北京師范大學(xué)教育學(xué)院，教授、碩士生導(dǎo)師

辦園體制，指有關(guān)托幼機構(gòu)的辦學(xué)主體及隸屬關(guān)系、投資經(jīng)營和管理權(quán)限等的組織制度。本文試對我國辦園體制的沿革做一些梳理，進而思考幼兒教育與辦園體制的發(fā)展走向。

一、關(guān)于1949年以來幼兒教育發(fā)展與辦園體制的沿革

相關(guān)政策條文

解放之初的提法：公辦民辦并舉。1951年8月教育部第一次全國初等教育會議明確幼兒園承擔(dān)雙重任務(wù)，提出根據(jù)各個地區(qū)不同情況和城鄉(xiāng)差異，確立發(fā)展重點：首先放在工業(yè)地區(qū)企業(yè)部門，其次是機關(guān)、學(xué)校及郊區(qū)農(nóng)村，主要解決工農(nóng)勞動婦女對孩子的教養(yǎng)問題。幼兒教育要公私兼顧辦園，同時重視群眾團體來推動和開展幼兒教育?！蛾P(guān)于改革學(xué)制的決定》中明確，“幼兒園應(yīng)在有條件的城市首先建立，然后逐步推廣”。（1951年10月）

形象化說法“兩條腿走路”方針：1979年由13個部門聯(lián)合召開的全國托幼工作會議，做出了由國務(wù)院設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的決定，明確了各部門的職責(zé)分工，以及關(guān)于兩條腿走路的方針，恢復(fù)、發(fā)展、整頓、提高各類托幼組織問題。

明確表述幼教發(fā)展方針：動員和依靠社會力量，多形式多渠道發(fā)展幼兒教育——辦園主體多元化，經(jīng)費來源多種渠道。為解決實踐中的問題，1987年10月召開了全國幼兒教育工作會議，會議明確提出幼兒教育是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，是學(xué)校教育的預(yù)備階段，同時又是一項社會公共福利事業(yè)。會議將我國幼兒教育發(fā)展方針明確表述為“動員和依靠社會力量，多形式、多渠道發(fā)展幼兒教育”，指出，幼兒教育具有地方性、社會性和多樣化的特點，因此必須由政府、單位、個人、社會共同投資，協(xié)力辦好。1989年這一方針被寫入行政法規(guī)《幼兒園管理條例》。

政策實施歷程

（一）解放之初——“文化大革命”前

社會主義改造和全面建設(shè)社會主義時期，解放初至“文化大革命”前社會背景：新中國成立之后百廢待興，工業(yè)化建設(shè)的迫切需要，以及社會主義改造、一大二公，國民建設(shè)五年計劃。

1.接管外國人開辦的育嬰堂等慈善機構(gòu)，接管教會辦幼稚園，陸續(xù)接收私立幼稚園，改為公立。

2.持續(xù)發(fā)揮群眾動員優(yōu)勢，在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的經(jīng)驗同時吸收老解放區(qū)經(jīng)驗，幼兒教育穩(wěn)步發(fā)展。

1949年年底，教育部召開了第一次全國教育工作會議，確定建設(shè)新教育要以老解放區(qū)新教育經(jīng)驗為基礎(chǔ)，吸收舊教育中某些有用的經(jīng)驗，借助蘇聯(lián)教育建設(shè)的新經(jīng)驗。教育必須為國家建設(shè)服務(wù)，必須向工農(nóng)開放。

除了教育部門舉辦幼兒園，企事業(yè)部門辦園占一定比例，街道集體辦園發(fā)揮了重要作用。

1955年1月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中小學(xué)和幼兒園的規(guī)定》指出，為了逐步實現(xiàn)國家社會主義工業(yè)化，我國新舊工業(yè)基地不斷增加、逐步擴大，但目前各地教育行政部門統(tǒng)一設(shè)置的中小學(xué)、幼兒園，遠不能滿足廣大職工子女上學(xué)的要求。因此“有必要由工礦、企業(yè)自辦學(xué)校和幼兒園”?！案鞴さV、企業(yè)所辦職工子女中小學(xué)、幼兒園的經(jīng)費開支及人員編制等方面，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)毓⒅行W(xué)、幼兒園的經(jīng)費開支及人員編制標(biāo)準力求一致?！?/p>

