曹亞娟 張少哲 周長城

(武漢大學社會學系，湖北武漢，430072)

盡管同丹麥、挪威和瑞典有地理和語言上的差異，但就社會福利體系而言，它們均屬于斯堪的納維亞或北歐福利體系。與其他福利體系相比較，北歐福利體系的主要特征體現(xiàn)為從對個人收入的依賴轉向對社會生產(chǎn)和消費的強調。最重要的是，整個北歐體系在提供普惠式社會保障上被認為是極具特色的。在北歐國家，社會保障被認為是由政府提供的服務于社會各階層尤其是老人兒童的服務體系。這些北歐國家是“社會服務性的國家”而不僅僅是“提供社會保險的國家”，[1]其中芬蘭以“普惠主義”為基本思想和原則構建社會保障體系。*遺憾的是，現(xiàn)有的介紹國外社會保障體系的文獻多以瑞典、德國、美國、日本、韓國為對象，鮮少涉及芬蘭。

一、芬蘭社會保障體系中的普惠主義及其文化根基

(一)普惠主義

普遍性權利賦予所有民眾獲得社會服務和保險的機會，除了年齡階段的不同沒有其他差異性；而特殊性權利只服務于某些特殊的社會群體，常常按照需求和價值來劃分。[2]基于這一思想，普惠主義最基本的特征就是其服務對象不僅有窮人，還包括社會中的其他所有成員。在普惠主義的社會保障體系中，所有人都有所依、能受益，所有人也都有義務付出。[3]因此，普惠式的社會保障政策在芬蘭一經(jīng)推出，就受到人民群眾的擁護。這也導致了日后在政策上的變革異常艱難。

那么，社會保障體系中的普惠主義到底是什么？根據(jù)Sainbury的觀點，普惠主義至少包含以下六個要素：(1)有社會保障服務的公共體系；(2)社會保障體系在全社會提供統(tǒng)一的服務；(3)服務的對象是全體公民，無論他們是何經(jīng)濟狀況、性別和民族等身份背景；(4)公民獲得社會保障準入機會有明確的法律保障；(5)社會保障服務的使用是免費的；(6)社會保障服務真正用在了有需要的大多數(shù)人身上。[4]當滿足以上所有或者大部分條件時，普惠主義增強；反之，減弱。

芬蘭普惠式的社會保障體系不是一蹴而就的，亦非政策制定者在某個時期一時腦熱的想法，它根植于芬蘭的歷史文化之中，和在社會發(fā)展的各個階段涌現(xiàn)的思想、運動、改革以及其他一切內外部條件，共同作用并推動社會保障走向普惠主義。

(二)宗教改革、民族運動和女性主義的發(fā)展

與其他北歐國家一樣，宗教改革促進了政府福利責任的增長、公民權利的外移、行會和互助會的發(fā)展成熟，而這些又促進了社會保險雛形的形成。與其他北歐國家不同的是，芬蘭的政府形成和發(fā)展相對遲緩，一方面因為英國和瑞典從12世紀到1809年持續(xù)霸權，另一方面因為芬蘭一直受到俄國的控制直到1917年沙皇倒臺。芬蘭的民族主義也因此非常鼓勵國民間團結一致，并認為國家應代表全體國民利益。

在19世紀，大多數(shù)生活在芬蘭農(nóng)村的農(nóng)耕者要么不能獨立，要么就是佃農(nóng)，總之非常貧困。這一時期增長速度最快的是由流動的農(nóng)業(yè)工人構成的“無產(chǎn)階級”(landless people)。饑荒時有發(fā)生，女性成為饑荒時期重要的勞動力。1867年到1868年的饑荒雖然是舉國的大災難，但也孕育了集體行動的觀念和意識。

到了19世紀后半期，一系列的人民運動和集體行動蓬勃發(fā)展，工人聯(lián)合會、青年俱樂部以及婦女聯(lián)盟等民間組織紛紛成立。人民運動集中爆發(fā)最終導致民族獨立。這一時期，婦女也積極參與到了全國范圍內的重要運動中。[5]因而，這些民主和民族運動為包括男性和女性在內的全體民眾參與社會發(fā)展提供了平等的機會。

