黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革作出新的部署，明確要求制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。第十三屆全國人民代表大會第一次會議3月11日通過《中華人民共和國憲法修正案》，確立了監(jiān)察委員會作為國家機構的憲法地位①；3月20日通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察機關在調查職務違法和職務犯罪時可以采取談話、訊問、詢問、留置②等12種措施。留置取代“兩規(guī)”，一詞之變，反映依法治國、依法治黨的一大進步。

一、“兩規(guī)”、留置的淵源

“兩規(guī)”俗稱“雙規(guī)”，根據1994年實施的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》的規(guī)定，“兩規(guī)”指的是“要求有關人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

與“兩規(guī)”類似的是對非黨員實施的“兩指”措施。最早出現在1990年頒布的《行政監(jiān)察條例》，稱監(jiān)察機關在案件調查中有權“責令有關人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”。該條例后被廢止，代之的是1997年的《行政監(jiān)察法》，監(jiān)察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明”。

實踐中因為“兩規(guī)”無法律依據而長時間限制人身自由引起質疑，中央紀委曾于2001年下發(fā)通知③，認為“兩規(guī)” 是突破大案要案行之有效的重要手段，但需要慎重使用，依紀依法辦案。

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（下稱《試點決定》）。為保證監(jiān)察委員會履行相關職權，《試點決定》中明確列舉其可以采取12種監(jiān)察措施。其中談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定等11種措施在《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》等相關法律中已有規(guī)定，均是我們比較熟悉和常見的措施。“留置”措施比較新鮮，是監(jiān)察委員會享有的的一項新權力，但《試點決定》并未對“留置”作明確的界定和解釋。

二、留置取代“兩規(guī)”的意義

《立法法》第8條明確規(guī)定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。根據現行《刑事訴訟法》的規(guī)定，涉及人身自由的強制措施包括傳喚、刑事拘留、逮捕、監(jiān)視居住、取保候審等。以往，檢察機關對自偵案件立案前，通常先由紀委對嫌疑人進行“兩規(guī)”。但紀委辦案時不適用《刑事訴訟法》規(guī)定的強制措施，“兩規(guī)”措施相對于刑事拘留、逮捕，雖然在人身自由限制程度和執(zhí)行的期限等方面大致相當，但適用程序比較簡單，證據要求比較低，而且不在第三方羈押場所（看守所）執(zhí)行；審批走的是黨內程序；律師不能和嫌疑人會見、通信，家屬就更談不上行使這些權利；如果嫌疑人最終被確認有罪而判處刑罰，“兩規(guī)”的時間不能用來折抵刑期；紀委“兩規(guī)”期間的訊問筆錄一般也不會直接作為證據在法庭上使用。以上種種情形反映出“兩規(guī)”完全是一套不在國法范疇之內的“黨紀規(guī)定”。依法治國方略的確立和推進，國民人權法治意識的增強，遭遇不時曝光的紀委在審查案件過程中發(fā)生刑訊逼供的“燈下黑”現象，越來越多的人們認為“兩規(guī)”這種未經法定程序卻長時間限制人身自由的強制措施，與憲法精神相違背，也與“法律面前人人平等”的精神不符。

監(jiān)察委員會整合了人民政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能，依法監(jiān)督國家公職人員，實現了對黨員身份的國家公職人員和非黨員身份的國家公職人員監(jiān)督的全覆蓋。今后紀委和監(jiān)察委員會合署辦公，原來紀委職能達不到的地方，或者無法實施的地方，現在可以通過監(jiān)察委員會以國家機關的名義依法實施。這樣既擴大了監(jiān)察的覆蓋面，又為監(jiān)察委員會辦案提供了法律依據，也確保了紀委實施黨內監(jiān)督各項措施的合法性。

用留置代替“兩規(guī)”，實質上是將黨的紀律與規(guī)定上升為國家法律。設立國家監(jiān)察委員會，不但整合了資源，而且實現了權力法律化。實際上就是把反腐敗斗爭從黨內推向國家層面來完成，實現對所有干部的全覆蓋并接受社會的全面監(jiān)督。

