陳婉馨

[摘要]十九大報告提出要建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要對城鄉(xiāng)關系進行重塑，需要對過去的城鄉(xiāng)政策進行反思和重構，積極推進城鄉(xiāng)要素融合機制、農(nóng)村基本經(jīng)營體制、城鄉(xiāng)融合規(guī)劃機制、生態(tài)保護機制等方面的創(chuàng)新。

[關鍵詞]鄉(xiāng)村振興 城鄉(xiāng)融合 機制創(chuàng)新

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A

[DOI]10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.009

十九大報告提出要建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。最近的中央農(nóng)村工作會議也首次提出了中國特色社會主義的鄉(xiāng)村振興道路思想，并要求重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路，這是對馬克思主義城鄉(xiāng)融合思想的重大發(fā)展。恩格斯早在1847年就提出了“城鄉(xiāng)融合”思想，他認為兩者的融合就是“結合城市和鄉(xiāng)村生活方式的優(yōu)點而避免兩者的偏頗和缺點”，只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，才能使人得到全面和自由的發(fā)展。但是，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是一個長期而艱巨的任務，特別是在我們這樣一個農(nóng)業(yè)大國，由城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合需要付出更多的艱辛。我們要對城鄉(xiāng)關系進行重塑，要對過去的城鄉(xiāng)政策進行反思和重構，要對其他經(jīng)濟社會政策進行相應的調(diào)整。當前，在資源配置、要素流動、農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度、產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃布局、公共服務、生態(tài)保護等方面都涉及到城鄉(xiāng)融合問題，非改革創(chuàng)新不能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興之重任。

