陳文權 余雅潔

摘要：本文采用問卷調查法，就“小官腐敗”的程度、危害、主體、領域、原因等問題，對重慶市141位基層紀檢監(jiān)察干部進行問卷調查。調查研究發(fā)現：基層紀檢監(jiān)察干部普遍認為基層腐敗問題凸顯，嚴重破壞干群關系、黨群關系；村（社）干部、政務系統最易于產生腐??；非正式制度因素會對“小官”產生負面影響，權力運行不透明導致“小官巨腐”；完善監(jiān)督制度是治理“小官腐敗”的有效途徑；基層紀檢監(jiān)察機關對群眾參與的重視度較低?；诖?，本文提出構建監(jiān)督網絡、推進公開透明的權力運作和重視思想教育等對策建議。

關鍵詞：小官腐??；反腐??；對策建議

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1671-198X（2018）02-0022-08

一、引言

近年來，各地“小官腐敗”事件頻頻爆出，甚至在一些地方出現愈演愈烈的現象，產生了極大的負外部性?！靶」佟弊鳛橐环N社會俗稱，在公共管理學術界被定義為“街頭官僚”?！敖诸^官僚”指在低層次的行政執(zhí)行單位，同時也是最前線的政府工作人員。由于我國基層社會治理的特殊性，群眾與媒體口中的“小官”既指具有公職身份的基層干部，也包括基層群眾自治組織中的“村官”。因而本文所言的“小官”是指縣處級以下、副科級以上的領導干部（包括縣級機關部委局和國有企事業(yè)單位的負責人），以及農村“兩委”領導干部（主要是指村主任與黨支部書記）。

較之處在權力頂層的“高官”，“小官”處于公權力的末梢，代表上級政府執(zhí)行公共服務與社會治理的職能。其不僅與群眾互動最為頻繁、最為密切，而且數量龐大，是治國理政之基礎。因此，針對“小官腐敗”現象的突出問題，十八屆中央紀委五次全會明確要求各級紀檢監(jiān)察機關加大對群眾身邊腐敗問題的查處力度。之后，十八屆中央紀委六次全會、中央紀委七次全會也都反復強調要堅決整治和查處群眾身邊的不正之風和腐敗問題。面對新形勢、新任務，各地基層紀檢監(jiān)察機關做了大量卓有成效的工作，基層的不良風氣得到有效遏制，黨風、政風、行風明顯好轉。但據中紀委通報，2016年全國共處分鄉(xiāng)科級及以下干部39.4萬人，增長24%，其中處分村黨支部書記、村民委員會主任7.4萬人，增長12%。顯然，數據的增長一方面反映了基層紀檢監(jiān)察機關嚴查腐敗問題的力度不斷加大，另一方面也表明了基層腐敗問題的治理工作仍然任重道遠。鑒于此，為鞏固已形成的反腐敗壓倒性態(tài)勢，本文作者對重慶市141位基層紀檢監(jiān)察干部展開問卷調查及訪談，以了解他們眼中的“小官腐敗”及其治理之策。

二、文獻回顧

在中央高度重視基層反腐倡廉的同時，學術界也廣泛關注“小官腐敗”問題，相關研究主要集中在以下三個方面：第一，關于“小官腐敗”的特征。如楊群紅總結出“村官”腐敗的主要特征為“案件面大量廣”“扶貧和民生領域案件高發(fā)”“窩案、串案突出”“‘蒼式腐敗與‘虎型腐敗并存”和“犯罪手段更加隱蔽和多樣化”；朱春奎認為貪腐“小官”這一群體具有級別低、缺少監(jiān)督、掌握實權以及形成龐大的利益聯盟等特征。第二，關于產生“小官腐敗”的原因。如呂德文從鄉(xiāng)村利益共同體、灰色利益鏈、監(jiān)督制度不健全三個方面說明了小官貪腐的發(fā)生機理；趙秀玲從務“虛”、以“家”治村和“經濟至上”三方面對“小官巨腐”的社會文化因素進行研究。第三，關于治理“小官腐敗”的對策。如：陳文權等認為治理“小官巨腐”的關鍵在于依法治官；周慶智認為解決“小官貪腐”的根本在于確立基層權威的社會授權來源。

