嚴(yán)安 蔡世川

管好退役軍人事務(wù)乃是國之大事。在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的過程中，組建中國歷史上第一個(gè)“退役軍人事務(wù)部”，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，是國家治理和軍事管理的劃時(shí)代創(chuàng)新。這一決策洞察了世界軍事管理的時(shí)代趨勢，把握了新時(shí)代治國理政、強(qiáng)軍興軍、備戰(zhàn)打仗的需求與規(guī)律，必將對(duì)國防和軍隊(duì)建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

集中統(tǒng)管退役軍人事務(wù)是世界軍事變革潮流

現(xiàn)代國家的軍事力量主要是常備型的軍隊(duì)?！拌F打的軍營流水的兵”，就是常備軍的一種典型表現(xiàn)。為了長期保持高水平的作戰(zhàn)能力，軍人的周期性更替就成為必然。當(dāng)今世界的每個(gè)軍事大國， 都存在一支數(shù)量較為龐大的退役軍人群體。美國每15人中有1位退役軍人 ，我國每24人中有1位退役軍人。對(duì)退役軍人事務(wù)進(jìn)行集中統(tǒng)管 ，已經(jīng)成為現(xiàn)代國防的一項(xiàng)重要任務(wù) 。美軍于1989年組建內(nèi)閣級(jí)部門退役軍人事務(wù)部，完善退役軍人事務(wù)的法律法規(guī)、增加相關(guān)預(yù)算。俄羅斯則是全民關(guān)注退役軍人事務(wù)，于1995年通過《老戰(zhàn)士法》，成立老戰(zhàn)士事務(wù)局，統(tǒng)管退役軍人事務(wù)。以色列、澳大利亞、印度、日本等國，無不重視退役軍人事務(wù)。

美國退役軍人事務(wù)部是聯(lián)邦政府15個(gè)內(nèi)閣級(jí)部門之一，與國務(wù)院、國防部、教育部等平級(jí)，部長直接向總統(tǒng)報(bào)告工作。該部管理和服務(wù)的對(duì)象包括2100多萬退役軍人（美國人口普查局2014年數(shù)據(jù)）和7000多萬家屬、遺屬。該部下設(shè)3個(gè)局（醫(yī)療局、福利局和國家公墓局）、22個(gè)直屬單位（國會(huì)與立法事務(wù)辦公室、咨詢委員會(huì)管理辦公室和就業(yè)歧視投訴裁決辦公室等）。美國退役軍人事務(wù)部在全美50個(gè)州設(shè)58個(gè)辦事處，作為派出執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)所在轄區(qū)的相關(guān)職責(zé)。退役軍人事務(wù)部的人員規(guī)模和開支預(yù)算呈逐年上升趨勢。

在美國，與退役軍人事務(wù)部工作緊密相關(guān)的是國防部和勞工部。當(dāng)涉及退役軍人的服役資料時(shí)，退役軍人事務(wù)部需要與國防部協(xié)調(diào)；勞工部則向退役軍人事務(wù)部提供市場空缺職位信息，并協(xié)助退役軍人就業(yè)。此外，州政府也多設(shè)立退役軍人服務(wù)機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行聯(lián)邦政府法律的同時(shí)，還制定一些適合于本州的優(yōu)惠政策，以保障本州退役軍人的權(quán)益，吸引退役軍人到本州就業(yè)和生活。

