楊飛虎，孟祥慧

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南昌330013；2.中國人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100872)

一、研究背景

2016年，我國人均GDP約8866美元，表明已步入上中等收入國家?！笆濉逼陂g，我國要成為高收入國家，繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長，必須為經(jīng)濟(jì)增長尋找新的驅(qū)動(dòng)力量，而高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程顯然在供給側(cè)和需求側(cè)兩端同時(shí)發(fā)力服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)均衡增長目標(biāo)。健康有序地開展城鎮(zhèn)化進(jìn)程是我國全面建成小康社會(huì)并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“火車頭”，是我國擴(kuò)大內(nèi)需的長期動(dòng)力及從經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國邁進(jìn)的“王牌”引擎，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的宏大戰(zhàn)略和歷史性任務(wù)。邁克爾·波特著名的競爭戰(zhàn)略理論認(rèn)為，國家發(fā)展主要可分為生產(chǎn)要素導(dǎo)向階段、投資導(dǎo)向階段、創(chuàng)新導(dǎo)向階段和富裕導(dǎo)向階段四個(gè)階段。由此，我國在由投資導(dǎo)向階段向創(chuàng)新導(dǎo)向階段及富裕導(dǎo)向階段轉(zhuǎn)換過程中，城鎮(zhèn)化建設(shè)將對這一進(jìn)程平穩(wěn)度過，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期均衡可持續(xù)發(fā)展起到重要的保障作用。統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，我國的城鎮(zhèn)化率由1996年的30.48%提高至2016年的57.35%，這說明我國城鎮(zhèn)化率在20年里提高了26.87個(gè)百分點(diǎn)。由此可以推測，我國城鎮(zhèn)化率大約還需要10年以上時(shí)間才能提高至70%以上。我國蓬勃開展的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需潛力，需要在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面進(jìn)行大量投資，其中政府主導(dǎo)的公共投資扮演著重要的角色，能夠促使城鎮(zhèn)化在承載相適應(yīng)的資源環(huán)境下健康發(fā)展。2014年世界銀行、國務(wù)院發(fā)展研究中心及財(cái)政部三部門聯(lián)合發(fā)布《我國:推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》報(bào)告指出，我國有四分之三的城鎮(zhèn)化成本是由政府通過基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)公司和融資平臺(tái)公司支付，其實(shí)就是由政府財(cái)政承擔(dān)或政府承擔(dān)或有債務(wù)，可見政府的責(zé)任無法推卸[1]。

根據(jù)我國國情，要健康有序地推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須堅(jiān)持市場和政府雙輪驅(qū)動(dòng)，高度重視公共投資對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵作用。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須有效地設(shè)計(jì)科學(xué)合理的公共投資政策，這事關(guān)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的可持續(xù)性及優(yōu)劣成??；必須結(jié)合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》目標(biāo)設(shè)計(jì)公共投資政策，在新型城鎮(zhèn)化開展的初期及中期，應(yīng)由政府主導(dǎo)的公共投資來有效驅(qū)動(dòng)，并通過可持續(xù)產(chǎn)業(yè)體系、就業(yè)體系、市場體系的構(gòu)建來完善市場機(jī)制及有效引導(dǎo)民間資本的加入?？梢姡茖W(xué)合理地設(shè)計(jì)公共投資政策對有效推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程意義重大。

二、文獻(xiàn)回顧

國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共投資與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展開展了卓有成效的前期研究。國際上，學(xué)者Andrei Rogers和Jeffrey G.Williamson(1982)指出，公共投資在第三世界國家城市化發(fā)展過程中滿足了城市居民對公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)發(fā)展和城市結(jié)構(gòu)改變的需求[2]。Kirkby R.(1985)認(rèn)為，中華人民共和國成立后城鎮(zhèn)化水平低下的主要原因在于當(dāng)時(shí)既定的工業(yè)化目標(biāo)重視重工業(yè)的發(fā)展，忽視了農(nóng)村的擴(kuò)大再生產(chǎn)及城市基礎(chǔ)設(shè)施投資[3]。Roger C.K.Chan和Yao Shimou(1999)指出，我國應(yīng)采取協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略保持可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，不僅要保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的協(xié)同發(fā)展，而且還要注意保持農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)的協(xié)同發(fā)展[4]。