毫無疑問，現有文獻為“小官腐敗”的后續(xù)研究提供了重要借鑒與參考，但也存在一定局限性：目前學術界對此議題的研究多采用問題、原因和對策三段論的形式進行論證；定性研究居多、定量研究較少，尤其較少有以調查數據為支撐進行具體論證的文獻。因此，基于問卷調查法研究“小官腐敗”整體現狀具有重要意義。為確保對“小官腐敗”研究的準確性，本文結合基層紀檢監(jiān)察干部的實際工作經驗來進行調查研究，嘗試在已有文獻的基礎上從以下兩方面進行拓展：第一，在研究內容上，聚焦“小官腐敗”的現狀探析；第二，在研究方法上，采用問卷調查法，以調查數據為基礎對“小官腐敗”的現狀進行描述性統計分析。

三、研究設計

為了解基層紀檢監(jiān)察干部對目前“小官腐敗”的現狀以及對基層反腐工作的評價，本文作者對重慶市部分縣級部門的紀檢組長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的紀委書記展開了問卷調查。其一，根據問卷調查設計原則和基層實際工作經驗將問卷分為8個維度，包括基本信息、腐敗程度、腐敗危害、腐敗主體、腐敗領域、腐敗原因、反腐敗措施和基層紀檢部門的工作開展。其二，對新任縣級部門的紀檢組長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的紀委書記，分別發(fā)放問卷147份，回收問卷145份，其中有效問卷141份，有效回收率為97.2%。利用SPSS19.0對回收的有效問卷進行數據統計。

四、研究分析

統計問卷后得知，受訪者的職位主要為副處（46.1%）、正科（24.1%）和其他（22.0%），正處（1.4%）、副科（6.4%）占比較少（見表1）?？偟膩砜矗鶎蛹o檢監(jiān)察干部對“小官腐敗”的認知與群眾之間有所差別，主要是從業(yè)務角度對“小官腐敗”的程度、危害、主體、領域、原因、對策等方面展示了專業(yè)看法，可供有關方面參考。下面擬分項呈現這一統計結果。

（一）關于“小官腐敗”的程度

基層紀檢監(jiān)察干部普遍認識到“小官腐敗”已是一個比較嚴重的問題，對其高度重視。調查顯示，分別有37.6%的基層紀檢監(jiān)察干部認為“小官腐敗”的占比高于“高官腐敗”或兩者的占比同樣多（見表2）。一般而言，群眾對反腐的關注往往集中于職務、級別較高的“大官”身上。與“大官”相比，“小官”因職務、級別、地位較低不易引起群眾的重視。但調查結果卻表明現實中“小官腐敗”的嚴重程度大大超出了群眾的想象，已是一個亟待解決的問題。

另外，基層紀檢監(jiān)察干部對基層反腐工作的重要性也有清晰認識。調查顯示，86.5%的基層紀檢監(jiān)察干部對“小官腐敗”的態(tài)度是“非常痛恨”（見表3），認為有必要對其繼續(xù)集中開展專項整治行動。針對目前懲治“小官腐敗”的效果，53.9%的基層紀檢監(jiān)察干部持“比較滿意”的態(tài)度（見表4），即基層反腐工作是有一定成效的。然而，僅有16.3%的基層紀檢監(jiān)察干部對懲治“小官腐敗”的效果持“非常滿意”的態(tài)度，但仍分別有17.0%、2.1%的基層紀檢監(jiān)察干部持“不太滿意”和“很不滿意”的態(tài)度（見表4）。這說明基層反腐工作雖有一定成效，但依舊存在問題，在以后的工作開展中需進一步改進。

（二）關于“小官腐敗”的危害

基層紀檢監(jiān)察干部普遍認為“小官腐敗”最終會嚴重敗壞黨和政府在群眾心中的形象，進而危及國家治理大廈根基的穩(wěn)定。首先，針對“小官腐敗”會對當地政治生態(tài)造成哪些危害，調查顯示“疏遠干群關系”（89.2%）和“導致人民失去信心”（87.1%）排在第一、第二位，“動搖共產黨的執(zhí)政基礎”（69.1%）和“敗壞官場風氣”（66.9%）分列第三、第四位（見表5）。也就是說，“小官腐敗”像蠹蟲一樣蛀蝕干群團結、破壞黨和政府的形象。如不加以整治，及時修復，必然會導致干群矛盾突出、干群關系緊張，致使上訪頻繁，甚至釀成群體性事件。

其次，針對“小官腐敗”會對當地造成哪些直接危害，調查顯示“侵害農民群眾利益”（89.2%）為更多受訪者所選擇，之后依次是“給國家和集體財產造成巨大損失”（73.4%）、“形成大量的鄉(xiāng)村豆腐渣工程”（68.3%）和“助長鄉(xiāng)村黑惡勢力、家族勢力”（45.3%）（見表6）。“侵害農民群眾利益”成為最大危害的原因在于“小官”通常是利用手中現有的權力、采用直接與民爭利的手段來積累財富，如土地流轉中的侵吞巨額集體資產、福利分配中的直接侵占、項目審批和監(jiān)管中的腐敗等。換言之，“小官腐敗”對群眾的危害最大。而群眾作為黨的根本力量，群眾工作是黨所有工作的生命線，當廣大群眾對黨和政府不信任甚至是“官”“民”對立時，也就危及到了國家治理大廈根基的穩(wěn)定。

