溝通渠道。只有在這樣的前提下，才能實(shí)現(xiàn)多元主體信息共享、資源互補(bǔ)，對社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的問題做出迅速、正確的應(yīng)對。一方面，制度化的溝通渠道可以及時(shí)反饋各種寶貴信息，為相關(guān)政策出臺提供依據(jù)；另一方面，充分吸收借鑒各方面的信息反饋有利于溝通渠道和平臺自身的不斷完善和相關(guān)制度的持續(xù)改進(jìn)。

總之，只有在發(fā)揮政府主導(dǎo)性的作用的同時(shí)，最大限度的調(diào)動社會各方力量、各種資源，協(xié)調(diào)好各主體的行動才能構(gòu)建良好的社區(qū)治理局面，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

而在這過程中，最為核心的是要建立協(xié)同治理的各項(xiàng)制度框架，具體而言政府須建立和落實(shí)賦權(quán)制度，充分轉(zhuǎn)變政府職能，下放行政權(quán)力；改革阻礙政府社區(qū)協(xié)同發(fā)展種種障礙制度，理順“條塊”關(guān)系；健全社區(qū)建設(shè)的支持培育制度，激發(fā)社區(qū)治理的活力。

三、構(gòu)建多元主體協(xié)同治理機(jī)制的路徑選擇

（1）倡導(dǎo)公民意識，完善賦權(quán)制度

一般認(rèn)為，公民社會主要有兩部分構(gòu)成：一是純粹的私人領(lǐng)域，它是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的熏陶下形成的，有利于公民的民主意識、權(quán)利意識、自由意識、獨(dú)立意識的培養(yǎng)。二是各種公民社會組織，它市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深入發(fā)展的產(chǎn)物，也是公民社會高度發(fā)展的重要標(biāo)志之一。如果說純粹的私人領(lǐng)域是公民社會的無組織部分，那么公民社會組織就是公民社會的有組織部分?？傮w來說，公民社會它體現(xiàn)出了公民對于國家事務(wù)、社會事務(wù)、自身事物的高度參與性和責(zé)任感。健全的公民社會對于社區(qū)治理來說相互促進(jìn)的關(guān)系，社區(qū)建設(shè)可以作為公民社會發(fā)展的很好載體和平，而公民社會的發(fā)展又可以為社區(qū)建設(shè)提供良好群眾、組織和制度基礎(chǔ)。

因此，一方面，我們應(yīng)該不斷培育公民的自主意識和民主精神，支持志愿者行動，發(fā)展社會慈善事業(yè)，鼓勵(lì)公民實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。另一方面，完善社區(qū)賦權(quán)制度，健全相關(guān)社會管理機(jī)制。建立和完善社區(qū)賦權(quán)制度，首先要完善基層自治制度，為基層事物的自我管理提供制度基礎(chǔ)。為此，需要制定、完善和落實(shí)各項(xiàng)基層自治制度，加強(qiáng)法制建設(shè)，充分保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，促進(jìn)城市基層自治有法可依，有序健康發(fā)展。與此同時(shí)，基層自治和民主制度的落實(shí)和實(shí)踐離不開基層領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)正確的領(lǐng)導(dǎo)和高效的工作能力。因此要加強(qiáng)基層建設(shè)部門領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的自身思想教育和工作方法教育的工作，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的正面影響力，確保好社區(qū)治理的科學(xué)的方針路線，使其沿著正確的道路不斷前進(jìn)。另一方面，要加強(qiáng)民眾的民主法治宣傳教育工作，使群眾能夠較好地理解政府的政策方針，自覺配合政府參與社區(qū)治理活動，從而形成基層政府和群眾的良性溝通互動。其次，建立和完善社區(qū)賦權(quán)制度還需要充分轉(zhuǎn)變政府職能，建立政府職能轉(zhuǎn)變機(jī)制。政府在社區(qū)治理中的角色應(yīng)是“掌蛇者”而非“劃槳者”，政府的職責(zé)和義務(wù)不是直接去提供各類具體的服務(wù)，而是制定各類科學(xué)的政策方針，確保社區(qū)建設(shè)工作的正確方向，并充分調(diào)動各方社區(qū)建設(shè)力量參與社區(qū)建設(shè)的積極性，敦促各項(xiàng)政策的有效貫徹落實(shí)。