在國內(nèi)，學(xué)者蔣時(shí)節(jié)等(2009)在研究城市化進(jìn)程與分類基礎(chǔ)設(shè)施投資的相關(guān)性基礎(chǔ)上，指出生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投資對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)及正相關(guān)性逐漸降低，而“科教文衛(wèi)體”等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施投資對新型城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)及正相關(guān)性卻逐漸上升[5]；王國剛(2010)指出，我國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的重心取決于投資特別是消費(fèi)性投資，城鎮(zhèn)化進(jìn)程是吸納有效投資的關(guān)鍵[6]；宗振利(2010)根據(jù)計(jì)量模型預(yù)測大概需要30萬億公共投資規(guī)模來實(shí)現(xiàn)2030年我國的城鎮(zhèn)化[7]；陳昌兵(2010)通過國際經(jīng)驗(yàn)分析指出，一國的城市化率與投資率和消費(fèi)率之間存在“倒U型”曲線及“U型”曲線兩種相反的關(guān)系，認(rèn)為當(dāng)我國城市化率小于59.93%時(shí)，投資率隨著城市化率的增大而增大，但城市化率高于59.93%時(shí)，投資率則隨著城市化率的增大而減少，同時(shí)，我國城市化率小于54.31%，時(shí)消費(fèi)率隨著城市化率的增大而減少，當(dāng)我國城市化率高于54.31%時(shí)，消費(fèi)率隨著城市化率的增大而增大[8]；牛文元(2011)認(rèn)為衡量新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要依據(jù)為城鎮(zhèn)人口收入水平及城鎮(zhèn)建設(shè)投資效率[9]；我國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組(2011)指出，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)流程對將來我國城市化加速期起到重要的作用，公共支出及土地財(cái)政擴(kuò)張對城市化有直接加速效應(yīng)，但如新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程沒有“規(guī)模收益遞增”效應(yīng)將導(dǎo)致嚴(yán)峻的可持續(xù)性資金問題的挑戰(zhàn)[10]；敬輝蓉(2013)指出新型城鎮(zhèn)化水平與投資存在正相關(guān)的關(guān)系，平均新型城鎮(zhèn)化水平增長1%將拉動(dòng)投資增長11.83%[11]；薛翠翠等(2013)指出，需要投入超過16萬億元的資金規(guī)模建設(shè)2020年我國新型城鎮(zhèn)化，可通過推廣市政債等債券融資，推進(jìn)稅收性土地財(cái)政，鼓勵(lì)民間資本參與及規(guī)范發(fā)展投資基金融資平臺(tái)等方法解決[12]；周文興和羅琴慧(2015)運(yùn)用空間面板數(shù)據(jù)模型分析了城市化與受教育程度、對外開放程度、工業(yè)化及第三產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，實(shí)證結(jié)果表明教育水平及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是推進(jìn)城市化進(jìn)程的關(guān)鍵因素[13]；孫東琪等(2016)指出2015—2030年間全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金105.38萬億元，而各省市區(qū)的資金需求并不均衡[14]。從近些年國內(nèi)外學(xué)者相關(guān)文獻(xiàn)研究可以發(fā)現(xiàn)，我國新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的內(nèi)涵是完善公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府主導(dǎo)的科學(xué)合理的公共投資體制則為新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵的先導(dǎo)引領(lǐng)及支撐保障作用。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金需求問題

