劉新波，李晨光，于 洋

(1.中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京100836；2.北京市財(cái)政局教育事業(yè)處，北京100037；3.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100081)

一、引 言

近年來，科技創(chuàng)新已經(jīng)成為提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，政府部門不斷加大財(cái)政科技投入，充分發(fā)揮了政府財(cái)政資金對(duì)全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的拉動(dòng)和引導(dǎo)作用，得益于政府的正確引導(dǎo)和相關(guān)政策環(huán)境的不斷優(yōu)化，我國研發(fā)投入再創(chuàng)歷史新高。根據(jù)《2016年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》最新數(shù)據(jù)顯示，2016年我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量達(dá)到15676.7億元，比2015年增長(zhǎng)10.6%，增速提高了1.7個(gè)百分點(diǎn)。其中，國家財(cái)政科技支出為7760.7億元，增長(zhǎng)10.8%，增速是近4年來的最高水平。

可見，隨著我國經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力的不斷提升，科研事業(yè)發(fā)展的瓶頸不再是經(jīng)費(fèi)短缺，而是如何提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。趙斐(2010)通過研究國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目與重點(diǎn)項(xiàng)目(1996—2005年)科研投入的產(chǎn)出，發(fā)現(xiàn)該基金的投入與產(chǎn)出之間確實(shí)有明顯的正相關(guān)性，但是在投入不斷增長(zhǎng)的情況下，科研產(chǎn)出并沒有以同比例增長(zhǎng)[1]。王靈芝(2012)研究認(rèn)為，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的使用效率并不理想[2]。在2012年的“兩會(huì)”上，俞金堯和黃建中兩位委員更是強(qiáng)烈呼吁，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理，加大監(jiān)管力度，防止學(xué)術(shù)腐敗的發(fā)生(李德生，2013)[3]。2012年以來，國家財(cái)政、教育、科技等部門陸續(xù)頒布了加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)文件，對(duì)規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的管理起了很重要的作用。賈辛欣和郭夢(mèng)縈(2017)對(duì)山東省自然科學(xué)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)研究認(rèn)為，該省自然科學(xué)基金項(xiàng)目整體績(jī)效水平較高，只是不同項(xiàng)目學(xué)科和不同類別之間差距較大[4]。

但新的問題也隨之暴露出來，正如李克強(qiáng)總理在2017年《政府工作報(bào)告》中關(guān)于提升科技創(chuàng)新能力的具體政策時(shí)所指出，要“切實(shí)落實(shí)高校和科研院所自主權(quán)，落實(shí)股權(quán)期權(quán)和分紅等激勵(lì)政策，落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目管理制度改革，讓科研人員不再為雜事瑣事分心勞神”。為何強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)范管理又會(huì)影響了科研人員的工作效率呢?主要是當(dāng)前的制度之間缺少有機(jī)的聯(lián)系，在片面地制約某一問題發(fā)生時(shí)往往會(huì)導(dǎo)致新問題的產(chǎn)生。因此，在2018年《政府工作報(bào)告》中李克強(qiáng)總理進(jìn)一步指出，要落實(shí)和完善創(chuàng)新激勵(lì)政策，改革科技管理制度，績(jī)效評(píng)價(jià)要加快從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變。為此本文嘗試建立和完善以目標(biāo)為導(dǎo)向的全程績(jī)效管理。

二、研究現(xiàn)狀與研究意義

科研績(jī)效評(píng)價(jià)始于20世紀(jì)80年代科技發(fā)達(dá)的歐美國家，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)主要是文獻(xiàn)索引、獲獎(jiǎng)、專利和市場(chǎng)效益。在評(píng)價(jià)方法上，依據(jù)美國科學(xué)、工程與公共政策委員會(huì)的觀點(diǎn)，分為文獻(xiàn)計(jì)量分析法、同行評(píng)議法、經(jīng)濟(jì)計(jì)量法以及案例研究、回溯分析等。我國科研績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)充分借鑒了國外的成果和經(jīng)驗(yàn)，各類科研機(jī)構(gòu)相繼出臺(tái)了眾多科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理辦法，主要采取綜合評(píng)價(jià)方法和模糊綜合評(píng)價(jià)法。從技術(shù)上看，我們的評(píng)價(jià)方法是客觀的、科學(xué)的。但從結(jié)果上看，由于評(píng)價(jià)的對(duì)象不同，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也各有側(cè)重，因此得出的結(jié)論只在一定的范圍內(nèi)(某一級(jí)科研機(jī)構(gòu))具有規(guī)范和引導(dǎo)作用，不具有橫向可比性。