1956年2月，教育部、內(nèi)務(wù)部、衛(wèi)生部發(fā)出了《關(guān)于托兒所、幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》中，提出托兒所、幼兒園的發(fā)展要根據(jù)需要和可能的條件積極發(fā)展?！叭钥刹扇《喾N多樣的辦法，不必過早強調(diào)統(tǒng)一，也不應(yīng)有過高過多要求。但必須以辦理整日制（即日托）為努力方向，并應(yīng)根據(jù)各地不同情況和條件，逐步加以整頓和改進?！?/p>

3.最大限度動員依靠群眾，創(chuàng)出了當(dāng)時社會環(huán)境下民辦園——街道集體幼兒園的好形式。

街道民辦園最早誕生于抗美援朝時的愛國衛(wèi)生運動，如南京五老村幼兒園等。

在“大躍進”的背景下，幼兒教育有“三天托兒化”等盲目浮夸風(fēng)氣，盡管如此，由于群眾積極性被調(diào)動起來，創(chuàng)出了為生產(chǎn)服務(wù)和方便家長的措施，街道集體幼兒園即民辦園比較強的服務(wù)意識就是受當(dāng)時氛圍的積極影響?！按筌S進”時期出現(xiàn)的集體所有制的街道園成為民辦幼兒教育的重要形式。如北京、南京等地，街道園等占比很高，還有其他多種形式的托幼園所，如家庭園、聯(lián)辦園，為解放婦女參加社會主義工業(yè)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

總之，除去“文化大革命”時期整個社會生活被嚴重破壞，幼兒教育也不可幸免，自新中國建立直至“文化大革命”之前，我國幼兒教育事業(yè)伴隨國家經(jīng)濟建設(shè)建立起來并發(fā)揮了重要作用，幼兒教育發(fā)展符合當(dāng)時歷史條件，為解決入托需求以及方便人們的工作和生活功不可沒。

（二）改革開放以來及社會主義市場經(jīng)濟確立直至進入新世紀

1.改革開放的20世紀80年代以來，社會生產(chǎn)力得到釋放，經(jīng)濟有了很大發(fā)展，幼兒教育的社會需求進一步擴大，出現(xiàn)了幼教新形式，政策因勢利導(dǎo)，多形式、多渠道發(fā)展幼兒教育。

學(xué)前班成為重要辦園形式。20世紀80年代以來，國家實施改革開放，社會活力空前釋放，推動了經(jīng)濟發(fā)展，社會對幼教的需求不斷擴大，在此背景下，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村出現(xiàn)了小學(xué)附設(shè)學(xué)前班，這是應(yīng)對需求，群眾發(fā)揮創(chuàng)造性，利用小學(xué)富余設(shè)施自發(fā)地解決問題。政策也因勢利導(dǎo)，相應(yīng)地加以規(guī)范引導(dǎo)。1983年9月教育部印發(fā)《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》提出，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的新形勢，要積極創(chuàng)造條件，有計劃地發(fā)展農(nóng)村幼兒教育，可首先發(fā)展學(xué)前一年，即學(xué)前班——提供統(tǒng)籌、自籌經(jīng)費和集資等多種方法，改善辦園條件。1986年6月，國家教委發(fā)布《關(guān)于進一步辦好學(xué)前班的意見》，規(guī)范和引導(dǎo)其健康發(fā)展。20世紀90年代至新世紀，學(xué)前班成為農(nóng)村幼兒教育主要形式，1993年學(xué)前班占到全國幼教機構(gòu)總班數(shù)的44.6%，滿足了日益擴大的社會需求。

家庭托兒所幼兒園等自辦園。大城市等伴隨第二次生育高峰人口暴漲，政策及時地做出反應(yīng)，多種形式辦園，包括“提倡和鼓勵舉辦家庭托兒所幼兒園”，盡管人口暴漲，但是沒有出現(xiàn)入園難等情況。

中小城市中，如改革開放的新興城市溫州，實行多種辦學(xué)主體，特別是創(chuàng)出了自辦園的好形式，這是群眾應(yīng)對需求發(fā)揮創(chuàng)造性，因地制宜，并非囿于已有形式（當(dāng)?shù)貥O其有限的公辦園、企事業(yè)辦園），政府給予鼓勵支持，在相關(guān)政策方面予以傾斜，推動幼兒教育事業(yè)發(fā)展。