《我國:推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化》報(bào)告中顯示，新型城鎮(zhèn)化總成本占GDP的比重一直很高，據(jù)報(bào)告預(yù)測，所有基礎(chǔ)設(shè)施、城市公共服務(wù)和保障性住房的年均成本占2013—2030年間GDP比重約6.1%。新型城鎮(zhèn)化成本占GDP的比重將在初期(2013—2017年)達(dá)到7.3%的峰值。依據(jù)我國城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，很大一部分比例的成本由政府通過類似融資平臺(tái)公司及基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)公司等中介進(jìn)行支付。改革進(jìn)程中，城市密度更高，對類似于城市道路等方面的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求減少。土地用途轉(zhuǎn)換減少的收入可以通過對存量土地的資產(chǎn)經(jīng)營及城市的住宅和現(xiàn)有城市土地增值征收不動(dòng)產(chǎn)稅來彌補(bǔ)，也可以通過政府激勵(lì)機(jī)制的調(diào)整，改變地方政府稅收基礎(chǔ)及規(guī)范地方政府舉債行為來實(shí)現(xiàn)。在改革情景假設(shè)下，要保留一部分土地財(cái)政及地方舉債以保證新型城鎮(zhèn)化支出，并對不合理支出進(jìn)行合理規(guī)范(見表1)。

表1 新型城鎮(zhèn)化的成本和財(cái)政空間:基準(zhǔn)情景和改革情景(占GDP比重)

然而，上述測算顯然低估了我國新型城鎮(zhèn)化成本。根據(jù)下頁表2，從本文估算的2003—2016年間我國公共領(lǐng)域的九大行業(yè)的固定資產(chǎn)投資來看，僅電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資占GDP比重平均就有3.55%，而水利、環(huán)境及公共設(shè)施管理業(yè)投資占GDP比重達(dá)5.32%左右，交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)及郵電通信業(yè)投資占GDP比重更高達(dá)5.99%。整體而言，2016年公共領(lǐng)域的行業(yè)投資占GDP比重將近25.45%。從表2還可以發(fā)現(xiàn)，2016年我國生產(chǎn)性(經(jīng)濟(jì)性)公共投資占GDP比重約20.83%，而生活性(社會(huì)性)公共投資占GDP比重約4.62%。顯然，在我國生活性公共投資數(shù)額遠(yuǎn)低于生產(chǎn)性公共投資數(shù)額。有效推進(jìn)高效、包容和可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須要擴(kuò)大生活性公共投資占GDP及公共投資總比重以提升國民福利水平，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長期包容性、普惠性增長。然而，通過比較表1和表2，可以發(fā)現(xiàn)表1測算的我國新型城鎮(zhèn)化成本中遺漏了表2中很多公共領(lǐng)域行業(yè)投資，顯然低估了我國新型城鎮(zhèn)化成本。而上述公共領(lǐng)域九大行業(yè)投資主要是由政府及政府主導(dǎo)的公共企業(yè)投資，因此，考慮到新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)對私人資本的吸引力問題，各級地方政府設(shè)想的市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的模式難以加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

表2 2003—2016年公共領(lǐng)域行業(yè)固定資產(chǎn)投資與GDP占比

四、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共投資政策設(shè)想

(一)公共資本投入應(yīng)引導(dǎo)形成創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念

當(dāng)前我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)及新時(shí)代，黨的十八大以來，對于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行了一系列部署。2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，指出新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中應(yīng)以提“質(zhì)”為關(guān)鍵。公共資本投入應(yīng)切實(shí)提高城市化建設(shè)質(zhì)量，引導(dǎo)形成創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的“五大”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。應(yīng)通過公共資本投入引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向從“物”向“生態(tài)”、“量”向“質(zhì)”、“粗放”向“效益”轉(zhuǎn)化的健康、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展之路。我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展唯有建立在這五大理念基礎(chǔ)上，才能夠形成新動(dòng)力及優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展并有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