也正是由于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無法橫向比較的緣故，財(cái)政部門對(duì)其逐年遞增的科研投入的使用效果沒有一個(gè)客觀的把握。哪一項(xiàng)科研支出的效果最好?對(duì)哪個(gè)高校或科研機(jī)構(gòu)的支持最有成效?哪一類科研項(xiàng)目需要加大投入?科研經(jīng)費(fèi)的總體增幅和項(xiàng)目增幅如何設(shè)定?要回答這些問題，為財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)投入提供科學(xué)的支持依據(jù)，我們需要建立一套完善的績(jī)效考核體系，針對(duì)不同用途的科研經(jīng)費(fèi)設(shè)定績(jī)效考核目標(biāo)，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、管理流程和管理辦法，由此得出的考核結(jié)果既可縱向比較，也可橫向比較。適合省級(jí)財(cái)政部門對(duì)其財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)支出的績(jī)效做出評(píng)定，其結(jié)果可以作為財(cái)政部門年度撥款的依據(jù)。

三、財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則和目標(biāo)

(一)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則

1.發(fā)展性原則。發(fā)展性原則基于一種假定，在該假定下，對(duì)于一個(gè)工作者而言，內(nèi)部動(dòng)機(jī)比外部壓力具有更大的激勵(lì)作用，外部壓力只是保證最低工作要求，團(tuán)隊(duì)中相對(duì)優(yōu)秀的工作者更需要自我激勵(lì)(內(nèi)部動(dòng)機(jī))。因此，當(dāng)期的績(jī)效評(píng)價(jià)工作不只是對(duì)這一階段工作成果的評(píng)判與總結(jié)，更是從評(píng)價(jià)中獲得足夠信息和有用建議的最佳途徑?；诳?jī)效考評(píng)結(jié)果決定下一期的經(jīng)費(fèi)撥付，補(bǔ)充不足、控制冗余，滿足工作者需要的工作條件，可以激發(fā)研究人員的創(chuàng)造力，提高發(fā)展水平，從而促進(jìn)整個(gè)團(tuán)隊(duì)的發(fā)展。發(fā)展性原則不同于一般性的獎(jiǎng)懲性原則，作為一種新型的、面向未來的評(píng)價(jià)方式，不只注重科研人員在評(píng)價(jià)期的工作成果和工作表現(xiàn)，更加注重科研人員、科研團(tuán)隊(duì)和科研平臺(tái)的未來發(fā)展。基于發(fā)展性原則的評(píng)價(jià)方式首先要肯定科研人員和科研團(tuán)隊(duì)的發(fā)展需求，通過診斷性評(píng)價(jià)和發(fā)展性評(píng)價(jià)，促進(jìn)科研人員的進(jìn)步和團(tuán)隊(duì)研究水平的提升，為科研人員提供發(fā)展的機(jī)會(huì)，使科研人員實(shí)現(xiàn)對(duì)團(tuán)隊(duì)的貢獻(xiàn)最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)資源的利用率最大化。

2.科學(xué)性原則?？茖W(xué)性原則是指科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的各個(gè)方面都要系統(tǒng)科學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)體系要能夠真實(shí)反映客觀事實(shí)，并且與國際、國家的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和思路相接軌。針對(duì)不同的科研機(jī)構(gòu)具有的不同特點(diǎn)和發(fā)展方向，績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)置應(yīng)該更加具有針對(duì)性。不同的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)要各有側(cè)重，分別設(shè)置。經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性既要在評(píng)價(jià)結(jié)果方面有所體現(xiàn)，也要在評(píng)價(jià)過程管理中處處規(guī)范。績(jī)效評(píng)價(jià)的總目標(biāo)也即總結(jié)果在于最大化資源的使用效率，在總目標(biāo)之外，則要根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)分別設(shè)置二級(jí)目標(biāo)，合理引導(dǎo)各個(gè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。與此同時(shí)，在評(píng)價(jià)過程中，不同的階段也應(yīng)設(shè)置不同的目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)。