積極推進城鄉(xiāng)要素融合機制創(chuàng)新

城鄉(xiāng)關系自新中國成立以來經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)短暫的共同發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等階段，目前初步形成城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的格局，但是由于體制機制不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，已經(jīng)無法滿足農(nóng)民追求美好生活的現(xiàn)實需求，進而制約了我國城鄉(xiāng)關系的協(xié)調(diào)發(fā)展，影響到我國全面建設小康社會的目標實現(xiàn)。部分束縛城鄉(xiāng)融合的二元體制機制仍在發(fā)揮作用，城鄉(xiāng)部分要素仍然不能按照市場機制進行配置，部分要素仍然不能公平交易。而激活主體、激活要素、激活市場是城鄉(xiāng)資源融合的必由之路。就激活主體而言，鄉(xiāng)村振興根本上是人才的振興，這就需要創(chuàng)新城鄉(xiāng)人才流動機制，深化戶籍制度改革，完善就業(yè)制度。既要允許農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村到城市自主創(chuàng)業(yè)，又要為城鎮(zhèn)市民到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)掃除障礙。要逐步消除戶籍背后的隱性福利，支持城鄉(xiāng)人口自由流動創(chuàng)業(yè)就業(yè)。要建立新型職業(yè)農(nóng)民制度，加大職業(yè)農(nóng)民培育制度，建立職業(yè)農(nóng)民認證制度，推進職業(yè)農(nóng)民的扶持制度。十九大報告強調(diào)要培養(yǎng)一批服務三農(nóng)的高素質人才，這些人才既可以是土生土長的農(nóng)民，也可以是自愿上山下鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)市民。要鼓勵農(nóng)業(yè)科技人才在城鄉(xiāng)兼職兼業(yè)并獲取合理收益，促進城鄉(xiāng)人口雙向流動。龍頭企業(yè)要帶頭為鄉(xiāng)村振興做貢獻，構建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、完善供應鏈、提升價值鏈。各地應加大培育龍頭企業(yè)的力度，為其在財政稅收諸方面提供支持。就激活要素而言，目前我國城鄉(xiāng)資源還存在著不能自由對接和流通的現(xiàn)象，比如農(nóng)民不能將土地流轉到城市企業(yè)從事工商業(yè)活動，市民不能到農(nóng)村購買不動產(chǎn)。而隨著城市化的發(fā)展，空心村現(xiàn)象越來越多，很多轉移到城市的“農(nóng)民”無法通過市場將兩塊地（目前主要是宅基地）自由交易，造成了土地資源的浪費和閑置，與我國珍惜利用土地的國策相悖。我們認為要通過建立精準的宅基地退出機制，以實現(xiàn)資源的高效利用：對于已經(jīng)在城市有穩(wěn)定職業(yè)和收入來源的農(nóng)戶，要通過有償?shù)耐顺鰴C制使其騰退宅基地，對于一戶多宅的農(nóng)戶要實行宅基地有償使用制度，對于農(nóng)村發(fā)展急需的人才應當允許其購買農(nóng)戶的宅基地自用，對于宅基地土質肥沃且連成一片的，可以復墾為耕地并將節(jié)余的建設用地指標進行市場化流轉。但是對于復墾效果差的宅基地，要建立閑置宅基地轉化為集體經(jīng)營性建設用地的機制，簡化轉用手續(xù)，實現(xiàn)資源的高效利用和集約利用，激活要素必然要求激活市場。在農(nóng)地資源的流轉方面，現(xiàn)行土地管理法禁止集體將土地出租、出讓用于非農(nóng)業(yè)的事業(yè)，這對“產(chǎn)業(yè)興旺”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一大障礙。以前，出于保護小農(nóng)經(jīng)濟的考慮，中央曾經(jīng)提出不鼓勵工商資本長時間、大面積承包農(nóng)戶土地。城鄉(xiāng)資源的整合、融合要求破除這些觀念和相應的制度約束，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的資源市場。在農(nóng)地入市方面，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，并建立相應的配套制度，如市場準入制度、市場中介制度和土地稅收制度。同時要改革征收制度，在提高補償標準的基礎上完善征收補償?shù)姆绞?，健全失地農(nóng)民的補償機制和就業(yè)、養(yǎng)老等保障制度。嚴格區(qū)分公益性用地和商業(yè)性用地，建立公益征收的負面清單制度和公益征收目錄，逐步化解土地財政壓力。要加快建立健全不動產(chǎn)稅收制度，彌補因減少征地而帶來的政府稅收，同時又可以對農(nóng)村土地增值收益進行再分配。在城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場建立的基礎上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的金融市場，為鄉(xiāng)村振興提供資金支持。要推廣承包地、宅基地使用權和集體建設用地抵押試點，建立三權抵押風險基金，化解三權抵押金融風險。要創(chuàng)立商業(yè)性和非商業(yè)性多元化金融體系，支持服務鄉(xiāng)村振興的城鄉(xiāng)金融組織體系創(chuàng)新、業(yè)務創(chuàng)新。政府融資方面，要在原有的土地融資（土地使用權抵押、土地使用權出讓、土地稅收）基礎上發(fā)展債券融資，通過政府發(fā)行債券的方式，化解地方政府債務風險，減少政府隱性融資，規(guī)范政府借貸行為。要適度發(fā)展PPP模式，減少民間資本進入鄉(xiāng)村建設的障礙。同時，在區(qū)分公益性項目和商業(yè)性項目的基礎上，對鄉(xiāng)村振興項目融資建設方式進行創(chuàng)新，試點推廣BT模式（建設-移交）、BOT模式（建設-經(jīng)營-移交）、BLT模式（建設-租賃-移交）和BOO模式（建設-擁有-經(jīng)營），使鄉(xiāng)村振興融資渠道更加多元化、多樣化。

