何楊

房地產稅是對土地和建筑物的擁有或使用在保有環(huán)節(jié)按評估價值每年征收的一種稅收。早在2003年，我國就提出“條件具備時對不動產開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”；黨的十九大閉幕后，“立法先行、充分授權、分步推進”被確定為實施房地產稅的原則；今年，《政府工作報告》中的“穩(wěn)妥推進房地產稅立法”更引起廣泛關注。一直以來，對涉及納稅人利益、土地所有權、中央地方財政關系等難題的房地產稅立法工作，黨和政府始終堅持審慎的態(tài)度。因此， 我們必須進行認真調研論證，厘清房地產稅的功能定位，確保這項重大改革取得積極成效。

房地產相關稅費的整體協調性有待加強

土地和建筑物，具有不可移動、不易隱藏、價值可估等多種特征，對其征稅具有悠久的歷史。在我國現行房地產相關稅收中，房地產開發(fā)環(huán)節(jié)、流轉環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)根據不同政策目標均設置了相應的稅種，并且在不同地方還存在著數量不等的收費。目前存在的主要問題集中在三個方面：

一是個人自住用房在保有期間無需負擔稅收，尤其是存量住房的征稅問題是改革的焦點。保有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅，都只針對用于經營用途的城鎮(zhèn)土地和房產，占用耕地建房或從事其他非農建設還需要繳納耕地占用稅，但是定額征收收入非常有限。經過40年改革開放，中國家庭財富中的三分之二是以房產形式持有的，財富差距在住房擁有上體現得較為明顯。住房持有成本低也致使一部分房子成為“炒的”而不是“住的”。

二是房地產稅收“重流轉、輕保有”現象突出。在房屋和土地使用權轉讓環(huán)節(jié)，征收契稅、土地增值稅、印花稅、增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅，相對保有環(huán)節(jié)的稅收負擔較重，影響了房地產資源的正常市場流通。流轉環(huán)節(jié)的稅收也有較大流動性，在地方政府高度依賴房地產稅源的情況下，可能激勵其促進房地產開發(fā)和交易，而忽視可使房地產長期增值的基礎公共服務。

三是房地產行業(yè)在開發(fā)過程中除了稅收之外，還存在名目繁多的收費。據統(tǒng)計，各種收費的金額約占住房銷售價格的15%，這些收費不僅變相提高了房地產開發(fā)的成本和房屋價格，而且導致地方政府在籌集收入的過程中“重視開發(fā)、忽視居住”，短期效應明顯。房地產稅改革要為地方政府的公共服務和公共產品支出找到可持續(xù)的資金來源，更要在制度設計上注意引導和改善地方政府的行為，使其重視公共服務和公共產品質量，進而通過發(fā)展經濟和改善基礎設施實現土地增值。

因此，房地產稅改革應放在整體稅收體系中進行，要充分考慮與現行稅收制度的銜接，并建立簡單有效的房地產相關稅收體系。針對我國保有環(huán)節(jié)稅收缺失、流轉環(huán)節(jié)稅收種類復雜的情況，有關部門應配合保有環(huán)節(jié)房地產稅改革，合并和減少流轉環(huán)節(jié)稅收，規(guī)范和減免開發(fā)環(huán)節(jié)收費，科學調整總體稅費負擔，使其與地方政府提供基本公共服務和公共產品的職能互相兼容。

房地產稅應與土地增值捕獲機制相協調

隨著人口增長和經濟發(fā)展，土地所蘊含的巨大增值潛力早就引人關注，尤其是工業(yè)革命后，土地增值的規(guī)模和速度更是令人嘆為觀止。土地的價值除了自身稟賦外，也有因經濟、人口增長以及基礎設施投入等產生的增值。政府作為公共部門理應獲得一部分土地增值，從而為公共服務和基礎設施提供資金。

土地是否公有和房地產稅的征收并沒有必然聯系。公有土地制度中，政府一般通過租賃的方式將土地出讓給開發(fā)者，租期結束后，土地及地上改良物都應該歸還給政府。因此，政府有四種方式獲得土地增值：一是最初土地出讓價格；二是年度土地租金；三是租賃變更時改變租期；四是租賃到期時重新續(xù)租。這四個時點的情況大致分為以下三類。