民族運動的另一個重要產(chǎn)物是1906年的議會制度改革，改革后的芬蘭成年男女獲得了平等的選舉權和被選舉權。芬蘭是歐洲最早、世界第三個保障女性選舉權的國家。[6]然而1918年內戰(zhàn)之后，廣大群眾被統(tǒng)治階級壓制，這些民權和女權的成就隨后遭遇挫折。在20世紀二三十年代，商貿(mào)聯(lián)合會和左翼政黨的影響力被嚴重削弱。統(tǒng)治階級開始在中央和地方全面使用國家機器，來保障通過他們意志力構建的社會平穩(wěn)運行。

(三)作為紐帶的第三方社會組織

19世紀60年代的大饑荒迫使政府構建更加適用的救濟制度。芬蘭政府以英國維多利亞濟貧法為藍本，對貧困群體進行調查認定，建立救濟院收留被認定為貧困的人們。1880年后的近60年間，由中央政府低息貸款、地方政府建設的救濟院達240家。[7]社會中孤兒和無依靠的老人的數(shù)量逐漸減少。

1922年的濟貧法改變了救濟院的道德觀和專業(yè)化水平，救濟院逐漸變成只收容老年人的“市政之家”。其他社會成員的福利需求都被推給了慈善機構和中央政府。這種做法在隨后的20年間都保持不變，地方社會福利的服務局限于為老年人建設“市政之家”上，芬蘭社會保障政策陷入停滯。與此同時，另一股新興的力量迅速發(fā)展并推動了芬蘭社會福利的發(fā)展。伴隨著19世紀后半期工業(yè)化和城市化的進程，慈善捐贈組織迎來了發(fā)展的黃金時代。很多由資本家的太太們或者工人階級自助會成立的志愿者組織，率先建立了兒童照料機構，如全天托兒所、幼兒園等。

由于黑格爾政治學說在芬蘭的巨大影響力，政府被認為有義務保證公民在社區(qū)中的平等地位和階級利益。而當政府在社會保障服務過程中存在明顯不足、無法滿足民眾需求時，志愿者組織會給予支援。從19世紀80年代開始，政治與志愿者組織的合作關系越發(fā)密切，因為這些非營利組織的服務由地方政府購買而不再由使用者自行負擔。社會組織在政府的資助下從事社會服務，填補了政府服務的空缺，縮小了政府與民眾之間的鴻溝。芬蘭社會保障體系也逐漸發(fā)展成面向全體公民提供多樣化服務的普惠式社會保障體系。

二、基于普惠主義文化的社會保障體系發(fā)展

芬蘭作為北歐福利體系國家之一，貫穿其社會保障體系的核心思想是普惠主義，即尊重全體公民獲得社會保障服務的普遍性權利。在具體實踐中，芬蘭建立專門的法律保障公民享有該項權利，并由政府提供統(tǒng)一的服務。這種普惠式社會保障體系的建立是芬蘭社會歷史發(fā)展的必然結果，長久以來的種種歷史事件，譬如宗教改革、民族運動、女性主義發(fā)展以及社會組織的興起，共同作用并塑造了芬蘭普惠式社會保障體系。但是，在不同歷史時期，芬蘭社會保障的普惠主義呈現(xiàn)程度略有不同：第二次世界大戰(zhàn)前，普惠主義并不完全，政府的社會保障服務有限，但社會組織為此做出了重要補充；第二次世界大戰(zhàn)后，芬蘭經(jīng)濟復蘇，政府在經(jīng)濟和具體服務上承擔起社會保障的主要責任，普惠式的社會保障在芬蘭得到最全面和深入的貫徹，普惠主義得以充分顯現(xiàn)；進入21世紀后，由于社會保障需求的升級，新的普惠主義興起，非正式服務的形式和內容不斷豐富。