積極推進農(nóng)村基本經(jīng)營體制創(chuàng)新

鞏固和完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制是我國應當長期堅持的農(nóng)村改革方針，它是鄉(xiāng)村振興的基點，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動力源。要在推行三權分置的基礎上，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。由于改革開放以來我們更加注重農(nóng)民土地承包權的保護，一定程度上忽視了對集體土地所有權的保護，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，導致很多地方集體經(jīng)濟薄弱甚至出現(xiàn)空白，這是農(nóng)村公益事業(yè)建設滯后的重要原因，也使農(nóng)村難以擺脫小農(nóng)經(jīng)濟的局面。黨的十九大一方面要求通過三權分置改革實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)營模式的飛躍，另一方面要求壯大集體經(jīng)濟，真正落實統(tǒng)分結合的經(jīng)營體制，而非將集體土地一分了之。我們應當改變過去過分虛化集體所有權而做實使用權的做法，改變將土地承包經(jīng)營權作為集體所有權唯一實現(xiàn)形式的做法，在法律上和實務中更加重視所有權和使用權的相互關系，并在法律上解決集體所有權的保護和權能實現(xiàn)問題。就價值層面而言，集體所有權更加重視整體效率的價值，雖然改革開放后實行家庭承包制獲得了巨大成功，但是這種小農(nóng)經(jīng)濟注定難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民富裕、農(nóng)村小康，原因是小農(nóng)經(jīng)濟效率低下，農(nóng)業(yè)又是弱質產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民不通過聯(lián)合的方式難以實現(xiàn)富裕小康。從華西村、南街村等富裕村莊來看，很少有村莊是通過將土地分配給家庭承包而發(fā)展壯大的，反而大多是將集體土地實行統(tǒng)一經(jīng)營管理的。通過集體的統(tǒng)一經(jīng)營，有力地擺脫了市場經(jīng)濟條件下小農(nóng)的分散和弱勢風險，提高了土地利用的效率。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，壯大集體經(jīng)濟，必須在政策上對集體所有權特別是集體土地所有權進行重新架構，對相關利益方的關系進行重新梳理。首先，經(jīng)過村民大會的決議，集體土地可以不實行家庭承包，而由集體統(tǒng)一管理和規(guī)模經(jīng)營，由集體進行發(fā)包、入股等經(jīng)營活動。其次，經(jīng)過村民大會的同意，集體可以向承包人收取一定的承包費，用于集體公益事業(yè)等公共產(chǎn)品的提供和無地農(nóng)民的補助。再次，經(jīng)過村民大會同意，集體可以在承包經(jīng)營權的30年期間進行若干次小范圍的調(diào)整，以解決無地農(nóng)戶和土地規(guī)模經(jīng)營的問題。最后，集體經(jīng)濟組織可以向超標準占有宅基地或一戶多宅的農(nóng)戶收取宅基地使用費，用于解決無法分配到宅基地的農(nóng)戶的居住補助問題，同時，經(jīng)村民大會同意，應當賦予集體收回一戶多宅或進城定居農(nóng)戶的宅基地的權力。通過重塑集體所有權，使集體避免空殼化，有利于形成壯大集體經(jīng)濟的物質基礎，為鄉(xiāng)村振興提供有力的支撐點。在時機成熟時，應按照《民法總則》的規(guī)定，制定《集體經(jīng)濟組織法》，為壯大集體經(jīng)濟提供法律。

