摘要：我國(guó)基本形成以“土十條”為核心政策，相關(guān)配套管理辦法、有關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等為基礎(chǔ)的土壤環(huán)境管理政策體系。但是，這種以行政法規(guī)和部門規(guī)章組成的土壤環(huán)境管理政策，法律約束力相對(duì)不足；土壤環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范還不系統(tǒng)，全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管控體系有待形成；土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)缺乏，使土壤污染防治的針對(duì)性不夠強(qiáng)。建議健全土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)重點(diǎn)污染物和重點(diǎn)行業(yè)、區(qū)域的監(jiān)測(cè)，整合相關(guān)部門信息資源，實(shí)現(xiàn)共享。

關(guān)鍵詞：土壤環(huán)境；風(fēng)險(xiǎn)；管理

1 概述

土壤是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系人民群眾健康，關(guān)系美麗中國(guó)建設(shè)。土壤污染隱蔽性強(qiáng)，難遷移、難擴(kuò)散、難稀釋，且污染效應(yīng)具有滯后性、累積性等特點(diǎn)，因此，土壤一旦被污染，不僅對(duì)環(huán)境危害性大，而且治理與修復(fù)難度也很大。在吸收國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)確定了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”的土壤污染防控總體思路，以生態(tài)環(huán)境部等部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的政策體系。這個(gè)政策體系還在逐步完善過(guò)程之中。

2 土壤環(huán)境管理政策

2.1 《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》及其評(píng)估考核規(guī)定

“十二五”期間，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深入推進(jìn)大量工業(yè)企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、破產(chǎn)或搬遷，原先的工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地作為城市建設(shè)用地被開發(fā)利用，土壤環(huán)境保護(hù)開始得到重視，以規(guī)范工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開發(fā)利用為主的土壤環(huán)境管理政策相繼出臺(tái)，如2012年環(huán)保部、工信部、國(guó)土資源部和住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕140號(hào)），2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕7號(hào)），2014年環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場(chǎng)地再開發(fā)利用過(guò)程中污染防治工作的通知》（環(huán)發(fā)[2014]66號(hào)）。

這些主要立足于規(guī)范工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開發(fā)利用，對(duì)被污染場(chǎng)地的排查、合理規(guī)劃土地用途、嚴(yán)控土地流轉(zhuǎn)、開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和治理修復(fù)等提出了具體要求。“十三五”以來(lái)，土壤環(huán)境管理政策進(jìn)一步完善。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“土十條”），是中國(guó)土壤環(huán)境管理的頂層設(shè)計(jì)，是今后一段時(shí)期土壤環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)綱領(lǐng)?！巴潦畻l”堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以農(nóng)用地和建設(shè)用地為重點(diǎn)，確定“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”的土壤污染防控思路，提出堅(jiān)守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的土壤環(huán)境質(zhì)量底線，對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)提出了具體要求。

3 土壤環(huán)境安全與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

3.1 土壤環(huán)境污染的危害

土壤是自然環(huán)境的重要組成部分之一，更是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的因素，而且其與大氣和水域等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在著能量交換關(guān)系。2014年由環(huán)保部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。

3.2 土壤環(huán)境預(yù)警的重要性

土壤環(huán)境是人類賴以生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)，土壤環(huán)境的質(zhì)量對(duì)人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要。同時(shí)土壤還是整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)之一，一旦該環(huán)節(jié)遭受破壞，必然會(huì)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)造成連鎖反應(yīng)。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，對(duì)于土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理必然要強(qiáng)化事前管理也即土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警。通過(guò)建立相應(yīng)的預(yù)警管理措施，及時(shí)收集土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)遭受破壞的信息，并通過(guò)信息的篩查和分析以及時(shí)發(fā)出警報(bào)，便于相關(guān)人員對(duì)之進(jìn)行針對(duì)性的處理，進(jìn)而起到事前監(jiān)督管理的作用。

4 構(gòu)建土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度體系的路徑

4.1 完善土壤污染防治法律法規(guī)建設(shè)

在起草“土壤污染防治法”過(guò)程中，將預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控的思想全面貫徹到立法原則、章節(jié)設(shè)置和具體條款中。全面落實(shí)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，在《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法》等基礎(chǔ)之上進(jìn)一步的強(qiáng)化土壤風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境管理意識(shí)。

4.2 建立土壤環(huán)境信息化管理平臺(tái)