3.激勵(lì)性原則。激勵(lì)性原則設(shè)定基于一種假定，在該假定下，一個(gè)團(tuán)隊(duì)的工作效率可以通過摒棄對(duì)團(tuán)隊(duì)沒有助益或?qū)F(tuán)隊(duì)發(fā)展有一定阻礙的因素得到提高，如辭退不稱職的科研人員等，這是由于在可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)，這些因素很難得到長(zhǎng)足的發(fā)展或顯著的改善?；谠摷俣?，通過將以往的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與未來的經(jīng)費(fèi)撥付情況掛鉤，可以從外部對(duì)科研團(tuán)隊(duì)施壓，促進(jìn)科研團(tuán)隊(duì)根據(jù)經(jīng)費(fèi)情況的變動(dòng)結(jié)合當(dāng)期績(jī)效評(píng)價(jià)工作的結(jié)果做出一些結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，從而在下一階段的績(jī)效評(píng)價(jià)中有所進(jìn)步，取得更多的經(jīng)費(fèi)。此外，從資金提供者的角度，對(duì)上階段績(jī)效考評(píng)結(jié)果欠優(yōu)的團(tuán)隊(duì)減少資金撥付，對(duì)考評(píng)結(jié)果優(yōu)異的團(tuán)隊(duì)提供充足的資金或資源，這種處理可以看作是對(duì)科研團(tuán)隊(duì)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，以保證科研成果和研究質(zhì)量，同時(shí)也可以保證有限的資金發(fā)揮最大的效用。

(二)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)

1.實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)管理與績(jī)效管理相同步。財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理的難點(diǎn)在于經(jīng)費(fèi)投入和項(xiàng)目管理脫節(jié)，財(cái)政部門對(duì)已付款項(xiàng)的“投資回報(bào)”雖有知情權(quán)，但是具體情況只能體現(xiàn)在各類立項(xiàng)、中期和結(jié)項(xiàng)的相關(guān)材料中，財(cái)政部門無法在第一時(shí)間對(duì)資金的使用效率做出客觀的判斷。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是財(cái)政部門和項(xiàng)目主管之間的一座橋梁，把過去一來一往的工作銜接，轉(zhuǎn)變?yōu)橛衼碛型膭?dòng)態(tài)互動(dòng)模式。通過績(jī)效目標(biāo)的層層分解，進(jìn)一步構(gòu)建全面的績(jī)效指標(biāo)體系，將項(xiàng)目的執(zhí)行情況客觀真實(shí)并及時(shí)地反映到財(cái)政部門，便于財(cái)政部門對(duì)經(jīng)費(fèi)的“投入產(chǎn)出”做出準(zhǔn)確把握。事實(shí)上，財(cái)政部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)投入的績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)也是項(xiàng)目主管部門對(duì)各類項(xiàng)目績(jī)效管理，是一個(gè)事情的不同角度，兩類管理相輔相成、相互促進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)管理與績(jī)效管理同步。