(二)完善新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可持續(xù)的公共資本投入機(jī)制

根據(jù)上述分析可知，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成本較高，單靠政府是無法承受的。當(dāng)前各級政府財(cái)政如果沒有預(yù)算外的土地財(cái)政收入支持，地方政府在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可能力不從心。因此，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程應(yīng)構(gòu)建政府、社會(huì)及新入市民合理分擔(dān)各自成本的機(jī)制。這其中政府的公共資本投入是關(guān)鍵，政府只有合理、高效地加大前期公共資本投入，才能構(gòu)建良好的人文居住氛圍及投資環(huán)境氛圍，誘致以私人資本為主的社會(huì)資本增強(qiáng)盈利預(yù)期而加大投資力度，從而形成支持可持續(xù)就業(yè)體系及產(chǎn)業(yè)體系的市場環(huán)境、良好的人居環(huán)境及就業(yè)環(huán)境，才能讓農(nóng)民心甘情愿地進(jìn)城置業(yè)，安居樂業(yè)。因此，政府的公共資本是新型城鎮(zhèn)化先行資本及啟動(dòng)資本。如何保障各級政府對于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程可持續(xù)的公共資本投入能力呢?通過引導(dǎo)私人資本(內(nèi)資或外資)加盟是一種解決方式。應(yīng)允許符合條件的地方政府以具有吸引力的利率發(fā)行地方政府債券和城投債券，加大專項(xiàng)投入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而償債基金既可用體現(xiàn)代際公平原則的發(fā)新債還舊債方式處理，也可用增值后的土地轉(zhuǎn)讓收入及產(chǎn)業(yè)體系增強(qiáng)后的新增稅收解決。對于經(jīng)營性的公共產(chǎn)品，應(yīng)全部采取公私合作如PPP、PFI方式或以特許經(jīng)營方式授權(quán)私人資本投入運(yùn)營如BOT等方式提供，以市場化機(jī)制為指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的關(guān)鍵支撐體系。另一種關(guān)鍵利器是以投資補(bǔ)貼方式杠桿化撬動(dòng)私人資本投入，如投資補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)符合預(yù)期，將會(huì)引致私人資本投入公共領(lǐng)域建設(shè)經(jīng)營。政府既能達(dá)到提供合理規(guī)模經(jīng)營性公共產(chǎn)品的目的，又能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的引致私人資本從事城市化建設(shè)的目標(biāo)，對構(gòu)建可持續(xù)的公共資本投入保障機(jī)制至關(guān)重要。

(三)優(yōu)化公共資本投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的包容性與可持續(xù)性

我國應(yīng)高度重視發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的戰(zhàn)略導(dǎo)向。政府主導(dǎo)的公共投資必須優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，其在小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的初期，需提供完備的公共基礎(chǔ)設(shè)施，既包括道路、水電氣、郵電通信、互聯(lián)網(wǎng)、園林綠化等，又包括體系齊全的醫(yī)院、學(xué)校、圖書館、公園、文化設(shè)施、藝術(shù)館、博物館及社會(huì)福利設(shè)施等。上述很多基礎(chǔ)設(shè)施不產(chǎn)生現(xiàn)金流或很少產(chǎn)生現(xiàn)金流，且小城鎮(zhèn)又很難獲取土地轉(zhuǎn)讓收入，因此小城鎮(zhèn)建設(shè)的初期公共基礎(chǔ)設(shè)施成本必須全部或絕大部分由政府提供。隨著小城市或小城鎮(zhèn)舒適美觀的人居硬件設(shè)施建成，因勢利導(dǎo)，再建設(shè)具有當(dāng)?shù)靥厣⒂懈偁幜Φ漠a(chǎn)業(yè)體系。政府的公共資本可與私人資本合作興建各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展必需的市場設(shè)施，優(yōu)化投資環(huán)境，吸引私人資本投資形成特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以增強(qiáng)市場自身的造血機(jī)制并形成可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)體系和市場體系。當(dāng)小城市和小城鎮(zhèn)能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的良性發(fā)展循環(huán)后，政府公共資本投入應(yīng)限制在公共基礎(chǔ)設(shè)施等純公共產(chǎn)品領(lǐng)域及特色產(chǎn)業(yè)或新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的培育領(lǐng)域，對經(jīng)營性公共產(chǎn)品應(yīng)通過政策及機(jī)制設(shè)計(jì)讓私人資本主導(dǎo)提供；政府還要及時(shí)對生活性基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，確保為小城市和小城鎮(zhèn)提供更綠化的環(huán)境、更干凈的空氣和水、更舒適便捷的生活、更具競爭力的產(chǎn)業(yè)體系和市場體系、更穩(wěn)定的就業(yè)渠道，切實(shí)吸引大中城市市民分流及農(nóng)民進(jìn)城安居樂業(yè)。