(一)第二次世界大戰(zhàn)前：家庭為主，社會組織協(xié)助

由于1918年內戰(zhàn)的創(chuàng)傷，芬蘭社會政策在隨后的20年間都處于一個停滯的狀態(tài)，只有少數(shù)陷入非常貧困境地的老人，在通過嚴格的篩選之后，有機會住進地方政府建設的救濟院中。絕大多數(shù)民眾的社會保障主要依靠來自家庭的支持。家庭中的成年子女承擔了照顧老年父母的全部責任。這一時期，65歲以上老年人中有超過一半都同他們的子女一起居住，老年人和兒童的照料問題都在家庭內部解決。[8]第二次世界大戰(zhàn)期間，國民稅收增加，中央政府對國民生活的諸多方面進行直接的指導和管理。這一時期，芬蘭被迫同俄羅斯簽訂了2項不平等的和平協(xié)議，為了守護國家，政府必須將民眾團結起來。因而，階級矛盾在這一時期變得不再那么尖銳，國家內部依舊靠牢固的凝聚力維持著穩(wěn)定。這是這一時期芬蘭社會保障以家庭為主的首要原因。

另外一個原因則來自志愿組織和各式協(xié)會的援助。如前文所述，芬蘭發(fā)達的社會組織是普惠主義的文化根基，也為芬蘭社會保障體系做出了重要補充，并且在形式和內容上引領了社會保障的發(fā)展。它們幫助貧困家庭的母親照顧小孩、料理家務，建立兒童照料機構為工作的母親提供看護服務，甚至建造針對老年人的設施完善、服務周到的公寓。這些做法隨后也相繼為政府機構所接受，成為政府多元化服務的雛形。

(二)第二次世界大戰(zhàn)后：多元化的政府保障

從20世紀50年代開始，芬蘭老年人與他們成年子女之間的責任義務關系開始轉變。1956年，新的政府津貼計劃開始實施，新計劃實施普惠式統(tǒng)一價的社會保障服務。政府在經(jīng)濟上對老年人予以大力支持。并且“市政之家”不再僅僅針對貧困老年人開放，那些自認為有需求的老人可以通過自行繳納大部分費用的方式成為“自費病人”住進來。到了20世紀70年代，成年子女徹底沒有贍養(yǎng)老年父母的義務，到一定年齡后獲得退休資格被當作生命權的一個部分，享受政府全面、多元化的保障。[9]

在芬蘭，對老年人的機構照顧長久以來就是社會福利的傳統(tǒng)內容。因而，居住在機構中的老年人比例要高于歐洲其他國家。在20世紀90年代初期，65歲以上居住在機構中的老年人占比約為7%，但隨后由于“去機構化”政策的實施，這一數(shù)字有所下降。其中，將近一半的老年人是在公共健康保障醫(yī)療機構接受長期照顧，另一半的老年人則是在市政當局經(jīng)營的機構中接受照顧。[10]

芬蘭的住家照顧在21世紀初達到世界前沿水平。在1990年前后，超過20%的65歲以上芬蘭老人接受了住家照顧，[11]但是在20世紀末，這一數(shù)字跌到3%左右(見表1)。事實上，政府在住家照顧上的總體投入并沒有減少，只是準入機制變得越來越嚴格?，F(xiàn)行的住家照顧主要是針對高齡和孱弱的老人提供服務。因而，一些期望獲得住家照顧的人可能并不能輕易如愿。非政府機構在家庭照顧領域提供服務的比重持續(xù)增加，包括營利和非營利的非政府機構提供的社會保障服務大約占到全芬蘭社會保障服務總體的兩成。

表1 1998年芬蘭老年人使用不同社會保障服務占比單位:%

數(shù)據(jù)來源：SOTKA。[12]

20世紀90年代以來，芬蘭針對老年人的公共支出里增長最快的是家務服務支出，10年時間內漲幅達到3倍以上。[13]家務服務的內容不盡相同，但是大多數(shù)都能夠為居住在公寓中的老年人提供他們需要的服務。這些公寓可能是他們購買的，也有可能是租住的。家務服務有一半都是由非政府組織提供的，另一半則是由市政當局購買的第三方服務。這一時期，商業(yè)化的社會保障在芬蘭是非常少見的。雖然大多數(shù)情況下的社會服務都是由獨立的志愿者提供的，但是也還有不少是市政部門通過撥款的形式資助的。因而家務服務這一塊的社會保障并不是真正或完全的“準私有化”的。