（三）關于“小官腐敗”的主體

就“小官腐敗”的主體而言，村（社）干部成為違紀違法的重災區(qū)。調查顯示，55.7%的基層紀檢監(jiān)察干部認為有腐敗行為的“小官”是村（社）干部，僅25.0%、19.3%的基層紀檢監(jiān)察干部認為是區(qū)縣機關干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道干部（見表7）。出現這一結果可能與村（社）干部較低的腐敗成本密切相關。一方面，隨著中央惠農政策力度不斷加大，村（社）干部掌握的資源越來越多，其腐敗的機會也越來越大；另一方面，村（社）干部的監(jiān)管面臨“群眾不敢管、上級顧不上管、法律管不著”的尷尬局面，即使是紀檢監(jiān)察機關去實地調查，也面臨種種“掣肘”。在此背景下，村（社）干部腐敗問題頻頻發(fā)生，甚至出現“小官巨腐”這種極端現象。

（四）關于“小官腐敗”的領域

關于“小官腐敗”的領域，四成左右的基層紀檢監(jiān)察干部認為基層最易于發(fā)生腐敗的領域是政務系統。按基層腐敗發(fā)生的難易程度排序，基層紀檢監(jiān)察干部認為最易于發(fā)生腐敗的領域依次為政務系統（41.1%）、學校、醫(yī)院等事業(yè)單位（28.4%）、公共服務機構（27.7%）和黨務系統（2.8%）（見表8）。這一結果與筆者的最初預估相吻合。主要原因在于基層政務系統的領導干部盡管看似權限不大，卻直接掌握著土地征用、房屋拆遷、宅基地審批、各項惠農政策的落實、專項資金發(fā)放等權力。再加之政務公開不足和內外監(jiān)督乏力，一些基層政務系統的干部就容易利用職務之便進行腐敗。

（五）關于“小官腐敗”的原因

基層紀檢監(jiān)察干部普遍認為非正式制度因素對“小官腐敗”也會產生較大影響。從理論上來看，誘發(fā)“小官腐敗”的原因是多方面的，大致包括正式制度與非正式制度兩方面。人民論壇問卷調查中心于2014年就“小官貪腐”議題對群眾進行問卷調查，結果顯示誘發(fā)“小官”貪腐的原因主要還是在于監(jiān)督不力、權力集中和管理混亂三個正式制度因素。然而，本文對基層紀檢監(jiān)察干部的調查發(fā)現，正式制度與非正式制度層面因素都有涉及，且不存在主次之分（見表9）?！盎鶎痈刹考o律意識淡薄、不守職業(yè)規(guī)矩”（87.1%），“基層干部信仰、理想缺失”（70.5%），“基層干部具有較嚴重的當官發(fā)財意識”（66.9%）三個非正式制度選項為更多的受訪者所選擇。而選擇“基層權力配置過于集中、監(jiān)督制約機制乏力”（61.2%）和“基層干部選拔任用制度不健全”（42.4%）兩個正式制度選項的受訪者人數并不占優(yōu)勢。這表明非正式制度因素也會對“小官腐敗”產生負面影響，因而在今后的基層反腐工作中不可忽視非正式制度方面的建設。

同時，“小官腐敗”還存在著一個極端現象：“小官巨腐”問題?？偟膩砜矗m然“小官巨腐”只是個別現象，但目前已有越來越多的極端個案得以披露，其嚴重性不可小覷。因而本文也對出現“小官巨腐”的原因進行了調查。調查顯示，80.6%的基層紀檢監(jiān)察干部認為，原因是“基層權力運行透明程度不高，暗箱操作”（見表10）。這說明基層權力運行不透明是導致近年來“小官巨腐”屢見不鮮的最主要原因。由于基層權力運行的不透明，使得群眾無法監(jiān)督國家扶持新農村建設專項資金的分配管理和使用，導致不少巨腐“小官”的“誕生”。

