陳偲

摘要：行政處罰是政府部門環(huán)境管理的重要手段之一，但在實(shí)踐中往往存在著處罰幅度不夠大、執(zhí)法主體不明確、處罰執(zhí)行困難等問(wèn)題。因此，需要通過(guò)采取健全相關(guān)法律法規(guī)、完善環(huán)境行政處罰監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法等措施，進(jìn)一步提高行政處罰在環(huán)境管理中所起到的震懾作用，以減少環(huán)境違法行為的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；行政處罰；問(wèn)題分析；對(duì)策建議

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展方面取得了飛躍地進(jìn)步，但環(huán)境問(wèn)題也日益凸顯。2016年，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中，有84個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，254個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)。全國(guó)地表水1940個(gè)評(píng)價(jià)、考核、排名斷面中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。①面對(duì)如此嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，加大對(duì)環(huán)境違法行為的行政處罰力度，減少各類環(huán)境案件的發(fā)生乃是當(dāng)務(wù)之急。但在實(shí)際實(shí)踐中，我們可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前環(huán)境行政處罰仍面臨處罰力度不夠大、處罰執(zhí)行難等問(wèn)題。本文通過(guò)探討環(huán)境行政處罰中的問(wèn)題，分析問(wèn)題存在的原因，從而提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

一、環(huán)境行政處罰概述

環(huán)境行政處罰是指環(huán)境行政執(zhí)法主體給予違反環(huán)境行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人和其他組織的一種行政制裁。②在我國(guó)，環(huán)境行政處罰是行政機(jī)關(guān)在管理環(huán)境過(guò)程中最常用的一種制裁形式，是環(huán)境管理有效性的可靠保證，對(duì)維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益以及彌補(bǔ)環(huán)境違法行為造成的損害具有十分重要的意義。

二、環(huán)境行政處罰現(xiàn)狀

2016年，全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定12.4萬(wàn)余份，罰款66.3億元，比2015年分別增長(zhǎng)了28%、56%。全國(guó)實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、涉嫌環(huán)境污染犯罪案件22730件，同比增長(zhǎng)93%。③由此可以看出，我國(guó)環(huán)境行政處罰案件數(shù)量多，罰款數(shù)額總量大、增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛。

三、環(huán)境行政處罰存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)環(huán)境行政處罰力度不斷增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境違法行為形成了一定的震懾，但在實(shí)踐中仍然存在著不少問(wèn)題有待解決。

（一）處罰幅度不夠大。雖然我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)不斷健全，但從2016年的數(shù)據(jù)中我們可以估算出，全國(guó)環(huán)境違法案件平均每宗的處罰金額為5萬(wàn)余元。這數(shù)額與企業(yè)獲得的利潤(rùn)及其環(huán)境守法成本對(duì)比來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是少之又少。

（二）執(zhí)法主體多甚至不明確。環(huán)境行政處罰的執(zhí)法主體是指環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門或機(jī)構(gòu)。由于環(huán)境因素涉及方面較廣，執(zhí)法主體不僅限于專門管理環(huán)境問(wèn)題的部門，如新《大氣污染防治法》中涉及到的執(zhí)法主體就有14個(gè)之多。再者，對(duì)于同一環(huán)境違法行為，也存在執(zhí)法主體不止一個(gè)、不明確的現(xiàn)象。在新《大氣污染防治法》中，“由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門”的字眼出現(xiàn)了7次，顯然不利于法律條款的執(zhí)行。

（三）環(huán)境行政處罰執(zhí)行困難。只有按照法定的程序和要求實(shí)施的環(huán)境行政處罰才具有法律效力。從調(diào)查取證到最后處罰決定的執(zhí)行，都需要行政相對(duì)人配合實(shí)施。而在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，一是執(zhí)法部門常常無(wú)法找到實(shí)施違法行為的主體，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)施行政處罰。如露天焚燒、非法傾倒工業(yè)廢水等，違法主體往往完成違法行為后就離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)。二是行政相對(duì)人不配合執(zhí)行處罰決定，而執(zhí)法部門無(wú)相應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如工地未經(jīng)審批擅自夜間施工，環(huán)境執(zhí)法部門到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行立案調(diào)查處理，并責(zé)令其立即停止施工，但如施工單位不愿停止，單憑一個(gè)環(huán)境執(zhí)法部門之力也無(wú)可奈何。