實際上，對大多數(shù)老年人的照料還是來自親屬們，尤其是女性親屬們。盡管大量研究都表明，這種非正式的照料因為專業(yè)知識的不足而有很大的局限性。然而正式社會保障覆蓋率的降低必然導致非正式照料的增加。為了解決這個問題，政府出資購買相關培訓，讓社會成員通過考取家庭照顧資格證書獲得專業(yè)的知識，以便對家庭成員或者其他老人、殘疾人、病人等進行照顧，讓他們有機會繼續(xù)居住在社區(qū)的同時獲得專業(yè)的照料，即持證照顧。

芬蘭老年人的普惠式社會保障并不局限于以上內容，當沒有明確的權利可以獲得某項服務時，那些有較高需求的人就可以轉向公共服務部門尋求幫助。服務的價格由內容決定，但是由于購買者會考慮到退休金的負擔水平，他們不會購買那些會使其陷入貧困的服務。而另一個困境是，需求不高的人往往只能獲得來自親人或配偶的非正式照顧，因為專業(yè)的服務大多提供給了需求較高的人。

(三)21世紀：新型普惠主義

進入新時期，芬蘭的社會保障有了一些變化：第一，地方政府通過增加選擇、指定目標、轉包合同、非職業(yè)化和碎片化等手段限制社會保障的單位支出；第二，部分社會保障服務的費用要由使用者自己買單，并會發(fā)展出一些針對中產(chǎn)階級及以上人群的高品質社會保障服務；第三，由于需求的擴大，一些非正式的照料替代了社會保障服務，比如家庭服務。[14]事實上，地方社會服務機構開展了更多的服務工作，并不斷擴大它們在新領域的影響力。同時，他們還肩負起對非正式服務、志愿服務和商業(yè)服務的資助和監(jiān)管責任。[15]正式的公共服務越來越少，直接的社會服務也越來越不易獲得，普惠式的社會保障開始偏離初衷。于是，一種新的普惠主義被提出，即建議建立公共基金和相關法規(guī)保障私有和非正式的社會服務。[16]通過經(jīng)濟和法律上的雙重約束，讓社會保障依舊在“普惠”的原則之上發(fā)揮功能，一方面在經(jīng)濟上保證服務的種類、數(shù)量和質量能夠滿足所有公民的需求，另一方面在法律上保證每一個公民都有獲得相關社會保障服務的普遍性權利。

然而，依舊有人擔心私營組織可能在很大程度上削弱“普惠”的普遍性原則，當社會保障服務的主體轉變了，那么責任也就變的不明確了。因而需要特別指出，私有化的商業(yè)社會保障服務在芬蘭只占有很少的份額，能夠提供家庭照顧服務的私營社會保障企業(yè)更是少之又少。為了支持這類企業(yè)的成長，政府在稅收政策上給予它們極大優(yōu)惠。針對一些大的企業(yè)，政府還將社會保障的各項服務通過轉包的方式交由它們具體實施。不同于美國和日本，盡管有私營企業(yè)參與，芬蘭政府還是牢牢控制了全國范圍內超過一半的正式社會保障服務，除了部分特殊照料，家庭幾乎不需要在經(jīng)濟上承擔太多。

三、來自“普惠主義”的歷史經(jīng)驗

經(jīng)濟落后時期，經(jīng)濟增長和滿足人們的基本生活需求是我國社會發(fā)展的主要目標；當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，人們的基本需求得到滿足后，我國社會發(fā)展目標就轉向促進人的全面發(fā)展[17]，并要為居民生存和發(fā)展提供完善的保障。自黨的十六大提出全面建設小康社會的發(fā)展目標至今，我國社會建設日新月異，居民生活質量大幅提高，社會保障水平也穩(wěn)步前進?！笆糯蟆边M一步做出規(guī)劃，從現(xiàn)在到2020年是全面建成小康社會的決勝時期。在這一特殊時期，建立健全我國社會保障體系，對助推全面小康社會的建設有重大意義。他山之石，可以攻玉，對芬蘭社會保障體系構建的歷史經(jīng)驗進行總結分析，一方面有利于我們借鑒和學習，另一方面可以避免一些錯誤和不足。