（六）關于治理“小官腐敗”的措施

制度建設作為治理腐敗的有效途徑之一，一直被多數學者提倡。在治理“小官腐敗”方面，基層紀檢監(jiān)察干部根據實際工作經驗，認為最有效的制度建設途徑是完善監(jiān)督制度。調查顯示，“完善監(jiān)督制度”（97.8%）在受訪者的選擇中排列第一；“完善教育預防制度”（86.3%）、“完善懲處制度”（85.4%）、“完善選人用人制度”（84.7%）和“完善薪酬制度”（84.6%）分列第二、第三、第四、第五（見表11）。這一結果與十八屆中央紀委七次全會精神相一致?；鶎痈刹渴亲龊没鶎庸ぷ鞯墓歉闪α浚撾x監(jiān)督約束的權力必將變成謀取私利的工具，也就自然衍生出“小官腐敗”甚至是“小官巨腐”等諸多怪象。

（七）關于基層紀檢監(jiān)察機關的工作開展

基層紀檢監(jiān)察機關作為直接監(jiān)督管理基層黨員干部、加強基層黨風廉政建設的中堅力量，其自我管理和群眾的參與將直接影響著基層反腐倡廉的實效。調查顯示，基層紀檢監(jiān)察機關在自我監(jiān)督方面有所加強。76.6%的基層紀檢監(jiān)察干部所在部門經常開展廉潔自律教育（見表12），87.2%的基層紀檢監(jiān)察干部所在部門設有官員財產申報制度（見表13）。這表明基層紀檢部門與中央強調的“強化自我監(jiān)督，堅決防止‘燈下黑”的原則保持一致，基層紀檢干部不僅要做執(zhí)行紀律的“尖兵”，更要做遵守紀律的“標兵”。

不過，此次調查也反映出基層紀檢監(jiān)察機關對群眾參與監(jiān)督的重視度不夠。除87.7%的基層紀檢監(jiān)察干部所在部門開通了“咨詢舉報訴求平臺”之外，開通“權力運行知情平臺”（51.4%）、“當面溝通諫言平臺”（50.0%）和“直接參與評議平臺”（39.1%）的部門的比例無法滿足群眾參與的需求（見表14）。群眾信訪舉報工作是紀檢監(jiān)察機關發(fā)現腐敗線索的重要來源。但在現實中群眾的信訪舉報監(jiān)督環(huán)節(jié)仍存在不少問題，比如信訪舉報渠道不夠暢通、部分舉報線索得不到快速處理等，這不僅直接影響群眾監(jiān)督的積極性，也間接削弱監(jiān)督效果。

五、研究結論與對策建議

總體來看，基層紀檢監(jiān)察干部普遍認為目前“小官腐敗”問題凸顯，必須引起高度重視和警惕。其中，村（社）干部漸成“腐敗重災區(qū)”，政務系統最易于產生腐敗。若不有效遏制其蔓延勢頭，則會嚴重破壞干群關系、黨群關系，最終危及國家治理大廈根基的穩(wěn)定?！靶」俑瘮　眴栴}凸顯的原因，不僅有體制機制不完善因素，也有思想、意識等非制度層面因素的影響。而“小官巨腐”作為“小官腐敗”的一種極端現象，產生的主要原因則是基層權力運行不透明（暗箱操作）。與此同時，多數基層紀檢監(jiān)察干部認為完善監(jiān)督制度是治理“小官腐敗”的最有效途徑。另外，基層紀檢監(jiān)察機關作為黨的紀律檢查組織的重要組成部分，黨的十八大后雖在強化、自我監(jiān)督方面有所進步，但在貫徹落實群眾路線方面稍顯不足，未充分認識到群眾參與監(jiān)督的重要性。結合基層紀檢監(jiān)察干部的實際工作經驗，就治理“小官腐敗”提出以下針對性建議：

（一）構建黨紀、政紀、法紀、群眾監(jiān)督網絡并形成強大監(jiān)督合力，使“小官”們“不敢腐”