2.形成多元化的經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？蒲谢顒?dòng)是一種由復(fù)雜的多因素構(gòu)成的知識(shí)產(chǎn)出行為。由于不同科研活動(dòng)的側(cè)重點(diǎn)不同，其科研業(yè)績(jī)的表現(xiàn)形式也不盡相同。相較于基礎(chǔ)研究，應(yīng)用研究的成果具有的商業(yè)價(jià)值更容易直觀反映。相較于社會(huì)科學(xué)，自然科學(xué)成果的貨幣價(jià)值也更容易被衡量。因此，完善的績(jī)效評(píng)價(jià)是通過科學(xué)的指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，收集、整理并分析科研活動(dòng)中每個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)資料，從而充分反映不同性質(zhì)科研活動(dòng)的現(xiàn)狀、規(guī)律和趨勢(shì)，最終對(duì)其做出科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)，從績(jī)效目標(biāo)的完成情況，可以跨學(xué)科比較任何不同的兩個(gè)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出效率。構(gòu)建一個(gè)多元化的、適合學(xué)科專業(yè)特點(diǎn)的評(píng)價(jià)體系，便于科研機(jī)構(gòu)之間研究方向的整合，各單位科研思路的調(diào)整，有利于形成一個(gè)良性的科研運(yùn)作與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

3.進(jìn)一步提升科研單位綜合創(chuàng)新能力?？蒲袡C(jī)構(gòu)為建設(shè)創(chuàng)新型國家肩負(fù)著人才輸出和智力支持的雙重重要任務(wù)。開展科研績(jī)效評(píng)價(jià)是科研管理工作的重要組成部分，對(duì)科研事業(yè)的健康發(fā)展有著舉足輕重的作用。創(chuàng)新不只是成果轉(zhuǎn)化的“美妙瞬間”，更是產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的艱苦歷程。沒有基礎(chǔ)研究，應(yīng)用研究也只能是空中樓閣。因此，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)研究的百花齊放才是科研單位綜合研究能力的良好狀態(tài)。通過構(gòu)建科學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)不同研究、不同研究階段都給予客觀的評(píng)價(jià)，有利于保證基礎(chǔ)研究不坐冷板凳，應(yīng)用研究不費(fèi)真功夫，營造制度先進(jìn)、充滿活力的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制和創(chuàng)新環(huán)境，不斷提升科研單位的綜合創(chuàng)新能力，為進(jìn)一步提升我國整體的綜合科研能力保駕護(hù)航。

四、財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一)財(cái)政科研支出的分類

根據(jù)政府收支分類科目，教育(205)和科學(xué)技術(shù)(206)兩類支出中都包含財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)支出。教育支出中科研經(jīng)費(fèi)的支出集中在高等教育支出這一項(xiàng)?？茖W(xué)技術(shù)支出中除了必要的行政事務(wù)的支出和科技普及，比如科學(xué)技術(shù)管理(20601)、科技條件與服務(wù)(20605)、科學(xué)技術(shù)普及(20607)、科技交流與合作(20608)，其他都是具體的財(cái)政科研投入，分為基礎(chǔ)研究(20602)、應(yīng)用研究(20603)、技術(shù)研究與開發(fā)(20604)、社會(huì)科學(xué)(20606)?？梢姡畹姆诸愂歉鶕?jù)學(xué)科性質(zhì)將自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)分開，自然科學(xué)研究又具體分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)研究與開發(fā)。但在績(jī)效考核中，由于具體科研項(xiàng)目設(shè)置的目標(biāo)不同，比如社會(huì)科學(xué)雖然沒有實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的任務(wù)，但是也有與實(shí)驗(yàn)室功能相似的大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)，任何學(xué)科也都有人才培養(yǎng)的任務(wù)，因此，我們?cè)诳紤]學(xué)科分類的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目設(shè)置的最終目標(biāo)。根據(jù)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的支持目標(biāo)和支持方式，將目前的經(jīng)費(fèi)支出分為四大類:平臺(tái)類、人才類、事務(wù)類和綜合類。人才類項(xiàng)目包括個(gè)人(比如長(zhǎng)江學(xué)者)和團(tuán)隊(duì)(比如創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持)兩類，旨在吸引和培養(yǎng)杰出人才，加速中青年學(xué)科帶頭人隊(duì)伍建設(shè)。通過延攬大批海內(nèi)外中青年學(xué)界精英參與重點(diǎn)學(xué)科的建設(shè)，帶動(dòng)這些重點(diǎn)學(xué)科趕超或保持國際先進(jìn)水平，并在若干年內(nèi)培養(yǎng)、造就一批具有國際領(lǐng)先水平的學(xué)術(shù)帶頭人。平臺(tái)類項(xiàng)目是為構(gòu)建高水平實(shí)體科研平臺(tái)或少量虛擬性科研平臺(tái)，力求吸納有實(shí)力、有能力的科研團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢(shì)或?qū)W科互補(bǔ)促進(jìn)合作創(chuàng)新與交流，從而促進(jìn)有影響力的科研成果的產(chǎn)生。事務(wù)類項(xiàng)目旨在通過對(duì)某一具體項(xiàng)目的支持，在立項(xiàng)中體現(xiàn)為科研計(jì)劃一般項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目、重大成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目等，其特點(diǎn)是在針對(duì)事務(wù)類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)時(shí)需要突出項(xiàng)目設(shè)立初衷的同時(shí)，還要兼顧項(xiàng)目支持規(guī)模和周期差異等因素。綜合類項(xiàng)目是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)來源統(tǒng)一且定額撥款的項(xiàng)目總稱，目前該類經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一規(guī)范為基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)，旨在為高校開展科學(xué)研究提供穩(wěn)定支持，目前基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)采取全過程預(yù)算管理，并根據(jù)研究進(jìn)展采取滾動(dòng)方式分年度安排預(yù)算。綜合類項(xiàng)目的突出特點(diǎn)就是科目分散在各高校，項(xiàng)目設(shè)立的隨意性比較大，由于管理工作的重點(diǎn)在學(xué)校層面，項(xiàng)目主管部門對(duì)其績(jī)效考評(píng)難度較大。