2. 20世紀90年代以來，國家確立了社會主義市場經(jīng)濟，進一步激發(fā)了社會活力，民辦幼兒園大發(fā)展。

進入20世紀90年代，國家從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭惺袌鼋?jīng)濟，企業(yè)相應(yīng)地需要適應(yīng)這一社會背景，不再是由國家包辦一切和背負企業(yè)辦社會的沉重包袱，而是要建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，激發(fā)內(nèi)在活力，參與社會競爭。同時企業(yè)用工制度也發(fā)生了改變。一些企業(yè)無法適應(yīng)形勢變化，倒閉消失，附設(shè)的托幼機構(gòu)自然相應(yīng)關(guān)門。面對這一客觀形勢的變化，政策及時進行了相關(guān)調(diào)整，引導(dǎo)企業(yè)幼兒園實行體制改革，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，實行承辦制和股份制（1995年）等，盡管有一些企業(yè)倒閉，所屬托幼機構(gòu)卻迎難而上，面向社會自主經(jīng)營、自負盈虧，得以生存下來，并得到很好地發(fā)展，如北京新世紀幼兒園、九龍幼兒園等。

客觀而言，20世紀90年代至新世紀幼兒教育滑坡，還有一個原因是由于計劃生育的效果顯現(xiàn)，出生率下降，一些大城市幼兒園收不滿孩子，不是入園難而是入好園難，出現(xiàn)供大于需求的情況，部分幼兒園關(guān)閉是必然的。社會主義市場經(jīng)濟的確立，進一步激發(fā)了社會活力，民辦園（此非彼）獲得了前所未有的發(fā)展機遇。民辦園很快填補了滑坡帶來的空缺。

進入21世紀，針對幼教奢華之風(fēng)的苗頭和農(nóng)村大量富余勞動力擁入城市而出現(xiàn)的流動兒童教育問題，2003年政府及時出臺文件《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展指導(dǎo)意見》，進行相應(yīng)調(diào)整引導(dǎo)?！兑庖姟繁执蠼逃^念，提出幼兒教育應(yīng)形成依托社區(qū)，正規(guī)和非正規(guī)結(jié)合的發(fā)展格局。

概括起來，改革開放以來，我國幼兒教育持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，20世紀80年代在園兒童數(shù)量達到1000多萬，20世紀90年代在園兒童數(shù)量較之20世紀80年代翻了一番，即增長了一倍，達到2000多萬。至2009年入園率達到50%以上。對于社會主義初級階段的中國而言，這是了不起的成就。得益于我們始終堅持實事求是的思想路線，長期貫徹群眾路線，實行多樣化、多元化的辦園體制。相關(guān)部門如教育、內(nèi)務(wù)、衛(wèi)生、婦聯(lián)長期持續(xù)地協(xié)力配合，政策積極倡導(dǎo)和動員社會力量，同時及時發(fā)現(xiàn)實踐中好的經(jīng)驗，因勢利導(dǎo)，既給予支持又規(guī)范引導(dǎo)，促進幼兒教育不斷發(fā)展，使之能夠符合各個時期社會背景和需要，同時對社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮促進作用。

二、國家中長期規(guī)劃及國十條頒發(fā)前后十余年幼兒教育的變化

2010年，國家中長期教育規(guī)劃頒發(fā)以來，幼兒教育得到政府空前關(guān)注和重視，國人歡呼：“幼兒教育的春天來了！”的確，短短數(shù)年來，學(xué)前教育相繼出臺了三個三年規(guī)劃，規(guī)劃的實施帶來了事業(yè)的跨越式發(fā)展，幼教規(guī)模、財政投入一路攀升。全國學(xué)前三年毛入園率2016年達到77.4%，自2009年至今的數(shù)年間，幼兒教育發(fā)展，以入園率為例，增長達27%。

然而在創(chuàng)出驕人業(yè)績和數(shù)據(jù)的同時，也出現(xiàn)了一系列不和諧狀況，即與社會發(fā)展趨勢不相適應(yīng)的問題。主要是用行政指令的方式發(fā)展幼兒教育，過于人為地干預(yù)，如取消學(xué)前班，對此前不同體制的幼兒園統(tǒng)稱為公辦性質(zhì)的幼兒園，不加區(qū)別地實施劃一的管理方式，大干快上的同時，采取一刀切的方式，以單一標(biāo)準即大城市中心取向規(guī)范指導(dǎo)全國的幼兒教育，無視各地差異，民辦教育受到擠壓，多元化多樣化的幼兒教育面臨危機。