(四)加大現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)投資，采用公交導(dǎo)向發(fā)展模式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

我國城市軌道交通、高速鐵路及航空航運(yùn)交通等超常規(guī)跨越式發(fā)展為區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了源源不斷的新動(dòng)力。我國現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)著區(qū)域一體化、同城化時(shí)代比預(yù)期時(shí)間來得更快，高速鐵路促使大區(qū)域范圍高端資源要素整合，高速鐵路的網(wǎng)絡(luò)化迅速聚集了資本、知識、技術(shù)等新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要素，促使中心城市、大城市的“虹吸效應(yīng)”加劇。當(dāng)前和未來進(jìn)入高鐵網(wǎng)絡(luò)的中心城市、樞紐站點(diǎn)，應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)的空間布局，謀劃好高鐵站及空港帶動(dòng)的新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)，尤其是涉及直接重組城市和都市圈的產(chǎn)業(yè)空間、生活空間并有利于促進(jìn)服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的中心城市的軌道交通建設(shè)。預(yù)計(jì)到2020年城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)累計(jì)投資將超過4萬億元并超過6000公里里程。高鐵和快速鐵路網(wǎng)絡(luò)會(huì)將人口超過50萬的所有主要城市連通起來。各地區(qū)應(yīng)充分把握和利用我國現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)超常規(guī)跨越式發(fā)展對驅(qū)動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略機(jī)遇，科學(xué)規(guī)劃大城市產(chǎn)業(yè)布局和城市功能定位，通過有效緩解大城市中心城區(qū)壓力及增強(qiáng)小城鎮(zhèn)居住環(huán)境，推進(jìn)大中小城市的產(chǎn)業(yè)及空間相互融合，促進(jìn)空間層級體系和特色性功能區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展[15]。

(五)加大教育投資力度，構(gòu)建可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化就業(yè)體系

促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心環(huán)節(jié)是如何培育滿足社會(huì)需求的擁有較好專業(yè)技能的勞動(dòng)者。農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的過程中，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向城市的制造業(yè)及服務(wù)業(yè)就業(yè)可能讓農(nóng)民面臨從心理上到技能上的全面轉(zhuǎn)變，只有給進(jìn)城農(nóng)民提供可持續(xù)的就業(yè)機(jī)會(huì)才會(huì)真正讓農(nóng)民融入城市社會(huì)。構(gòu)建進(jìn)城農(nóng)民可持續(xù)的就業(yè)體系關(guān)鍵在于政府的教育投資力度。世界銀行、國務(wù)院發(fā)展研究中心、財(cái)政部報(bào)告估算的新型城鎮(zhèn)化成本中教育方面的支出占GDP的比重達(dá)3%左右，從中可以看出今后教育的地位及作用在國家及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中是十分重要的。然而，教育為純公共物品，具有顯著外部性特征，教育的提供必須由政府承擔(dān)。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來的新市民應(yīng)靠政府教育投資進(jìn)行各種針對性的專業(yè)培訓(xùn)及技能培訓(xùn)，以達(dá)到合格新市民所具備的水平。政府應(yīng)針對性地興建教育培訓(xùn)基礎(chǔ)設(shè)施、聘請合格的專業(yè)講師、新建和完善就業(yè)培訓(xùn)體系，以及構(gòu)建完備的就業(yè)服務(wù)體系和就業(yè)信息系統(tǒng)，真正讓愿意就業(yè)的新老市民有能力及有機(jī)會(huì)就業(yè)，通過可持續(xù)的就業(yè)支持讓新型城鎮(zhèn)化中的新老市民分享國家發(fā)展的成果及福利。