(一)積極引導混合所有制經(jīng)濟發(fā)展

芬蘭政府在強調其對穩(wěn)定經(jīng)濟、控制分配方面重要作用的同時，承認私人企業(yè)應當是生產(chǎn)領域的主導力量，“要滿足經(jīng)濟生活的各種要求，不能要么完全借助政治決定要么完全通過市場手段實現(xiàn)。它要求建立一種能夠將公共舉措和市場機制、強大的工會組織以及積極負責的消費者結合起來，并得到消費立法的強有力支持的混合經(jīng)濟”。[18]芬蘭的這種“混合經(jīng)濟”體現(xiàn)為其國有企業(yè)在生產(chǎn)領域占工業(yè)總銷售額的10%，私人資本在整個國民經(jīng)濟中的比重高達近90%；而在分配領域，由政府支配的國民收入的比重往往在50%左右。因此，政府與市場之間的關系不是簡單的壟斷或者監(jiān)管，而是兼有競爭、合作、協(xié)調、監(jiān)督等多重關系的綜合體。

在我國社會保障體系中，政府與市場的關系是一組基本的關系，貫穿在很多具體領域中。以養(yǎng)老保障為例，在養(yǎng)老保險的第一大支柱——基本養(yǎng)老保險制度中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險是以政府為主導的，養(yǎng)老保險的第二大支柱——企業(yè)年金則是以企業(yè)為主體建立起來并進行市場化運作的。在養(yǎng)老服務中，以機構養(yǎng)老為例，養(yǎng)老機構分為公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構。公辦養(yǎng)老機構定位于滿足老年人基本生活需要，面向“三無”老人和絕大部分有機構養(yǎng)老需求的老人，其對“三無”老人不收取任何費用，對其他愿意入住的老年人收取一定的費用。民辦養(yǎng)老機構主要是通過市場運作，針對的是有更高層次需求的機構養(yǎng)老的老年人。雖然在機構養(yǎng)老領域呈現(xiàn)出政府和市場相互配合的局面，但公辦養(yǎng)老機構與民辦養(yǎng)老機構常出現(xiàn)錯位現(xiàn)象：公辦養(yǎng)老機構數(shù)量不足且收費相對較高，部分有機構養(yǎng)老需求的老人沒有機會入住或因消費能力達不到公辦養(yǎng)老機構的要求，不得不選擇民辦養(yǎng)老機構；部分民辦養(yǎng)老機構承擔了低端養(yǎng)老服務，由于民辦養(yǎng)老機構都有一定的利潤目標，在低繳費的基礎上再扣除部分利潤，就難以保證老年人的生活質量。公辦和民辦養(yǎng)老機構在相互配合的基礎上應明確定位：低端的、滿足老年人最基本養(yǎng)老需求的服務應由政府主導的公辦養(yǎng)老機構承擔，不應讓有盈利目標的民辦養(yǎng)老機構承擔；在公辦養(yǎng)老機構負責滿足老年人低端的、最基本的需求的前提下，民辦養(yǎng)老機構作為補充可以定位高端，滿足老年人日益增長的多層次、多樣化的需求。

(二)充分引入第三方組織

芬蘭的普惠主義萌芽來源于集體行動的觀念，最初的實施也離不開各種形式聯(lián)合會的推動。芬蘭的成年公民中，有超過一半的人加入了各種不同的協(xié)會組織。這些專門機構以及基金會、聯(lián)合會等分別在社會保障的不同領域參與管理，與不同的相關機構進行聯(lián)系和協(xié)調。有的甚至在公民有需求但政府無暇顧忌的領域，以新形式提供新內容的社會保障服務。