一是對特定公有土地征稅。例如，美國公有土地主要存在于一些特定地域，租賃期限一般至少50年，最長可以達到99年，超過99年的土地租約在稅收上則視為出售。到了第一個10年或20年，租賃者可以選擇是否繼續(xù)續(xù)租。這些公有土地必須同時繳納房地產稅，租期長短不影響房地產稅的評估價值和納稅義務。

二是對地方自治區(qū)域的公有土地征稅。例如，澳大利亞首都堪培拉實行公有土地租賃制度。由于續(xù)租只需支付名義上的管理費，這種土地租賃可視為永久性?？芭嗬徽魇胀恋囟悾歉鶕赓U合同的原始價值征收房地產稅。租賃土地和私有土地一樣負有繳納房地產稅的義務，因此也不存在二者的沖突問題。

三是對轉型后的公有土地征稅。例如，東歐劇變后，烏克蘭開始土地私有化改革，允許各城市自主選擇采用租賃制或私有制。1999年，烏克蘭開始征收房地產稅，此時該國僅基輔實行完全租賃制，其他城市多實行“雙軌制”。其他東歐轉型國家大多經歷了類似過程。

由上述可見，土地是否公有與開征房地產稅并無直接關系，但房地產稅改革必須與土地增值的捕獲機制相協調。首先，在土地公有制度下，政府仍需通過多種機制獲得土地增值利潤，同時還要兼顧控制土地價格、防止土地投機、促進經濟發(fā)展等目標。其次，土地出讓價款和土地租金的設定原則與房地產稅不同，地價和地租主要考慮土地未來價值、開發(fā)資本費用等因素；而對采取以支定收方式的政府而言，房地產稅與政府需要提供的公共服務和基礎設施直接掛鉤。

房地產稅不應該過度強調房價調節(jié)功能

房地產稅對房價的影響主要是基于稅收的資本化原理。資本化是指政府對財產的征稅行為影響了潛在購買者對這一財產的出價。如果房地產稅是保有環(huán)節(jié)的比例稅收，那么在購買者眼中，稅收就是擁有財產的成本，一個需納稅財產和一個不需納稅財產的初始價值顯然不同；當購買者的目的是投資，并且其投資途徑有多種選擇時，稅收的影響更為明顯。房地產稅的資本化是把未來應納稅款在售價中預先扣除，由財產出售者實際承擔稅負，因此資本化的房地產稅稅負是向后轉的。

實際上，完全資本化的例子非常少。因為稅收負擔能在多大程度上被資本化，取決于房地產的需求彈性（主要取決于納稅人能否自由遷徙），以及納稅人能夠在多大程度上調整其所擁有的財產數額。倘若房地產稅被用于地方公共支出，如基礎設施、公共安全、消防、教育等（此類公共服務會大幅提高轄區(qū)內房地產價值），那么該過程就相當于“反向資本化”，房地產所有者也會從基于房地產稅的公共支出中獲得收益。

換言之，如果在透明、公開的市場環(huán)境下征收房地產稅，一方面由于資本化效應，會導致部分資產價值降低；另一方面，如果房地產稅用于公共支出，又會增加部分資產價值。房地產稅對于房價的影響取決于這兩個方面的均衡結果。

然而，日本、韓國等東亞國家在引入房地產稅時都希望能同步實現調控房地產市場的目標。例如，日本開征保有環(huán)節(jié)的固定資產稅之后，又試圖借助土地價值稅和特別土地持有稅來抑制房地產泡沫。韓國除了保有環(huán)節(jié)的財產稅，也設立了不動產控制稅和綜合房地產持有稅來調節(jié)房地產市場。實踐證明，韓國綜合房地產稅只在短期內對部分高端房產造成了影響，對整體房價并無明顯抑制作用；日本特別土地持有稅也未達預期效果。由此可見，房地產稅在作為地方政府公共服務融資手段時具有一定優(yōu)勢，但并不是一種調節(jié)房價的有效工具。