(六)加大政府公共資本支持力度，構(gòu)建可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)體系

我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)體系是可持續(xù)就業(yè)體系的前提和基礎(chǔ)。對于大中城市而言，可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)體系意味著產(chǎn)業(yè)體系具有國際競爭力，而對于小城市及小城鎮(zhèn)而言，可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)體系意味著產(chǎn)業(yè)體系具有區(qū)域特色從而具有國際競爭力或國內(nèi)競爭力。典型的如義烏小商品市場在全球具有良好的市場信譽(yù)及競爭能力，其相關(guān)產(chǎn)業(yè)體系也具備可持續(xù)的全球競爭能力。公共資本的投入應(yīng)對具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)體系提供重要支持，尤其是我國處于初創(chuàng)期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的相關(guān)企業(yè)急需政府公共資本的全力支持。目前，新能源產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)離開政府公共資本投入或投資補(bǔ)貼，可能難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的目標(biāo)。同樣，小城市和小城鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)體系培育期及成長前期也離不開政府公共資本投入。政府公共資本在上述產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)入可持續(xù)的良性發(fā)展軌道時(shí)應(yīng)適時(shí)退出，以確保讓私人資本分享盈利，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)體系及就業(yè)體系的可持續(xù)良性互動(dòng)發(fā)展。

(七)加大公共資本投入改造大中城市郊區(qū)及舊城區(qū)，推動(dòng)大中城市人口有序增長

在大城市郊外建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、居住舒適，為大城市生活設(shè)施及產(chǎn)業(yè)體系服務(wù)的衛(wèi)星城，可以提高大城市可持續(xù)的發(fā)展能力。如長沙、合肥、南昌等大城市，城區(qū)向外發(fā)展1公里是完全具備的，而這所吸納的新市民遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新建幾個(gè)小城鎮(zhèn)所吸納的人口數(shù)量，在這種情況下可能付出更低的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。因此，除少數(shù)特大城市之外，在發(fā)展良好的大中城市的郊外建設(shè)衛(wèi)星城或新區(qū)也是一種高效、成本低廉、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化模式。另外，為減少城市密度開發(fā)并對低收入市民提供住房，可對現(xiàn)有的大中城市的舊城區(qū)進(jìn)行改造。由于老城區(qū)及棚戶區(qū)改造成本高昂，政府須提供公共資本支持或投資補(bǔ)貼，才會(huì)吸引私人資本加入。在經(jīng)合組織國家中，低收入市民住房占住房存量的比例通常為10%～20%，政府還可以提供專門補(bǔ)貼用于可負(fù)擔(dān)住房的建設(shè)，如保障性住房體系等。綜上所述，加大公共資本投入為新增的城市低收入市民提供合理的、可負(fù)擔(dān)的住房，對大中城市現(xiàn)有的老舊建筑及棚戶區(qū)進(jìn)行改造，并在城市開發(fā)過程中整合“城中村”的土地，既可以增加低收入市民住房的供給，又可有效推動(dòng)城市人口有序增長。

(八)合理運(yùn)用公共投資政策工具解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中區(qū)域非均衡發(fā)展問題

黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已由人民日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中區(qū)域非均衡發(fā)展矛盾突出，東部地區(qū)相較中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量更優(yōu)，居民能夠享受更高層次、更豐富多彩的基本公共服務(wù)與發(fā)展機(jī)會(huì)。解決區(qū)域非均衡發(fā)展問題的有效途徑是中央政府加大對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，合理運(yùn)用公共投資政策工具，降低中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的市場化運(yùn)行成本，吸引私人資本投向中西部地區(qū)，培育經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長動(dòng)力，逐步形成中西部地區(qū)高質(zhì)量的、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)體系、就業(yè)體系及市場體系，從而逐步解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中區(qū)域非均衡發(fā)展問題。

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