(二)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

1.人才類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。人才類項(xiàng)目的目標(biāo)是促進(jìn)高層次人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。對(duì)人才類個(gè)人項(xiàng)目的績(jī)效考核，可以參照教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”培養(yǎng)計(jì)劃，將其強(qiáng)調(diào)的授課教學(xué)、學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)交流、科研成果四個(gè)方面整合為產(chǎn)生創(chuàng)新成果、提升科研能力和促進(jìn)學(xué)科建設(shè)三個(gè)方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，對(duì)不同項(xiàng)目的側(cè)重點(diǎn)可以通過指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行調(diào)節(jié)(見圖1所示)。

圖1 人才類項(xiàng)目(個(gè)人)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

人才類團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目的考核應(yīng)注重團(tuán)隊(duì)成立與運(yùn)行期間，團(tuán)隊(duì)對(duì)團(tuán)隊(duì)中個(gè)人科研水平的促進(jìn)、團(tuán)隊(duì)的科研績(jī)效以及團(tuán)隊(duì)的組織管理能力，其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)既需從存量指標(biāo)衡量學(xué)術(shù)交流、授課課程等學(xué)術(shù)活動(dòng)，也需從增量指標(biāo)衡量人才培養(yǎng)、科研管理、學(xué)科建設(shè)上的團(tuán)隊(duì)績(jī)效(見下頁圖2所示)。

2.平臺(tái)類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。平臺(tái)類項(xiàng)目主要包括各類高精尖創(chuàng)新中心、協(xié)同創(chuàng)新中心、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和哲社基地建設(shè)。其中，高精尖創(chuàng)新中心更注重建設(shè)有重大影響的科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)基地，旨在吸納國際國內(nèi)優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新力量和資源，以滿足國家和區(qū)域發(fā)展的重大需求。實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的目的則是就某一研究方向開展長(zhǎng)期科學(xué)研究。哲社基地則通過接收國內(nèi)外訪問學(xué)者，建立圖書資料庫、數(shù)據(jù)庫和專業(yè)化的信息網(wǎng)絡(luò)等措施形成機(jī)構(gòu)開放、人員流動(dòng)、內(nèi)外聯(lián)合、競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新、“政產(chǎn)學(xué)研用”一體化的運(yùn)行機(jī)制，在人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)交流、資料信息建設(shè)、咨詢服務(wù)、深化科研體制改革上都有所側(cè)重。協(xié)同創(chuàng)新中心通過體制的改革，力圖打破高校與其他創(chuàng)新主體間的體制壁壘，充分發(fā)揮高校、科研院所、企業(yè)等各類創(chuàng)新主體在基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益研究等方面的不同優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研用的緊密結(jié)合。因此，歸納平臺(tái)類的共同建設(shè)目標(biāo)主要包括四個(gè)方面:提升科研能力、產(chǎn)生創(chuàng)新成果、促進(jìn)學(xué)科建設(shè)和加強(qiáng) 管理服務(wù)能力。