在我國，社會工作和慈善事業(yè)的發(fā)展推動了社會保障事業(yè)的完善，因此應進一步壯大社工群體和公益組織。隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會進步，我國公益慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，民間公益組織大量涌現(xiàn)。2016年3月第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國慈善法》，慈善法的出臺，是我國慈善事業(yè)邁入法治化軌道的標志，為規(guī)范慈善活動有序運行、促進慈善事業(yè)健康發(fā)展提供根本的法治保障，為完善社會領域立法、全面推進依法治國提供重要的制度規(guī)范，為打贏扶貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會提供堅實的推動力量，為傳承中華民族傳統(tǒng)美德、培育和踐行社會主義核心價值觀提供強大的精神動力。

隨著慈善事業(yè)的發(fā)展和規(guī)范，慈善組織越來越多。截至2014年底，全國共有正式登記的社會組織60萬個，比2013年增長近一成。其中，社會團體30.7萬個，民辦非企業(yè)單位28.9萬個，基金會4044個，分別比上一年度增長了6.2%、13.3%和13.9%。[19]慈善組織在幫助弱勢群體方面起到了重要作用，是社會救助的重要載體。從西方發(fā)達國家來看，慈善組織較早參與到社會福利中，對推動社會福利事業(yè)的形成與發(fā)展起到了重要作用，我國應繼續(xù)鼓勵慈善組織的壯大。社會工作者在社會福利事業(yè)中也發(fā)揮著重要作用，應提高社會工作者的專業(yè)技能，提高他們幫助弱勢群體的能力。

設立第三方監(jiān)督組織，鼓勵成立從事社會福利事業(yè)的企業(yè)。在醫(yī)療保險領域，西方國家通常采用第三方監(jiān)督機構評價監(jiān)督醫(yī)生的行為，我國可以借鑒這種方式，成立專門的醫(yī)療監(jiān)管機構，不僅可以監(jiān)督醫(yī)生行為，同時可以監(jiān)督醫(yī)療保險管理機構的行為，保障參保者權益。鼓勵發(fā)展社會服務類企業(yè)，鼓勵民眾參與到社會服務事業(yè)中，在政府無法提供服務的領域，通過政府購買服務等方式為居民提供社會服務，這有助于豐富和完善社會保障體系，滿足民眾日益增長的社會保障需求。

(三)維持充分的就業(yè)

在20世紀90年代初期，芬蘭經(jīng)濟進入衰退期。失業(yè)率持續(xù)上升達到20%，導致了政府在社會保險上支出增加，中央政府和地方當局出現(xiàn)嚴重的財政赤字。而在世界范圍內的經(jīng)濟大蕭條和失去蘇聯(lián)經(jīng)濟市場的雙重作用下，芬蘭經(jīng)濟下滑的速度一度引起了全國上下的震驚。到20世紀90年代中期，很多社會政策專家紛紛提議結束斯堪的納維亞式慷慨的社會福利政策。直到1994年之后芬蘭經(jīng)濟才逐步恢復。到2000年，失業(yè)率已經(jīng)回落到歐盟國家10%左右的平均水平，公共部門的財政狀況甚至好于大多數(shù)歐洲國家。[20]而挽救芬蘭的社會保障體系免于崩潰的正是促進就業(yè)、縮小貧富差距的社會政策。

在我國失業(yè)保險是社會保障體系的重要組成部分，是指國家通過立法強制實行的，由用人單位、職工個人繳費及國家財政補貼等渠道籌集資金建立的失業(yè)保險基金，對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助以保障其基本生活，并通過專業(yè)訓練、職業(yè)介紹等手段為其再就業(yè)創(chuàng)造條件的制度。長期以來，我國失業(yè)保險基金結余呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，到目前已有超過千億的結余。這一結余是一種資源閑置，借鑒芬蘭的經(jīng)驗，應將更多的失業(yè)保險基金用于促進再就業(yè)項目中，而不僅局限于發(fā)放失業(yè)補貼。根據(jù)我國實際情況，靈活就業(yè)人員和進城務工人員數(shù)量龐大，他們并未被納入失業(yè)保險體系中，屬于失業(yè)高危群體，應設立相應的促進就業(yè)項目，加強技能培訓，提高靈活就業(yè)人員及進城務工人員的技術水平，提高他們的競爭力。