（四）環(huán)境行政處罰執(zhí)法受主觀意愿影響。雖然法律法規(guī)明確規(guī)定了什么樣的違法情形應(yīng)作出什么處罰，且地方也對(duì)自由裁量標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定，但是對(duì)于是否立案、違法情形是屬于輕微、一般還是嚴(yán)重，則給予了執(zhí)法部門一定的空間，而這空間往往受一線執(zhí)法人員或是領(lǐng)導(dǎo)主觀意愿影響。

四、環(huán)境行政處罰存在問(wèn)題的原因分析

（一）我國(guó)歷史傳統(tǒng)影響。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展階段，由此逐漸形成了唯發(fā)展至上、唯GDP論的“傳統(tǒng)”觀念，環(huán)境保護(hù)的意識(shí)較弱。其次，我國(guó)社會(huì)是人情社會(huì)，對(duì)于朋友、親戚的請(qǐng)求往往礙于面子難以推托。于是，在實(shí)施環(huán)境行政處罰過(guò)程中，存在著地方保護(hù)主義或是“特殊關(guān)照”等現(xiàn)象。

（二）環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不完善。相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)建設(shè)起步晚、發(fā)展慢，環(huán)境問(wèn)題又相對(duì)復(fù)雜，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題。許多法律法規(guī)往往是問(wèn)題長(zhǎng)期存在后才進(jìn)行修訂，因此許多條款存在不適應(yīng)性和欠缺可操作性。

（三）政府及部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)不足。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是綜合性問(wèn)題，須由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)展。而我國(guó)部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)仍然保有經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重的傳統(tǒng)理念，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作不夠重視，存在為幫扶本地企業(yè)發(fā)展干預(yù)環(huán)境行政處罰的現(xiàn)象。在此影響下，環(huán)保部門以外的負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門往往只專注于其核心業(yè)務(wù)，單憑環(huán)保部門協(xié)調(diào)開(kāi)展工作就變得非常困難。

（四）缺乏對(duì)環(huán)境行政處罰執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)目前擁有環(huán)境行政處罰權(quán)的部門大多缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，甚至缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。即便有獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但礙于情面，監(jiān)督機(jī)制也很難落實(shí)。

五、對(duì)策和建議

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)。針對(duì)現(xiàn)狀，應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一梳理，對(duì)存在職能交叉、處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致的法條進(jìn)行修訂。同時(shí)在法律上簡(jiǎn)化處罰程序，賦予環(huán)保執(zhí)法部門一定的行政強(qiáng)制權(quán)力，以確保排污行為能得到及時(shí)制止。

（二）完善環(huán)境行政處罰監(jiān)督機(jī)制。一是設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員，健全監(jiān)督機(jī)制，對(duì)環(huán)境違法及投訴信訪案件的處理過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)不規(guī)范或者違反法定程序的，對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以處理。二是實(shí)行重大環(huán)境違法案件全程公開(kāi)化，從調(diào)查取證、立案、案審到最后下達(dá)行政處罰決定，全程在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公示，接受全社會(huì)的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)部門聯(lián)合執(zhí)法。在目前的法律體系及政府組織架構(gòu)下，只有加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，采取聯(lián)合執(zhí)法，才能更有效地發(fā)揮行政處罰的效力，同時(shí)還能增強(qiáng)環(huán)保部門以外負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)部門的環(huán)境管理意識(shí)，促成多部門齊抓共管的局面。

（四）加快實(shí)施省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。按照中央部署，加快完成環(huán)境監(jiān)察職能上收，強(qiáng)化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，并由市級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一管理和指揮縣區(qū)級(jí)環(huán)境執(zhí)法力量，進(jìn)一步減少地方政府對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的干預(yù)。

（五）提高執(zhí)法人員素質(zhì)及執(zhí)法裝備力量。定期系統(tǒng)、多層次、全方位地對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)思想廉政教育，同時(shí)定期進(jìn)行考核，考核不及格者不得從事一線執(zhí)法活動(dòng)。除此之外，各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)一線環(huán)境執(zhí)法部門的財(cái)政預(yù)算投入，完善環(huán)境執(zhí)法所需設(shè)備，進(jìn)一步提高執(zhí)法裝備力量，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法手段的科學(xué)化。

注釋：

①③載《2016年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》。

②《環(huán)境行政處罰辦法》第十條。

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