圖2 人才類項(xiàng)目(團(tuán)隊(duì))績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3.事物類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。事務(wù)類項(xiàng)目包括科研計(jì)劃一般項(xiàng)目、科研計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目、重大成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，其建設(shè)目標(biāo)以具體的科研成果、科研成果轉(zhuǎn)化結(jié)果為支撐。這類科研項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)就項(xiàng)目創(chuàng)新成果的分類進(jìn)行考量，如基礎(chǔ)學(xué)科創(chuàng)新成果注重同行學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)，哲學(xué)社科類創(chuàng)新成果注重社會(huì)評(píng)價(jià)，應(yīng)用類創(chuàng)新成果注重市場(chǎng)評(píng)價(jià)。

4.綜合類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在當(dāng)前的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)中，為了給高校和科研部門一定的自主權(quán)，部分經(jīng)費(fèi)以定額撥款的形式下放，在具體科目的設(shè)置上稱其為“基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)”，其使用具有很大的靈活性，根據(jù)各部門自身的需要，投入的項(xiàng)目不同。因此，綜合類項(xiàng)目的考察是最為系統(tǒng)全面的，考察維度涉及評(píng)價(jià)體系各個(gè)方面，考察流程也是全過程、多角度的。綜合各項(xiàng)目的指標(biāo)設(shè)計(jì)，將從四個(gè)方面進(jìn)行考察:科研實(shí)力的加強(qiáng)、創(chuàng)新成果的產(chǎn)出、學(xué)科建設(shè)的促進(jìn)、管理能力的提升。其中，提升科研能力從人才培養(yǎng)、平臺(tái)建設(shè)和學(xué)科交流三個(gè)方面展開；產(chǎn)生創(chuàng)新成果從基礎(chǔ)學(xué)科類、哲學(xué)社科類、應(yīng)用類三個(gè)方面展開；促進(jìn)學(xué)科建設(shè)從學(xué)科建設(shè)、教學(xué)課程和學(xué)生科研創(chuàng)新能力展開；加強(qiáng)服務(wù)管理能力從科研管理、財(cái)務(wù)管理、信息公開和制度建設(shè)四個(gè)方面展開。

(三)周期式科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理流程

雖然不同項(xiàng)目從立項(xiàng)到結(jié)項(xiàng)周期的長(zhǎng)短不同，但是都可以分為立項(xiàng)、中期和結(jié)項(xiàng)。因此，可構(gòu)建周期式科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理流程(如下頁圖3所示)。我們以選擇科研單位中的高校為例，在圖中以“校”簡(jiǎn)稱，主管高校的教育部門以“教”簡(jiǎn)稱，財(cái)政部門以“財(cái)”簡(jiǎn)稱，第三方中介機(jī)構(gòu)以“中”簡(jiǎn)稱。之所以要引入第三方中介機(jī)構(gòu)，一方面是由于政府部門的人員數(shù)量有限，全面開展全部項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，心有余而力不足，需要中介機(jī)構(gòu)做技術(shù)性的支持；另一方面，委托第三方社會(huì)中介組織開展具體的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，可以確保和維護(hù)科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)有的獨(dú)立性和責(zé)任感。圖3中，方框部分代表事項(xiàng)，圓圈標(biāo)注的是每一事項(xiàng)的負(fù)責(zé)部門或機(jī)構(gòu)。如圖3所示，我們所設(shè)計(jì)的周期式科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理流程與以往不同之處在于財(cái)政部門全程參與了科研項(xiàng)目的績(jī)效管理工作，充分發(fā)揮了監(jiān)督作用，將過去財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)一經(jīng)撥付，便進(jìn)入了“黑箱”的局面徹底打破，必將提高財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，把有限的資源用到最需要的地方，從而促進(jìn)科研事業(yè)的健康快速發(fā)展。