轉(zhuǎn)變政府的職能需要面向城市社區(qū)，管理工作重心下移，做到部門的責(zé)、權(quán)、利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。始終堅(jiān)持以人為本，積極有效地整合城市社區(qū)資源。更新政府治理理念，理順部門、街區(qū)各種關(guān)系，創(chuàng)新政府和社區(qū)協(xié)作的制度框架。實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)下的行政權(quán)力與社區(qū)自治權(quán)利的有效整合。

（2）改革基層社會管理體制

當(dāng)前阻礙我國社區(qū)治理最主要的制度障礙首先是社區(qū)運(yùn)行中行政化傾向過強(qiáng)，社區(qū)組織之間缺乏必要的橫向聯(lián)系，條塊分割嚴(yán)重，辦事機(jī)構(gòu)冗雜混亂，效率低下。因此，要推動政府和社區(qū)多元協(xié)調(diào)治理的持續(xù)發(fā)展，必須改革其阻礙制度，理順“條塊關(guān)系”。

社區(qū)建設(shè)中的“條塊關(guān)系”是指在社區(qū)建設(shè)的管理體制中，行政部門上下級縱向?qū)I(yè)行政管理與街道辦事處的橫向綜合管理之間的關(guān)系，理順二者之間的關(guān)系，需要將二者職能有機(jī)結(jié)合，做到以街道橫向的綜合管理為主，“條”的垂直管理為輔。具體而言，“條” 一般是指各專職部門的專業(yè)性管理，而“塊”指的是進(jìn)行綜合管理的地域性機(jī)構(gòu)，比如街道黨工委和街道辦事處、社區(qū)中的專業(yè)管理是指公安、工商、市政、園林、環(huán)衛(wèi)等專業(yè)職能部門。專業(yè)管理是指按照法律法規(guī)，按一定的程序，對專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的事物進(jìn)行行政管理，而綜合管理則指以組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查的方式對社區(qū)進(jìn)行管理。

城市基層社會管理制度改革實(shí)質(zhì)就是破除這種舊有的條塊關(guān)系，確立“以塊為主，條塊結(jié)合”的新型條塊關(guān)系。重視街道辦事處的地位和功能，充分授權(quán)給街道辦事處，加強(qiáng)其基層社會管理的職能，并為其提供相應(yīng)的法律法規(guī)保障。這樣才能使政府的管理重心下移到基層社區(qū)層面，重新調(diào)整管理權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)的管理體制和“條包塊管，以塊為主”的管理格局。街道辦事處需要精簡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行“大科室”制，將工作性質(zhì)密切相關(guān)的部門進(jìn)行整合，通過精簡編制和機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變街道辦職能，突出街道辦的公共服務(wù)職能。

需要注意的是，這種街道社區(qū)的改革本身也是城市經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的重要組成部分，作為城市基層，在城市體制改革中，它承擔(dān)著推動社區(qū)民主、行政職能轉(zhuǎn)變和維護(hù)城市社會穩(wěn)定的重任。因此，必須做到科學(xué)規(guī)劃，循序漸進(jìn)。改革社區(qū)治理的相關(guān)障礙制度應(yīng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，即應(yīng)注重綜合配套又注意抓重點(diǎn)，講實(shí)效。

（3）加強(qiáng)各類私營機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理能力建設(shè)

要實(shí)現(xiàn)政府——社區(qū)多元協(xié)調(diào)的社區(qū)治理模式的健康發(fā)展，除了要改革社區(qū)治理種種制度障礙，落實(shí)賦權(quán)制度，還應(yīng)不斷健全社區(qū)發(fā)展的支持培育制度的發(fā)展。社區(qū)治理模式改革的最終方向應(yīng)是社區(qū)自治為主、政府宏觀規(guī)劃指導(dǎo)為輔的模式，政府還應(yīng)積極建立健全相應(yīng)的培育制度。