蘇聯(lián)解體后，由于法制不健全和政令不通，一些地方單位無視安置政策，軍人社會(huì)地位一度大幅下降，退役生活缺乏保障，導(dǎo)致數(shù)萬名二戰(zhàn)傷殘老兵和退役軍人走上街頭示威集會(huì)。為妥善解決退役軍人問題，俄羅斯在20世紀(jì)90年代，相繼通過《服過役和在內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)服過務(wù)人員及其家屬退休（撫恤）金保障法》《俄聯(lián)邦老戰(zhàn)士法》《俄聯(lián)邦軍人地位法》等，加緊完善了退役軍人及其家屬的社會(huì)保障制度建設(shè)。特別是，1995年頒布的《俄聯(lián)邦老戰(zhàn)士法》，規(guī)定了在聯(lián)邦政府成立國家老戰(zhàn)士事務(wù)局（也可翻譯為國家退役軍人事務(wù)局）。國家老戰(zhàn)士事務(wù)局已經(jīng)成為俄羅斯管理退役軍人事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，其編成、結(jié)構(gòu)及其建立和活動(dòng)程序，由總統(tǒng)按俄羅斯聯(lián)邦政府報(bào)告確定，受俄羅斯聯(lián)邦主體權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。法律賦予它的主要職責(zé)是：制定和執(zhí)行國家和地方關(guān)于老戰(zhàn)士社會(huì)保護(hù)的專門措施，保障實(shí)施各種法律為老戰(zhàn)士及其家屬所規(guī)定的權(quán)利和優(yōu)待；為落實(shí)上述措施從聯(lián)邦預(yù)算和地方預(yù)算中撥出?？?；利用大眾傳播媒介有針對(duì)性地宣傳誠實(shí)服兵役和積極勞動(dòng)的重要性，提高因戰(zhàn)功和模范勞動(dòng)而享受國家獎(jiǎng)勵(lì)的威信。

此外，俄羅斯還設(shè)立了直屬總統(tǒng)委員會(huì)的“俄聯(lián)邦軍人社會(huì)問題委員會(huì)”。這是國家層面的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)在各政府部門間協(xié)調(diào)退役軍人事務(wù)工作。

我國退役軍人事務(wù)管理亟需改革

在退役軍人事務(wù)部成立之前，我國退役軍人事務(wù)由軍地多個(gè)部門負(fù)責(zé)，在國家層面沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。中央軍委政治工作部負(fù)責(zé)軍職（含）以上退休干部的服務(wù)管理，中組部負(fù)責(zé)師職轉(zhuǎn)業(yè)干部的安置，人社部負(fù)責(zé)正團(tuán)（含）以下轉(zhuǎn)業(yè)干部的安置，民政部負(fù)責(zé)正師及以下離退休干部、退役士兵、復(fù)員干部、傷病殘軍人以及烈屬等的接收安置和服務(wù)管理，以及負(fù)責(zé)管理優(yōu)撫醫(yī)院、光榮院、烈士陵園、軍隊(duì)離退休干部休養(yǎng)所、軍用飲食供應(yīng)站等安置服務(wù)機(jī)構(gòu)。

沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，影響了退役軍人事務(wù)的頂層設(shè)計(jì)。我國現(xiàn)有5700多萬退役軍人，并且以每年幾十萬的速度遞增。如果加上他們的家屬，這個(gè)數(shù)字至少翻倍。這么一個(gè)龐大的、重大的、特殊的群體，到底需要多少資源、需要什么資源、如何高效利用這些資源，來服務(wù)保障他們的生活、開發(fā)利用他們的潛能？如何做到退役軍人事務(wù)工作與國防和軍隊(duì)建設(shè)、與國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展？這些都離不開集中統(tǒng)管——將退役軍人事務(wù)工作打包為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，在國家層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，政出多門，不利于實(shí)現(xiàn)公平正義。原來都穿同一套軍裝，退役之后有了不同“娘家”。由于不同部門職能不同， 掌握資源不同，存在“弱勢”部門與“強(qiáng)勢”部門之別，管理與服務(wù)水平有差距，導(dǎo)致一些退役軍人攀比，產(chǎn)生不平衡心理，甚至抵觸情緒。

沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也容易導(dǎo)致管理工作的不協(xié)調(diào)。軍人退役之后的各種補(bǔ)償理應(yīng)主要由中央政府承擔(dān)，當(dāng)前的事實(shí)并非如此。全國地方性優(yōu)撫安置政策繁多，各地之間差別很大，政策主要看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平而不是優(yōu)撫安置對(duì)象對(duì)國防建設(shè)的貢獻(xiàn)；落實(shí)主要靠政治手段而不是法律手段，“一樣服役、多樣待遇”的現(xiàn)象普遍存在。這也導(dǎo)致了誰出兵多、誰負(fù)擔(dān)重，誰接收軍隊(duì)老干部、傷病殘軍人、退役士兵多，誰財(cái)政壓力大的問題，直接影響地方征兵、擁軍熱情。此外，由于沒有國家層面的統(tǒng)管機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)略資源，很多退役軍人政策的權(quán)威性和可行性大打折扣，有的到了地方后根本得不到落實(shí)，直接受傷的是退役軍人。

開創(chuàng)中國特色退役軍人事務(wù)管理任重道遠(yuǎn)

退役軍人事務(wù)部的成立，是管好退役軍人事務(wù)的第一步。下一步應(yīng)著力在更新理念、建立健全工作機(jī)制和法規(guī)制度上下功夫。

退役軍人事務(wù)工作需要革命性思維、適應(yīng)新時(shí)代的政策思維， 借鑒與自主，繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，提供更專業(yè)的指導(dǎo)與服務(wù)。樹立開發(fā)式、培養(yǎng)式和發(fā)展式安置理念，而不是養(yǎng)老式、包辦式安置理念；立足于“退役、自主就業(yè)”，而不再突出“轉(zhuǎn)業(yè)、計(jì)劃安置”，從根本上解決政府的“無限責(zé)任”問題。在部門名稱上使用“退役軍人事務(wù)部”而不是“退役軍人優(yōu)撫安置部”，是因?yàn)楹笳唠[含著退役軍人是弱者、是國家包袱之嫌。不能把退役軍人視為只有“當(dāng)年勇”的老弱病殘而給予消極保障。在國家層面集中統(tǒng)管退役軍人事務(wù)，絕不意味著是為了方便提高退役軍人的物質(zhì)待遇，其重點(diǎn)難點(diǎn)應(yīng)該在于如何激活退役軍人這塊戰(zhàn)略資源，使退役軍人在新崗位新環(huán)境為國家和社會(huì)做出新貢獻(xiàn)，以新作為贏得受尊崇的地位，而不是躺在過去的軍功簿上度日。

退役軍人事務(wù)非常繁多，包括退役軍人的就業(yè)培訓(xùn)、優(yōu)待撫恤、保險(xiǎn)醫(yī)療、復(fù)訓(xùn)等一系列事務(wù)，乃至在國家危急時(shí)刻如何組織使用退役軍人等。這就要求，退役軍人事務(wù)部內(nèi)設(shè)各機(jī)構(gòu)間的責(zé)權(quán)要合理劃分、工作流程要科學(xué)設(shè)定。退役軍人事務(wù)部，必將與國務(wù)院其他機(jī)構(gòu)、地方政府，與軍委的政治工作部、后勤保障部及國防動(dòng)員部等部門產(chǎn)生協(xié)調(diào)關(guān)系。構(gòu)建好這些協(xié)調(diào)機(jī)制，至關(guān)重要。

打破管理保障政策“零敲碎打”的傳統(tǒng)做法，抓住全面深化改革契機(jī)，總體籌劃、體系設(shè)計(jì)、銜接配套，推動(dòng)退役軍人管理法規(guī)制度建設(shè)由零散碎片化向體系化轉(zhuǎn)變?？梢钥紤]借鑒美國《退役軍人權(quán)利法案》和俄羅斯的《老戰(zhàn)士法》，制定《退役軍人法》，作為我國退役軍人事務(wù)工作的基本法。在政策制度上，由依靠行政制度向依靠法規(guī)制度轉(zhuǎn)變，使退役軍人安置工作逐步走向法制化、規(guī)范化軌道。在待遇標(biāo)準(zhǔn)上，由差別多元向公平規(guī)范轉(zhuǎn)變，解決目前受安置方式和去向不同等造成待遇標(biāo)準(zhǔn)差別多元的問題。