圖3 周期式科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理流程

五、對(duì)策和建議

(一)發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向性作用，將評(píng)價(jià)結(jié)果與撥款掛鉤

績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)是通過科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果引導(dǎo)科研事業(yè)的健康發(fā)展和科研團(tuán)隊(duì)的良性發(fā)展。科研單位可根據(jù)考核結(jié)果判斷不同發(fā)展時(shí)期存在的主要矛盾，及時(shí)調(diào)整科研工作安排，完善科研管理體制。但在實(shí)踐中，缺少“真金白銀”激勵(lì)或者“實(shí)實(shí)在在”問責(zé)的評(píng)價(jià)結(jié)果往往不能引起科研單位足夠的重視，因此，建議將科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與撥款掛鉤。尤其是，隨著科研經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一方面，這筆具有公共性質(zhì)屬性的財(cái)政資金也必然要求物有所值的投資回報(bào)；另一方面，相較于科研工作開展的經(jīng)費(fèi)需求，科研經(jīng)費(fèi)的投入在總量上還是不夠充裕，必須要將有限的資源用在最迫切需要、最大回報(bào)和關(guān)系國計(jì)民生的項(xiàng)目上。將科研績(jī)效評(píng)價(jià)與撥款結(jié)合起來對(duì)于目前科研工作中重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的不良競(jìng)爭(zhēng)會(huì)有矯正作用，有利于形成良好的科研競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；將評(píng)價(jià)結(jié)果作為撥款的依據(jù)，能夠激勵(lì)科研單位不斷提高科研水平和科研工作效率，提升科研經(jīng)費(fèi)投入的效益，最終形成“提高科研水平才能爭(zhēng)得更多資源，爭(zhēng)得更多的資源才能更快地提高科研水平”的良性循環(huán)。通過開展完備全面的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)的反饋機(jī)制，更好地將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用到后續(xù)的資源分配工作中，促使外部監(jiān)督機(jī)制與各單位自我約束機(jī)制相結(jié)合，優(yōu)化科研管理體制，強(qiáng)化科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)，從而促進(jìn)創(chuàng)新能力的全面提高。

(二)建立績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫和公開透明的評(píng)價(jià)機(jī)制

受過去硬件(存儲(chǔ)設(shè)備的購置與維護(hù))條件的限制，當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)工作還主要是以評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析為主，沒有對(duì)項(xiàng)目事前績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、過程跟蹤數(shù)據(jù)、事后績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、評(píng)分結(jié)果、補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行歸納統(tǒng)計(jì)分析和數(shù)據(jù)歸檔。因而，在信息不足、信息整合欠優(yōu)的情況下也就無法對(duì)以后年度教育經(jīng)費(fèi)投入提供增量標(biāo)準(zhǔn)和核減依據(jù)的數(shù)據(jù)支撐。再者，當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)檔案工作主要由具體實(shí)施評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)(單位)進(jìn)行歸檔，有教育部門的評(píng)價(jià)，也有財(cái)政部門評(píng)價(jià)或者高校的自我評(píng)價(jià)，這種分散式的間斷性的評(píng)價(jià)工作，不利于績(jī)效數(shù)據(jù)積累，更不利于對(duì)科研工作的效果做出科學(xué)的評(píng)判。為有效解決數(shù)據(jù)歸檔不一致的問題，由財(cái)政部門在統(tǒng)一指標(biāo)口徑的基礎(chǔ)上，建立系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，再以數(shù)據(jù)庫為抓手，建立并完善項(xiàng)目事前評(píng)估審核、事中跟蹤、事后評(píng)價(jià)于一體的監(jiān)控體系。