相應(yīng)地，財政投入大大增加，但依然延續(xù)計劃經(jīng)濟下的財政投入分配制度，僅限于對公辦園的錦上添花，而且更多的錢是花在硬件上，過度重視物質(zhì)技術(shù)的高大上，忽略了國家財政的使命應(yīng)是?；镜摹⑼械椎?。近年一些改擴建或新建的豪華鄉(xiāng)鎮(zhèn)園斥資的1000多萬元，卻收不滿孩子，決策的實施拍腦門，缺乏調(diào)查研究，白白浪費了有限的資源，而真正需要的孩子卻得不到。與此同時誤導(dǎo)了公眾，以為好的教育就是物質(zhì)條件優(yōu)化。當(dāng)下人為制造的所謂優(yōu)質(zhì)教育與全社會“育兒綜合焦慮癥”相互推波助瀾，越演越烈。

三、當(dāng)下公辦園為主的政策質(zhì)疑

今年5月，由教育部、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯(lián)合印發(fā)的實施意見經(jīng)國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議通過，決定2017-2020年實施第三期學(xué)前教育行動計劃。主要目標(biāo)是：到2020年，基本建成廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。全國學(xué)前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）達到80%左右（2017.05.17人民網(wǎng)）。根據(jù)實施意見要求，各地要按照非義務(wù)教育成本分擔(dān)的要求，建立起與管理體制相適應(yīng)的生均撥款、收費、資助一體化的學(xué)前教育經(jīng)費投入機制，保障幼兒園正常運轉(zhuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展。引導(dǎo)和監(jiān)督民辦幼兒園依法配足配齊教職工并保障其工資待遇。幼兒園教職工依法全員納入社保體系。到2020年，基本實現(xiàn)幼兒園教師全員持證上崗。藍圖可謂美好，但可否實現(xiàn)令人疑慮重重。

1.這一公辦園或普惠園為主的政策的推出，其依據(jù)是什么？有文章提出公辦園需求大，因而應(yīng)以公辦園為主體，也有說法是要讓公眾普遍享有優(yōu)質(zhì)幼兒教育。

應(yīng)該承認，政策的出發(fā)點是好的，但是不能不考慮其可行性，即實施條件是否具備。學(xué)前三年毛入園率達到85%及基本實現(xiàn)幼兒教師全員持證上崗等不是發(fā)一句指令就能夠?qū)崿F(xiàn)的。民辦園現(xiàn)今占據(jù)我國幼兒教育一半以上，總體而言，是市場應(yīng)對需求自發(fā)做出的反應(yīng)，同時表明民間有辦園辦教育積極性，難道不做調(diào)研分析，就想當(dāng)然以行政指令方式將這部分社會力量和資源推出？這種思路隱含著，公辦的就是好的意識形態(tài)誤區(qū)和原有體制下思維定勢。

2.其實 “公辦性質(zhì)幼兒園”的提法混淆了差別，近年新提“普惠性幼兒園”也是高規(guī)格，而不是最基本條件或最低限度要求。

在十九大召開的背景下，這種不顧現(xiàn)實條件和真實需求，用拍腦門、官僚主義作風(fēng)拍板決策的情況不應(yīng)再繼續(xù)下去了。

幼兒教育是教育的一部分，同時也是社會公共福利事業(yè)。幼兒教育的基本定位不應(yīng)偏離。

3.政策的延續(xù)性對于幼兒教育的正常健康發(fā)展至關(guān)重要。多年來的實踐證明，我國幼兒教育社會化的發(fā)展思路是正確的。“動員和依靠社會力量，多形式多渠道發(fā)展幼兒教育”事業(yè)發(fā)展方針應(yīng)持續(xù)得到貫徹，而不能朝令夕改，忙于制造新名詞。將幼教社會化戛然而止，拉回政府包辦一切社會事業(yè)的老路是行不通的。放眼世界，沒有一個國家的幼兒教育是全部由政府包辦的，包括發(fā)達國家。幼兒教育不等于幼兒園，無視其特殊性，用辦學(xué)校機構(gòu)的辦法發(fā)展幼兒教育是錯誤的。今天的幼兒教育是從歷史走來，如何汲取以往發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)值得很好地思考，包括“大躍進”中的搞浮夸攤派做法不應(yīng)再次出現(xiàn)，要注重幼兒教育的發(fā)展規(guī)律。