基層黨委（黨組）、基層檢察院與基層紀檢監(jiān)察機關協作監(jiān)督，構建立體監(jiān)督網絡。一是落實基層黨委（黨組）的主體責任?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委（黨組）的監(jiān)督工作不能僅限于開會部署、聽取匯報、帶隊檢查等，而是要把解決群眾身邊的“四風”和腐敗問題作為黨風廉政建設主體責任的重要內容，堅持“誰主管、誰負責”的原則，強化責任擔當。二是提升基層紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督水平。首先，突出監(jiān)督重點，著重查處吃拿卡要拖、雁過拔毛、優(yōu)親厚友、與民爭利等違紀行為。其次，完善監(jiān)督方法，堅持抓早抓小抓細節(jié)，節(jié)點治理、逐層推進，搞好事前、事中和事后監(jiān)督，實現監(jiān)督常態(tài)化。再次，推進基層巡察工作開展，緊抓重點人、重點事、重點問題，著力發(fā)現在黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力以及黨風廉政建設和反腐工作方面存在的突出問題。最后，鼓勵群眾參與監(jiān)督工作，加大黨風廉政建設和反腐工作成效宣傳力度，暢通多種方式的舉報渠道，及時處理群眾反映的問題線索，并做好舉報線索初查的保密工作和舉報證人的保護工作。三是構建黨紀、政紀與法紀的有效銜接，充分發(fā)揮基層檢察院的反腐作用?；鶎訖z察院要注重促進反腐倡廉建設，做好村（社）干部職務犯罪預防工作，加大對貪污征地補償款和拆遷補償款、貪占挪用揮霍集體財物、套取騙取國家補貼補助款、截留克扣冒領惠民資金、濫用權力中飽私囊等違法案件的查處力度。同時，基層檢察院還可通過引導群眾積極維權、提升其維權意識來達到監(jiān)督基層官員的目的。

（二）打造“陽光政府”，把基層公權力關進公開透明的制度籠子里，使“小官”們“不能腐”

“陽光是最好的防腐劑”，公開、透明的權力運作是杜絕腐敗現象的有效途徑之一。第一，推進政務村務公開。按照《中華人民共和國政府信息公開條例》《村民委員會組織法》，實現政務、村務“雙公開”，尤其要將惠農資金補貼、宅基地審批、移民補償安置等涉及群眾切身利益的重要政策措施和政策執(zhí)行落實情況作為公開重點。建立公開工作督察機制和責任追究機制，堅決防止和糾正基層不公開、假公開的問題。第二，推進基層官員職務公開?；鶎狱h政領導班子成員、村（社）干部的照片、姓名、職務、職責、分管工作、辦公電話等都應在其所在部門的網站、辦公大樓前公開欄上公布，方便群眾查詢。同時，基層黨政領導班子成員、村（社）干部要定期面向群眾述職述廉，接受群眾質詢和測評。第三，推進權力運行基本程序公開。圍繞基層官員的工作職責、辦事依據、推進過程和結果公示等方面，繪制權力責任主體的辦事流程圖，明確具體環(huán)節(jié)、步驟、進度、節(jié)點和標準，并在一定范圍內進行公布，確保責任主體職權行使不“越位”、不“失位”、不“亂位”。

（三）重視廉潔自律的思想教育，同時解決好基層干部的實際困難，使“小官”們“不愿腐”

基層黨校、基層黨委（黨組）與基層紀檢監(jiān)察部門相配合，做好基層官員的思想教育工作。其一，基層黨校要抓住“集中教育”這個根本。發(fā)揮縣黨校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨?！傲⒏瘫尽钡闹麝嚨刈饔?，縣黨校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校要自覺同中央保持高度一致，把黨的宗旨、紀律和規(guī)矩貫穿于基層官員培訓工作始終，重點學習《農村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等黨紀黨規(guī)。其二，基層黨委（黨組）要抓住“常規(guī)教育”這個基礎。將“集中教育”與“常規(guī)教育”相結合，基層官員所在單位的黨委（黨組）要扎實推進“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育，著力解決基層官員理想信念動搖、紀律意識淡薄、忽視群眾利益、漠視群眾疾苦等問題。其三，基層紀檢監(jiān)察機關要抓住“談話教育”這個關鍵?；鶎蛹o檢監(jiān)察部門要定期與基層的主要領導談話、進行領導干部任前廉政談話，加強組織督導約束，抑制腐敗動機和機會。

與此同時，建議國家有關部門重視基層干部工作艱苦性和實際困難，進一步完善基層公職人員的合法權益保障機制，在經濟發(fā)展的基礎上適當提高基層公務人員的工資福利待遇，形成“小官”們“不愿貪”機制，更好地“一心為公”，全心全意為群眾服務。

總之，“小官腐敗”就像不起眼的蛀蟲，正在一點點蠶食群眾長期以來對黨和政府積累的信任和信心。在當前的反腐態(tài)勢下，治理“小官腐敗”仍是接下來反腐工作的關鍵。而“抓好黨風廉政建設和反腐敗斗爭，必須全黨動手”，處于反腐工作中第一線的基層紀檢監(jiān)察機關是反“小官腐敗”的專門力量，在黨風廉政建設和反腐倡廉的過程中必須與其他職能部門之間“無縫對接”，同時積極發(fā)動群眾參與反腐敗斗爭，形成合力，才能盡可能壓縮“小官腐敗”的空間，取得反腐實效。

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