積極推進城鄉(xiāng)融合規(guī)劃機制創(chuàng)新

現(xiàn)行的規(guī)劃制度強調(diào)城市和鄉(xiāng)村的兩分，而在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的背景下，城市和鄉(xiāng)村將不再涇渭分明，而是城鄉(xiāng)可以交織，城市規(guī)劃區(qū)中可以有農(nóng)田、農(nóng)村、農(nóng)民，同樣的，鄉(xiāng)村中也可以有高樓大廈和工廠、商店。對于特色民居，規(guī)劃應當加以特殊保護。規(guī)劃機制的創(chuàng)新要圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”的總體要求進行，首先要保障糧食安全，建立永久基本農(nóng)田制度。過去有的地方規(guī)劃基本農(nóng)田，為了保障城市擴張用地的需要，將位于城郊和交通要道的良田沃土劃為一般農(nóng)田，反而將遠郊和交通水利條件差的農(nóng)田劃為基本農(nóng)田，導致基本農(nóng)田“上山下鄉(xiāng)”，今后要建立永久基本農(nóng)田制度，不管位于何處，只要被劃為基本農(nóng)田，城市擴張也應當繞過。其次，要完善農(nóng)村建設用地保障機制。要切實保障“將年度新增建設用地指標用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地”，為產(chǎn)業(yè)興旺提供土地支持。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸的產(chǎn)業(yè)用地如農(nóng)產(chǎn)品收儲用地等，本著用途管制和靈活用地相結合的方針，適當解決其用地難題。對閑置和農(nóng)戶退出的宅基地的處置可以創(chuàng)新機制，實行較為靈活的轉用審批政策，優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興用地需求。對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中節(jié)余的建設用地指標，可以實行政府儲備制度，即先由政府將該指標儲備起來，政府可以對儲備的指標進行調(diào)劑，而不急于將指標轉移到城市中去，以免鄉(xiāng)村建設用地出現(xiàn)缺口時，還需從其他地方高價買回，得不償失。再次，要建立耕地的激勵性保護制度。規(guī)劃制度需要實現(xiàn)利益的平衡，因為規(guī)劃為建設用地的農(nóng)村可以擺脫農(nóng)業(yè)用途的管制，但是被規(guī)劃為永久基本農(nóng)田的農(nóng)村則面臨著永遠沒有土地轉變用途的可能，出現(xiàn)利益嚴重的不均衡。我國現(xiàn)行的土地管理制度為了保障糧食安全，雖然具有很大的正當性，但是不論是土地規(guī)劃制度還是土地用途管制制度、抑或是土地征收制度，都伴隨著對農(nóng)民的土地發(fā)展權的剝奪，并且沒有公平的補償，這必然會遭到農(nóng)民或明或暗的抵抗，諸如將耕地拋荒、制造群體性事件等。從美國土地分區(qū)管制的演變來看，采用公法和私法手段結合、激勵和管制相結合的模式效果較為理想，農(nóng)業(yè)保護地役權就是私法性的激勵性保護手段。這種理念值得我們認真反思，并用來重新構建我們的耕地保護模式和制度。我們的主要思路是：首先要建立耕地保護基金。目前全國有部分地區(qū)對農(nóng)業(yè)保護實行耕地保護基金制度，比如成都作為國家城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)，建立了保護耕地的長效機制——耕地保護基金，以更好地對保護耕地的農(nóng)戶進行正向激勵。各地可以從土地出讓金、建設用地使用費、農(nóng)業(yè)開發(fā)的財政資金中籌集耕地保護基金。發(fā)放對象應當重點向實際保護耕地的土地承包經(jīng)營者傾斜，以形成對實際使用土地主體的正面激勵。其次是完善耕地占用稅，要改定額稅制為比例稅制，同時要突出對優(yōu)質耕地的保護，為此要對占用優(yōu)質耕地的行為征收較重的稅率。第三要改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼制度，在提高農(nóng)業(yè)補貼水平的同時，適當擴大農(nóng)業(yè)補貼的范圍，以充分彰顯農(nóng)業(yè)補貼中的耕地保護目標。最后，要對宅基地規(guī)劃管理制度進行改革。要建立宅基地的退出激勵機制。對農(nóng)戶自愿退出宅基地的，本集體經(jīng)濟組織應當給予適當補償，本集體無力補償?shù)?，由縣或市進行補償。對進城落戶的人員自愿放棄宅基地的，縣或市的人民政府應當給予補償，或在當?shù)爻擎?zhèn)購買商品房時進行補助，對從事生產(chǎn)和經(jīng)營活動有貸款需求的，可以提供一定數(shù)額的無息、低息貸款。退出的宅基地復墾為耕地的，原宅基地使用權人有權優(yōu)先取得該地塊的承包權。各縣市區(qū)應當建立專門的資金，對退出宅基地的農(nóng)戶進行資助、補貼。還要完善宅基地的收回制度?，F(xiàn)在農(nóng)戶隨著城鎮(zhèn)化而進入城市的越來越多，但現(xiàn)行土地法和物權法沒有規(guī)定宅基地的收回制度，致使有人沒房住，有房沒人住。鑒于這種情況，國家應當規(guī)定更加詳細的規(guī)定，促使部分宅基地使用權人退出宅基地。