我國(guó)幅員遼闊，土壤環(huán)境遭受風(fēng)險(xiǎn)的概率較高，尤其是依靠傳統(tǒng)的管理方法，難以起到有效的治理，因此結(jié)合科技發(fā)展的成果，采用信息化技術(shù)是強(qiáng)化管理的重要措施。一方面，通過(guò)土壤詳查和監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)，系統(tǒng)掌握風(fēng)險(xiǎn)情況和管控重點(diǎn)。圍繞高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、行業(yè)、污染物，布設(shè)調(diào)查點(diǎn)位、確定調(diào)查精度、明確調(diào)查方法，使調(diào)查結(jié)果能夠?yàn)殚_展土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、等級(jí)劃分和風(fēng)險(xiǎn)管控方案制定提供科學(xué)依據(jù)；另一方面，通過(guò)明確農(nóng)用耕地、企業(yè)用地、商業(yè)用地等不同性質(zhì)的土壤制定相應(yīng)的管理制度的基礎(chǔ)之上，建立全國(guó)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的共享和資源的高效利用。各地區(qū)可將監(jiān)測(cè)到的信息及時(shí)上傳到信息平臺(tái)，便于相關(guān)單位進(jìn)行查閱，既可學(xué)習(xí)相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)又可以起到出謀劃策的作用，還可以為相關(guān)單位的土壤環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管理起到警示和提醒作用。

4.3 研發(fā)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控模型與方法

從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)、分級(jí)、預(yù)測(cè)、管控措施效果評(píng)估和費(fèi)效分析等，均需要一整套的技術(shù)方法和量化評(píng)估模型。在土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，需要建立污染物來(lái)源解析、擴(kuò)散遷移模擬、影響范圍識(shí)別、農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)與人體健康危害評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估等技術(shù)方法。在土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分管理層面上，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況建立土壤環(huán)境污染篩選模型并據(jù)此建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等級(jí)指標(biāo)，進(jìn)而確定相應(yīng)的等級(jí)。在土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)層面上，需要結(jié)合所獲取到的相應(yīng)的數(shù)據(jù)以預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的具體情況和發(fā)展形勢(shì)。最后，結(jié)合上述所獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)，以針對(duì)性地強(qiáng)化土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。

4.4 完善法律和政策法規(guī)

除了《土壤污染防治法》需要及時(shí)頒布實(shí)施外，還需要國(guó)家或地方出臺(tái)土壤環(huán)境管理配套實(shí)施辦法?！段廴镜貕K土壤環(huán)境管理辦法（試行）》依據(jù)環(huán)保部門職責(zé)，對(duì)污染地塊（包括疑似污染地塊）的管理程序加以規(guī)范，對(duì)污染地塊的環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等，土地使用權(quán)人、造成土壤污染責(zé)任人、專業(yè)機(jī)構(gòu)及第三方機(jī)構(gòu)的責(zé)任，以及環(huán)保部門監(jiān)管責(zé)任等，都予以明確。但在實(shí)踐中，污染地塊的收儲(chǔ)、流轉(zhuǎn)、再開發(fā)利用等，涉及到環(huán)保、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)信等多個(gè)部門。因此，省級(jí)層面應(yīng)該建立健全相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)污染地塊實(shí)行閉環(huán)管理。目前一些省已經(jīng)出臺(tái)了具體辦法。

4.5 加快風(fēng)險(xiǎn)管控體系建設(shè)

中國(guó)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控工作處于起步階段。國(guó)家層面的相關(guān)要求主要體現(xiàn)在“土十條”、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》以及新頒布實(shí)施的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上，但指導(dǎo)實(shí)踐應(yīng)用的技術(shù)規(guī)范還很不夠，涉及土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的法律法規(guī)、評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)、管控效果評(píng)價(jià)體系處于相對(duì)滯后狀態(tài)[1]，風(fēng)險(xiǎn)管控體系還沒(méi)有建立起來(lái)。因此，除了要從制度層面繼續(xù)完善外，也要建立健全土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控配套體系，解決實(shí)施過(guò)程中可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。

5 結(jié)語(yǔ)

土壤環(huán)境是人類生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)而且是必要要素，土壤環(huán)境遭受破壞必然會(huì)反噬人類，強(qiáng)化土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理勢(shì)在必行。政府要從市場(chǎng)管理的角度，加強(qiáng)管理力度，建立并完善相應(yīng)的管理及懲罰制度；企業(yè)要強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)，不可因個(gè)人私利而損害社會(huì)乃至子孫后代的利益；同時(shí)，群眾要參與其中，共同為土壤環(huán)境的管理貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)

[1]羅麗.論土壤環(huán)境的保護(hù)、改善與風(fēng)險(xiǎn)防控[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（6）：124-128.

[2]陸軍，馬薇.農(nóng)用地土壤環(huán)境分類管理研究[J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2016，42（4）：6-10.

作者簡(jiǎn)介：鄒明潔，1985年8月16日，女，漢族，江蘇無(wú)錫，本科，助理工程師，環(huán)境咨詢方向。

（作者單位：江蘇錫澄環(huán)境科學(xué)研究院有限公司）