4.長期以來，我國幼兒教育實行社會力量辦園為主、公辦園為示范的格局。公辦園的發(fā)展完全依靠財政撥付，少數(shù)公辦園即教辦園要發(fā)揮示范作用，因此無論在硬件與軟件上都是高規(guī)格的。近年所謂優(yōu)質(zhì)園的倡導(dǎo)進一步抬高了園所建設(shè)的規(guī)格，越來越高大上的背后是財政支出加大，而受眾有限。這種辦園模式要推而廣之，擴大到80%的幼兒園短時間內(nèi)是不可行的，也是不可持續(xù)的。政策的出臺應(yīng)有前瞻性、預(yù)見性。以作為新興城市的榆林為例，近10年當(dāng)?shù)亟?jīng)濟起飛，幼兒教育伴隨兩個3年規(guī)劃快速發(fā)展，入園率達到98%，全地區(qū)共有幼兒園1100多所，其中40%是免費的公辦園。這樣的發(fā)展程度和速度的確創(chuàng)了記錄，卻造成了問題，免費優(yōu)質(zhì)教育誰有資格享有？要再提升公辦園百分比，是不現(xiàn)實的。而且現(xiàn)有師資很大部分沒有教師資格證書。

5.另外，在官方教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)之外，還存在著大量自辦園，這些因需而生的所謂山寨園是非正規(guī)教育，被污名化為非法辦園，因而處境艱難。其實，這是轉(zhuǎn)型時期伴隨人口流動而出現(xiàn)的面向低端人群或多元需求的民間自救幼教形式。以北京為例，山寨園數(shù)量多過正規(guī)幼兒園，是民間辦學(xué)的嘗試和創(chuàng)造，客觀上起到為政府分憂解難的作用，其貢獻應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠姓J。以正規(guī)化、標(biāo)準化的方式發(fā)展幼兒教育可謂眼界狹窄，與現(xiàn)代教育思想相背離。非正規(guī)教育屬于大教育范疇的概念，強調(diào)就地取材、能者為師，教育資源無處不在。探索表明，幼兒教育更應(yīng)以依托社區(qū)、就近便利的非正規(guī)方式發(fā)展，“小的是美好的?！笔袌鼋?jīng)濟背景下的幼兒教育要能夠適應(yīng)社會多元化需求和提供多重選擇。

6.幼兒園作為社會公共福利性機構(gòu)，設(shè)施條件的配置與經(jīng)費預(yù)算都應(yīng)是最基本的最必要的，而不是高規(guī)格的。如我們的東鄰日本雖為發(fā)達國家，幼兒園保育所極其簡樸。國家財政的作用是保障基本、托底，現(xiàn)今錦上添花、高大上的做法不符合可持續(xù)發(fā)展的大的政策背景，是難以為繼的！要在充分調(diào)查基礎(chǔ)上研究適合市場經(jīng)濟的財政制度改革，投入要向弱勢人群和更需要處傾斜，發(fā)揮財政投向?qū)τ變航逃降膶?dǎo)向作用。幼兒教育強調(diào)政府的責(zé)任并不意味著直接辦園，或是以單一標(biāo)準如普惠園簡單化推而廣之，以獎代補也有很大的隨意性，更非以不變應(yīng)萬變的持續(xù)懶政，而需在政策環(huán)境層面推動公平。

對當(dāng)下不同類型幼兒園應(yīng)區(qū)分情況，考慮相應(yīng)的扶持政策，其實，除了全部財政撥款的公辦園與營利性民辦園之間，存在大量中間類型的辦園形式，如國有民辦、民辦公助、體改園等，以及公益性幼教機構(gòu)或組織，應(yīng)當(dāng)在清晰其不同性質(zhì)定位的基礎(chǔ)上研究相應(yīng)的扶持政策，以及制度化的財政補貼辦法。

政府各職能部門的行政人員作為服務(wù)者和人民公仆要始終抱有對孩子、對幼兒教育的敬畏，以勇于擔(dān)當(dāng)和負責(zé)任的精神，認真研究納稅人的錢該怎么花，對以往財政投向和分配做客觀考察分析，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，拿出符合實際且切實可行的制度化的財政改革方案。