積極推進生態(tài)保護機制創(chuàng)新

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將全國分為優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類地區(qū)。對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)而言，由于當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境脆弱，環(huán)境資源承載量有限，難以進行經(jīng)濟開發(fā)活動，甚至連糧食都不能耕作，這類地區(qū)往往被劃入重點生態(tài)功能區(qū)，國家也制定了退耕還林、退耕還牧、退牧還草和生態(tài)移民等政策。為實施主體功能區(qū)、完善相關政策，國務院出臺了《關于完善退耕還林政策的通知》《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》等文件。由于被劃為重點生態(tài)功能區(qū)，當?shù)剞r(nóng)民不但喪失了發(fā)展權，連基本生存權都難以維持，所以國家在生態(tài)保護區(qū)中的政策無形中遭到了作為經(jīng)濟人的農(nóng)民的抵制。國家雖然對當?shù)剞r(nóng)戶進行了生態(tài)補償和財政轉移支付等，但是補償程度低。如何改變這種為公共利益做出貢獻的農(nóng)戶“少數(shù)人負擔、多數(shù)人免費受益”的不公平、也不可持續(xù)的現(xiàn)象呢？其實用公共地役權模式來改革現(xiàn)行的生態(tài)補償機制是一個不錯的選擇，它是指政府或公益組織作為需役地人與供役地人的農(nóng)戶簽訂協(xié)議，對生態(tài)功能區(qū)內(nèi)土地利用方式、用途和生態(tài)項目的實施進行安排的一種公共地役權。設立生態(tài)地役權時應當本著“誰受益、誰補償”的原則，由受益人作為需役人是合理的、可行的。讓更多的組織和個人參與到生態(tài)地役權中來，既可以增強民眾的環(huán)保意識，又可以減少“搭便車”的現(xiàn)象。因為生態(tài)補償解決的是生態(tài)公益事業(yè)的補償機制，而生態(tài)作為一種公共產(chǎn)品，具有極強的正外部性、非競爭性、非排他性，容易造成“搭便車”現(xiàn)象，出現(xiàn)市場失靈。通過地役權的設立，可以減少公共產(chǎn)品提供中的外部性問題和市場失靈現(xiàn)象。首先是生態(tài)受益區(qū)的政府作為需役人必須承擔相應的義務。全國主體功能區(qū)分為重點開發(fā)區(qū)和禁止或限制開發(fā)區(qū)之后，重點開發(fā)區(qū)成為生態(tài)受益區(qū)域，它們大多是中東部發(fā)達地區(qū)，它們有能力、有義務、有責任為自己的受益“買單”，由它們和生態(tài)保護區(qū)的供役人簽訂地役權合同并支付補償費，是它們?yōu)樽约菏芤嫠鶓敵袚谋匾杀荆皇撬鼈儗ξ鞑可鷳B(tài)功能區(qū)農(nóng)戶的“恩賜”。由于受益者眾，所以由當?shù)卣蚬娼M織出面簽訂合同為宜。其次是流域下游地區(qū)的政府作為需役人也應承擔義務。由它們作為需役人與流域上游地區(qū)從事生態(tài)保護的農(nóng)戶簽訂地役權合同，也是基于受益者負擔的原則。另外，根據(jù)“加快形成損害生態(tài)者賠償?shù)倪\行機制”的指導思想，可以考慮由排污量較大的企業(yè)作為需役人。通過生態(tài)地役權的設立和運作，改變生態(tài)補償沒有可持續(xù)性的缺陷。

責編/鄭韶武