三、關于 “留置”制度的幾點思考

目前，省、市、縣三級監(jiān)察委員會已經全部組建成立，留置權作為一種新的限制人身自由的措施，如何保證其規(guī)范使用或不被濫用？筆者結合《監(jiān)察法》，考慮程序規(guī)范、權利保障等正當因素，對留置的延長期限、羈押場所、律師會見等問題談談自己的淺見。

（一）延長期限

《監(jiān)察法》規(guī)定“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月”。如此規(guī)定較好地考慮了以往的規(guī)定和做法，但在具體操作中，三個月之后的延長時間如何確定？筆者認為可以借鑒《刑事訴訟法》關于逮捕的延長規(guī)定進行細化：案情復雜、期限屆滿不能終結的案件，可以經上一級監(jiān)察機關批準延長一個月。特別重大復雜的案件，經省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察機關批準或者決定，可以延長二個月。

（二）留置場所

《監(jiān)察法》規(guī)定“ 被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監(jiān)察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有下列情形之一的，經監(jiān)察機關依法審批，可以將其留置在特定場所”。但哪些屬于“特定場所“卻無明確規(guī)定。根據以往的做法，“兩規(guī)”在廉政教育基地等專門場所實施，指定居所監(jiān)視居住長期租用賓館、旅店等場所實施，為“兩規(guī)”而設計的專門場所各方面條件均好于長期租用的賓館、旅店。刑事強制措施中，拘留和逮捕均在看守所實施。

鑒于留置既可以用于調查違紀行為，又可以用于調查涉嫌犯罪的行為，留置場所設置在“兩規(guī)”場所或看守所均可?？煽紤]以刑事立案為界，立案前留置在“兩規(guī)”場所，立案后則一律送看守所執(zhí)行。如留置在“兩規(guī)”場所，為了預防被留置人員出現疾病死亡等情形時，避免死因鑒定異議等糾紛問題，建議對留置場所實行24小時的全方位視頻監(jiān)控，訊問過程也應當實行全程同步錄音錄像。

（三）證據固定

在監(jiān)察委試點改革之前，紀委（監(jiān)察局）查辦的職務違紀違法案件，一旦涉嫌職務犯罪，其所收集獲取的實物證據等，會移送到檢察機關，作為指控職務犯罪的實物證據，一般沒有障礙。在兩規(guī)、兩指環(huán)境下形成的所謂談話筆錄、親筆供詞等證據材料，因進入司法程序后會由檢察機關重新訊問取證，形成新的訊問筆錄和供述證據體系，在司法實踐中也不會產生太多的缺陷，訴訟流程基本比較順暢。

《監(jiān)察法》規(guī)定“監(jiān)察機關依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。這就意味著，留置程序中采集的談話筆錄、親筆供詞等言辭證據，將會連同證人證言、鑒定意見、勘驗檢查筆錄、查封扣押的違紀違法財物等實物證據一道，作為移送檢察機關依法提起公訴、指控職務犯罪的證據體系，接受來自檢察機關、審判機關、辯護人以及社會各界的審視、挑剔。因此，監(jiān)察機關應當嚴格依據刑事訴訟法的有關規(guī)定建立證據合法性評價的機制和非法證據排除的規(guī)則。

（四）律師會見

從以往職務犯罪案件辦理流程來看，兩規(guī)期間被調查人尚不能委托律師，因此更談不上律師會見；拘留、逮捕期間，有條件地允許律師會見，因為重大貪污賄賂案件律師會見須經辦案機關批準。從依法治國、保障人權、預防冤假錯案等角度考慮，自被調查人第一次被留置之日起，應當允許或有條件地允許律師會見。由于留置時被調查人并非一定已被刑事立案，故律師會見時的身份并非一定是刑事案件辯護人。不應將被調查人被刑事立案作為允許律師會見的前提，因為這樣可能導致監(jiān)察委員會以遲遲不刑事立案為手段，變相阻礙律師會見被調查人。

注釋：

①2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》

②2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的通過《中華人民共和國監(jiān)察法》

③2001年9月28日中共中央紀委 《關于進一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》。

作者簡介：嚴永（1969-），男，中共湖南省委直屬機關黨校法學副教授，湖南見田律師事務所律師。研究方向：法理學，刑法學。