①企業(yè)參與社區(qū)治理的激勵(lì)機(jī)制

建立和完善市場有效參與社區(qū)治理的機(jī)制。相較于政府而言，企業(yè)是其在社區(qū)公共服務(wù)失靈時(shí)的有效補(bǔ)充力量。在社區(qū)自治中，企業(yè)具有其他組織無法比擬的效率和資源優(yōu)勢。國外的政府在大力借助非政府組織服務(wù)社區(qū)的同時(shí)，很注重發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢，通過與企業(yè)合作共同完成城市社區(qū)治理任務(wù)。而目前，我國社區(qū)自制建設(shè)過程中對企業(yè)在社區(qū)建設(shè)中的作用有所忽視，一方面，社區(qū)內(nèi)部得企業(yè)很少參與社區(qū)治理活動；另一方面，社區(qū)服務(wù)方面很少借助企業(yè)來提供。這就導(dǎo)致了在社區(qū)建設(shè)中，很多社會資源沒有得到有效利用。在當(dāng)前政府財(cái)力投入有限的情況下，這些資源實(shí)際上就更為寶貴。因此，急需建立和完善市場組織有效參與社區(qū)建設(shè)的機(jī)制。企業(yè)的核心特質(zhì)在于充分競爭和激勵(lì)機(jī)制，政府鼓勵(lì)和擴(kuò)大私人部門和企業(yè)進(jìn)入社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)也就是引入競爭機(jī)制，提升社區(qū)治理效率，拓寬社區(qū)建設(shè)的資金來源渠道。

政府需要改革和調(diào)整社區(qū)治理的市場準(zhǔn)入制度，大力招商引資，為企業(yè)加入社區(qū)建設(shè)提供項(xiàng)目支持。與此同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)各社區(qū)治理的實(shí)際情況為企業(yè)的介入提供一定程度的稅收等方面的優(yōu)惠政策，幫助企業(yè)快速融入社區(qū)建設(shè)工作中。需要注意的是，市場機(jī)制的引入固然可以提社區(qū)建設(shè)的活力，但不應(yīng)忽視市場和資本的固有缺陷，政府應(yīng)履行好自身宏觀調(diào)控以及對企業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。

②專業(yè)社會工作組織參與社區(qū)治理機(jī)制

社會工作是以利他主義為指導(dǎo)，以科學(xué)的知識為基礎(chǔ)，用科學(xué)的方法進(jìn)行的助人服務(wù)活動，它是在充分考慮到受助人的需要和主體性，運(yùn)用盡可能有效的方法幫助受助人擺脫困境、滿足需求的活動和過程。社會工作涉及到社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、福利機(jī)構(gòu)等廣泛部門。其本質(zhì)作用在于幫助解決社會問題，減少社會犯罪，維護(hù)社會穩(wěn)定。

社會工作作為一種制度化的助人活動，已經(jīng)在諸多發(fā)達(dá)國家和新興國家廣泛建立起來。就社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐來看，引入現(xiàn)代社會工作制度既是建設(shè)現(xiàn)代社會管理體制和社區(qū)發(fā)展模式的必然要求，也是提升整個(gè)社會文明和社區(qū)服務(wù)水平的必由之路。社會工作可為城市基層社會的管理體制改革以及非政府組織的培育提供良好的平臺和動力支持，專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)參與社區(qū)建設(shè)不僅可以促進(jìn)政府加速樹立現(xiàn)代公共服務(wù)的理念，建立和完善公共財(cái)政體系，而且可以推動社區(qū)治理跨越當(dāng)前的社區(qū)單位化陷阱，有效調(diào)動各類資源，為社區(qū)居民提供各種急需的包括社會福利、社會保障、社會支持、社會維權(quán)、社會輔導(dǎo)等在內(nèi)的專業(yè)服務(wù)。因此，提高社區(qū)治理水平，需要不斷創(chuàng)新專業(yè)社會工作的培育機(jī)制，引導(dǎo)其充分參與社區(qū)建設(shè)。

社區(qū)治理是城市社會管理的基石，社區(qū)治理水平的高低決定著城市基層社會的穩(wěn)定程度。良好的社區(qū)治理會顯著提高居民的生活幸福感，促進(jìn)社區(qū)和諧健康有序發(fā)展，而低水平的社區(qū)治理往往會激化社區(qū)內(nèi)潛伏的各種矛盾，造成居民不滿心理彌漫，會嚴(yán)重影響城市社會的穩(wěn)定。本文致力于理清了社區(qū)治理的相關(guān)理論，更在此基礎(chǔ)之上將其運(yùn)用于社區(qū)建設(shè)，探討了多元主體協(xié)同治理的機(jī)制與路徑選擇。希望這可以成為我國政府與社會更深入的理解社區(qū)協(xié)同治理理念，推動城市社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變，提高政府治理效率與激發(fā)社會活力的參考。

基金項(xiàng)目：2017年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題（項(xiàng)目編號：ZMZC201748）的研究成果。

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（作者單位：浙江工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）