與此同時(shí)，為進(jìn)一步解決當(dāng)前各種評(píng)價(jià)、評(píng)審中的問題，必須在機(jī)制創(chuàng)新方面有所改變，建立科學(xué)公正、公開、透明的評(píng)價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格的評(píng)審程序。評(píng)審系統(tǒng)中的專家聘任、評(píng)審程序、評(píng)審結(jié)果及監(jiān)督、申訴仲裁機(jī)制等都應(yīng)盡量公開透明，避免暗箱操作之嫌。無論是對(duì)科研人員和團(tuán)隊(duì)的評(píng)價(jià)，還是對(duì)項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)、基地的評(píng)價(jià)，評(píng)審工作越公開透明，被評(píng)審對(duì)象有更多的知情，評(píng)價(jià)工作越容易得到被評(píng)審對(duì)象的理解、支持與配合。任何評(píng)審、評(píng)價(jià)的結(jié)果都及時(shí)向被評(píng)審對(duì)象或者申報(bào)對(duì)象反饋，也是當(dāng)前評(píng)價(jià)工作扭轉(zhuǎn)各種不良風(fēng)氣和行為應(yīng)當(dāng)引起重視的一個(gè)重要工作環(huán)節(jié)。此外，還要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的全面性和可靠性進(jìn)行定期檢查，包括對(duì)科研人員的反饋意見的及時(shí)處理和科學(xué)采納。根據(jù)實(shí)際工作的現(xiàn)實(shí)需要，不斷調(diào)整指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，使之更具科學(xué)性和適用性。

(三)完善專家信譽(yù)制度，建立科研人員科研誠信系統(tǒng)

對(duì)科研人員科研水平的度量不能僅僅著眼于科研論著、重大成果、獲獎(jiǎng)成果、專利成品等衡量科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造能力的指標(biāo)，科研人員的學(xué)術(shù)道德和科研誠信水平也是不容忽視的要素。當(dāng)今社會(huì)急躁的學(xué)術(shù)作風(fēng)導(dǎo)致學(xué)術(shù)剽竊、論文抄襲事件時(shí)有發(fā)生，科研誠信一方面是對(duì)科研人員研究成果的保護(hù)，另一方面也是對(duì)科學(xué)研究成果可信度的保護(hù)，加強(qiáng)科研道德建設(shè)，大力懲治學(xué)術(shù)不端行為，營造自由交流、互相信任、共同進(jìn)步的科學(xué)研究環(huán)境，才能形成良好的科研發(fā)展與創(chuàng)新環(huán)境。如果在將績(jī)效評(píng)價(jià)與經(jīng)費(fèi)撥付掛鉤的同時(shí)，不注重對(duì)于科研人員誠信水平的考核，可能會(huì)導(dǎo)致某些科研人員為了利益摒棄學(xué)術(shù)道德。因此，建立完備準(zhǔn)確的科研誠信系統(tǒng)是經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系實(shí)施不可或缺的一部分。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的有違政策規(guī)定的惡劣事件的當(dāng)事人，應(yīng)在科研誠信系統(tǒng)中進(jìn)行公布，在一定時(shí)期內(nèi)取消其申報(bào)各類項(xiàng)目的資格，使之認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性，警示他人不要效仿其錯(cuò)誤行徑，有利于肅清學(xué)術(shù)腐敗，構(gòu)建良好的學(xué)術(shù)氛圍。

對(duì)進(jìn)入績(jī)效評(píng)價(jià)工作專家?guī)斓目蒲腥藛T，也要有誠信監(jiān)督機(jī)制。參加科研評(píng)價(jià)的專家應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)客觀公正的態(tài)度對(duì)待評(píng)價(jià)工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的學(xué)術(shù)聲譽(yù)和科學(xué)家的人格負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)以對(duì)國家、社會(huì)高度的責(zé)任感和使命感，幫助國家、社會(huì)選拔優(yōu)秀人才、挑選優(yōu)秀項(xiàng)目，推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步。凡是不能科學(xué)公正對(duì)待科研評(píng)價(jià)工作，有違科學(xué)道德行為、有失科學(xué)家風(fēng)范的專家，一經(jīng)確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)取消其擔(dān)任各類科研評(píng)價(jià)專家的資格。

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