我國是世界上第一人口大國，豐富的勞動力資源為經(jīng)濟的快速發(fā)展做出了重要貢獻。目前，我國已邁入老齡化社會，人口紅利時代即將結束。拓展老年人力資源成為促進就業(yè)的重要環(huán)節(jié)。為老年人提供平等的就業(yè)環(huán)境及相應的政策支持有助于幫助他們實現(xiàn)就業(yè)。充分就業(yè)對于促進經(jīng)濟發(fā)展、應對經(jīng)濟周期性蕭條都能起到重要作用。

(四)切實推動社會平等

縱觀芬蘭普惠主義的社會根基以及發(fā)展歷程，社會平等在其中的確起到了顯著作用。以性別平等為例，普惠主義誕生于饑荒時期，勞動力的不足客觀上為女性提供了參與勞動的機會，隨后女性才能夠參與各種社會運動，并獲得與男性平等的選舉權和被選舉權。一方面，性別平等為普惠式社會保障提供基礎；另一方面，普惠式社會保障體系又進一步在政策上強化了社會平等，為男性和女性(包括沒有參加過工作的家庭主婦)提供平等的保障服務。

芬蘭受到平等主義文化的影響，其社會福利體系是基于公民權利建立起來的。我國城鄉(xiāng)二元社會對社會保障體系的建立產(chǎn)生了重大影響。以養(yǎng)老保險為例，我國最先建立起城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，是基于職業(yè)身份的養(yǎng)老保險制度。隨后建立起新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，是基于城鄉(xiāng)居民身份的養(yǎng)老保險制度。之后，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。然而，由于各個制度統(tǒng)籌層次不同，保障標準的差異，社會保障呈現(xiàn)出制度碎片化狀態(tài)。目前，我國正在進行提高統(tǒng)籌層次的探索。建立基于公民權利的社會保障制度，將更加公平地為公民提供社會保障。目前，我國大力推行養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，各個省份機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老補貼人群和補貼標準有顯著差異，可以借鑒芬蘭實踐，建立覆蓋全體公民的統(tǒng)一的養(yǎng)老服務體系，設定相應的補貼標準，各省市可根據(jù)具體情況微調，這樣更有利于保障公民的相應權益，也有利于保證制度的統(tǒng)一性。

綜上，來自芬蘭普惠主義社會保障體系的歷史經(jīng)驗包括對混合所有制經(jīng)濟的積極引導、對社會組織的重視和重用、對人力資源的充分利用以及對社會平等的積極推動等。當然，普惠式的社會保障體系也存在著不少內生性問題：第一，福利膨脹，過度依賴國家。[21]從搖籃到墳墓的全方位、無差別的社會保障既讓國民享受充分的保護，也削弱了個體抵御風險的能力。第二，政府財政承受巨大壓力。在芬蘭，59%的社保資金由中央政府負責，41%由社會各機構的雇主、雇員繳納。芬蘭2009年僅公共醫(yī)療保健這一項支出就有157億歐元，占國內生產(chǎn)總值的9.2%。[22]第三，勞動力成本增加，企業(yè)競爭力下降。芬蘭勞動力的社會保障和福利費用大部分由企業(yè)繳納，因而企業(yè)用人成本大大提高，削弱了其在世界市場的競爭力，也遏制了企業(yè)投資的積極性和經(jīng)濟發(fā)展的勢頭。

然而，上述矛盾依然無法掩蓋芬蘭社會保障體系在滿足居民需求、維護良好的社會秩序上的積極影響。從社會發(fā)展的角度來看：一方面，社會保障不是單純的消費行為和投資行為，而是一種必要的社會投入；另一方面，總有人需要為社會保障服務買單，如果不是政府，那勢必就是個人。短期來看，社會保障支出會減弱一個國家在國際市場上的競爭力，但是長期來看，它是一個社會再生產(chǎn)的先決條件。同時，一個國家持久競爭力不是來自政府社會保障支出數(shù)額，而是來自其社會保障體系的效率。

參考文獻：

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